我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價文獻(xiàn)綜述及啟示

陽秋林，劉 婕

（南華大學(xué)，湖南 衡陽 421001）

1 預(yù)算績效評價的含義

關(guān)于預(yù)算績效評價的概念界定，有學(xué)者用通俗易懂的語言將其闡述為一種“花錢買公共服務(wù)”的理念，其重點(diǎn)是利用科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)來評價政府花錢是否有效［1］。財政部官方文件對預(yù)算績效評價的定義為基于既定的績效目標(biāo)策劃績效評價方案、提出評價計劃、選用評價工具、確定評價方法、設(shè)置評價指標(biāo)，客觀公正地評價預(yù)算資金產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。近年來，預(yù)算績效評價公平化進(jìn)程不斷加快，不少學(xué)者提出在結(jié)果導(dǎo)向的基礎(chǔ)上添加滿意度導(dǎo)向，這體現(xiàn)了公眾參與度的重要性。綜上所述，關(guān)于政府預(yù)算績效評價的含義可從以下3 個方面來理解：第一，預(yù)算績效評價強(qiáng)調(diào)提高公眾參與度；第二，對財政支出進(jìn)行績效評價是預(yù)算績效評價的重點(diǎn)工作；第三，預(yù)算績效評價科學(xué)有效的關(guān)鍵在于選取客觀公正的評價方法，并建立健全的評價指標(biāo)體系。

2 預(yù)算績效評價的目標(biāo)

預(yù)算績效評價的目標(biāo)是預(yù)算績效管理活動的終極追求，也是開展預(yù)算績效評價實(shí)踐的前提之一，很大程度上決定了預(yù)算績效評價理論的選擇和發(fā)展?？冃繕?biāo)完成情況好壞，受制度設(shè)計、流程安排、管理辦法等多方面因素的影響。因此，在進(jìn)行預(yù)算績效評價時，要綜合考慮影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)因素。從我國預(yù)算管理的發(fā)展需求來看，就近期而言，績效評價的側(cè)重點(diǎn)為工作責(zé)任、過程控制以及節(jié)約開支，目的在于對預(yù)算投入進(jìn)行全方位的考評，以此規(guī)范財政資金的使用管理，力求降本增效。就未來發(fā)展趨勢而言，預(yù)算績效考評要實(shí)現(xiàn)由預(yù)算投入單向視角向預(yù)算投入、過程以及產(chǎn)出的綜合視角轉(zhuǎn)變，重視預(yù)算績效評價的結(jié)果?？傮w上看，更多學(xué)者傾向于借鑒“結(jié)果導(dǎo)向型”思維方式來闡釋預(yù)算績效評價的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財政支出的重心應(yīng)該從“要花錢”向“花好錢”轉(zhuǎn)移，從而使得政府預(yù)算績效管理更具前瞻性、針對性和有效性。

3 預(yù)算績效評價的主體與客體

評價主體，即“誰來評價”，是行政事業(yè)單位組織實(shí)行預(yù)算績效評價工作的人與團(tuán)體?，F(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價主體有內(nèi)外部之分，內(nèi)部主體主要指單位內(nèi)部管理層，外部主體主要指各主管部門，前者反映行政事業(yè)單位的內(nèi)部委托代理關(guān)系，后者則反映行政事業(yè)單位與外部機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。選擇外部主體進(jìn)行評價存在評價時間長、評價成本高等諸多問題，難以深入貫徹到基層財政體系中。因此，目前我國預(yù)算績效評價主要選用內(nèi)部主體，即各級財政部門、各預(yù)算主管部門以及政府，其中財政部門和預(yù)算主管部門也是預(yù)算績效評價的首要責(zé)任主體。

評價客體，即“評價誰”，涉及行政事業(yè)單位進(jìn)行資金使用和監(jiān)管的主要責(zé)任人與團(tuán)體。目前，我國預(yù)算績效評價客體范疇主要從績效管理流程和承擔(dān)責(zé)任主體兩個視角進(jìn)行劃分。從預(yù)算績效的管理流程來看，預(yù)算績效評價客體有3 類，即預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行與決算。從承擔(dān)責(zé)任主體來看，預(yù)算績效評價客體可以分為3 種：財政部門、主管部門和用款單位?；诖耍姓聵I(yè)單位在選擇預(yù)算績效評價客體時，要注意理順評價主體與客體之間的層次關(guān)系與結(jié)構(gòu)。不同的部門或單位在財政資金的監(jiān)管和使用過程中發(fā)揮著不同的作用，各項(xiàng)業(yè)務(wù)在實(shí)踐中也具有各自的目標(biāo)和使命，因此對其績效評價的內(nèi)容不同，對應(yīng)的評價客體也有差異。

4 預(yù)算績效評價的內(nèi)容

近年來，績效評價模式不斷演進(jìn)和完善，其中一個突出點(diǎn)就是擴(kuò)充了績效評價的內(nèi)容，要求預(yù)算的內(nèi)容必須涵蓋所有公共政策和項(xiàng)目。我國學(xué)術(shù)界對預(yù)算績效評價的內(nèi)容也已逐步形成由點(diǎn)及面的全方位研究，總體來看，更多學(xué)者傾向于根據(jù)評價對象和評價原則來闡釋預(yù)算績效評價的內(nèi)容。按照我國行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的組織制度，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位按照不同的評價對象，將整體支出、基本支出和項(xiàng)目支出三大支出類別作為預(yù)算績效評價的主要內(nèi)容。此外，為了更準(zhǔn)確地體現(xiàn)預(yù)算支出績效目標(biāo)的實(shí)際完成度，有學(xué)者將評價原則作為內(nèi)容劃分的切入點(diǎn)，認(rèn)為財政支出活動的過程及結(jié)果產(chǎn)生的3E（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）是預(yù)算績效評價的核心內(nèi)容。隨后，有學(xué)者提出預(yù)算績效評價的內(nèi)容要在3E 的基礎(chǔ)上增加公平性，簡稱為“4E”：經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性、公平性［2］?！敦斦筷P(guān)于印發(fā)〈項(xiàng)目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2020〕10 號）中明確提出我國財政項(xiàng)目支出績效評價的標(biāo)準(zhǔn)已由“3E”擴(kuò)展至“4E”。綜上所述，可將預(yù)算績效評價內(nèi)容總結(jié)如下：一是資金立項(xiàng)決策是否科學(xué)，資金管理辦法是否合理，評價目標(biāo)是否可行；二是資金是否落實(shí)，管理是否到位，監(jiān)督是否有效；三是資金使用是否合規(guī)，目標(biāo)完成是否及時。

5 預(yù)算績效評價的指標(biāo)體系

指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)性、權(quán)重設(shè)計的合理性以及標(biāo)準(zhǔn)選取的準(zhǔn)確性，是預(yù)算績效評價指標(biāo)體系客觀有效的前提，也是有效開展預(yù)算績效評價的重要因素。

5.1 預(yù)算績效評價指標(biāo)

構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)首先要確立評價維度，構(gòu)建一級指標(biāo)，以保證預(yù)算績效評價的大方向無誤，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建與一級指標(biāo)相對應(yīng)的二級指標(biāo)、三級指標(biāo)或四級指標(biāo)。然而，對于如何選取指標(biāo)以及指標(biāo)體系該如何構(gòu)建，各學(xué)者在進(jìn)行了多年的深入研究后，也未得出一致的結(jié)論。有學(xué)者從預(yù)算績效指標(biāo)的定量和定性兩個方面進(jìn)行綜合考量，認(rèn)為定量指標(biāo)更為科學(xué)直觀，可以直接利用相應(yīng)數(shù)值來反映評價結(jié)果優(yōu)劣，而定性指標(biāo)則多具主觀色彩，缺少數(shù)據(jù)支撐［3］。隨著單位對評價指標(biāo)選取的科學(xué)性、合理性以及公平性的要求越來越高，建立以定量為主、定性為輔的指標(biāo)體系成為理論和實(shí)踐探索共同追求的目標(biāo)，因此，預(yù)算績效評價指標(biāo)的評價維度與數(shù)量在經(jīng)過一系列研究后得到了進(jìn)一步的精煉。2013 年，《財政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架〉的通知》（財預(yù)〔2013〕53號）中依據(jù)“投入—過程—產(chǎn)出—效果”4個指標(biāo)維度，展開并建立了項(xiàng)目支出績效評價、部門整體支出績效評價和財政預(yù)算績效評價的共性指標(biāo)體系框架。但僅靠共性指標(biāo)無法全面客觀地反映各部門及單位的績效評價結(jié)果，因此，如何擴(kuò)大共性指標(biāo)的范圍并建立科學(xué)合理的個性指標(biāo)是現(xiàn)階段各級財政部門進(jìn)行預(yù)算績效管理所面臨的困境。

5.2 預(yù)算績效評價權(quán)重

預(yù)算績效評價權(quán)重是指評價指標(biāo)在體系中占的比重及其被賦予的分值，這決定了評價內(nèi)容的貢獻(xiàn)度和重要性。合理的權(quán)重是建立預(yù)算績效評價體系的重要指引。各行政事業(yè)單位存在地方性管理差異，對于指標(biāo)權(quán)重，可在保持相對穩(wěn)定性的前提下根據(jù)其重要性進(jìn)行調(diào)整，因此評價指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置很難形成自上而下的全國性統(tǒng)一模板。此外，行政事業(yè)單位與預(yù)算績效相關(guān)的指標(biāo)很多，對于其權(quán)重設(shè)置，橫向可根據(jù)定性和定量兩個類別來劃分，豎向則從基本支出和項(xiàng)目支出兩個維度進(jìn)行劃分。其中，定量指標(biāo)、定性指標(biāo)、基本支出預(yù)算指標(biāo)以及項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)的權(quán)重分別為80%、20%、60%、40%［3］。也有學(xué)者從平衡計分卡的角度對指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行分配，認(rèn)為財政支出績效評價中權(quán)重最高的應(yīng)該是公眾維度，而非財務(wù)維度。為兼顧理論和實(shí)踐，我國現(xiàn)行的《財政支出績效評價管理暫行辦法》從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績效3 個維度構(gòu)建了一個包含三級指標(biāo)的績效評價體系，這3個維度的權(quán)重占比分別為20%、25%和55%，由此可見該指標(biāo)體系的權(quán)重設(shè)置重點(diǎn)突出了績效結(jié)果［4］。近年來，學(xué)術(shù)界對于行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的研究難以取得突破性進(jìn)展。由于各地財政支出的側(cè)重點(diǎn)不同，各學(xué)者多數(shù)從某個項(xiàng)目或某項(xiàng)資金的角度出發(fā)，研究其權(quán)重賦值。

5.3 預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)評價目標(biāo)、得出公正評價結(jié)果的先決條件。目前，我國預(yù)算績效評價指標(biāo)同時存在共性和個性，評價標(biāo)準(zhǔn)也具有普遍適用性和個別指示性。起初，有學(xué)者簡單地通過權(quán)重賦值來自定義評價標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。隨著學(xué)界對標(biāo)準(zhǔn)值客觀科學(xué)的要求程度提高，各學(xué)者開始采用數(shù)學(xué)模型來確定預(yù)算績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。以項(xiàng)目支出為例，首先，根據(jù)可靠的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，計算出各類指標(biāo)的相應(yīng)數(shù)值；其次，根據(jù)該數(shù)值劃分指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，并求出其平均值；最后，依據(jù)上述方法計算得出該項(xiàng)目總分值［5］。2019 年以來，隨著新的《政府會計制度》實(shí)行，評價標(biāo)準(zhǔn)也有了新的變化，基于對新制度的分析解讀，有學(xué)者認(rèn)為目前在各部門對某一項(xiàng)目進(jìn)行評價時通常面臨兩種情況：一是績效目標(biāo)已定，降低成本是主要任務(wù)；二是成本已定，主要考慮實(shí)現(xiàn)績效最大化。基于這兩種情況，有學(xué)者制定了“成本最小”和“績效最大”兩種預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)。前者比率越小，績效完成情況越好；后者比率越小，績效完成情況越差。

6 總結(jié)及啟示

近年來，我國預(yù)算績效評價研究隨著預(yù)算體制改革和全面預(yù)算管理的不斷推進(jìn)開始進(jìn)入深度探索階段，尤其是在建立科學(xué)完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系、權(quán)重和評價標(biāo)準(zhǔn)等方面取得了一系列有價值的研究成果。但是，筆者在對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的過程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果還不足以引導(dǎo)行政事業(yè)單位進(jìn)行完全有效的預(yù)算績效評價，今后還需要對以下幾個問題進(jìn)行深入的探討。

一是評價組織公平性問題。在績效評價主體的選擇上，我國財政支出績效評價的形式主要為自我評價，已有的研究也多從財政部門和各預(yù)算主管部門兩個方面研究預(yù)算績效評價的主體，而財政部門與其他資金主管部門未必能夠相互牽制，這不利于體現(xiàn)預(yù)算績效評價的公信力和獲取公眾的認(rèn)同。如何將預(yù)算績效評價組織模式問題的研究置于建立合理公平的績效評價體系、重視社會公眾滿意度等背景下去思考，應(yīng)該成為預(yù)算績效評價組織模式研究的前提。

二是評價指標(biāo)量化問題。在預(yù)算績效評價發(fā)展初期，定性指標(biāo)居多是造成評價結(jié)果缺乏科學(xué)性和客觀性的重要原因，量化績效指標(biāo)是現(xiàn)階段預(yù)算績效評價工作的重中之重。同時，個性指標(biāo)較多較雜，如何在遵循指標(biāo)量化的基礎(chǔ)上建立相對統(tǒng)一的個性指標(biāo)需要各學(xué)者進(jìn)行深入研究。

三是評價方式靈活性問題。目前，我國基層行政事業(yè)單位的績效評價方式仍具單一性和固定性，主要方式為電話約訪和資料信息查看。評價方式缺失靈活性主要體現(xiàn)在評價工作的開展會受到知識儲備和工齡等因素的影響，這不僅降低了評價指標(biāo)選取的客觀性和實(shí)用性，還使整個操作流程復(fù)雜化。因此，加強(qiáng)對基層行政事業(yè)單位評價方式的研究十分迫切。

四是評價法制化建設(shè)問題。我國績效評價法制化建設(shè)滯后，現(xiàn)行的《預(yù)算法》和《審計法》均未對預(yù)算績效評價作出相關(guān)法律要求，預(yù)算績效評價的真實(shí)性和公平性難以得到有效保障，一定程度上影響了預(yù)算績效評價體系的建設(shè)及其相關(guān)工作的推動。因此，研究如何建設(shè)法制化預(yù)算績效評價體系意義重大。

五是會計制度優(yōu)化問題。會計制度作為績效評價的基礎(chǔ)，其改革直接影響到績效評價的主體與目標(biāo)。其中，“雙軌制”就是新的《政府會計制度》實(shí)施背景下財務(wù)會計統(tǒng)一性、科學(xué)性、規(guī)范性發(fā)展的最好體現(xiàn)，但“雙軌制”也帶來了會計對象、會計要素與科目擴(kuò)展等方面的困擾。如何優(yōu)化“雙軌制”以強(qiáng)化新的《政府會計制度》下績效評價的科學(xué)性、客觀性和合理性，需要各學(xué)者展開深入研究。