農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展用地問題研究

杜宇能，孫歆惠，房桐桐

（安徽農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，安徽 合肥 230036）

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的實現(xiàn)不僅要依靠傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的支持，更需要大力發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)，為農(nóng)村提供新的發(fā)展動力。農(nóng)村新業(yè)態(tài)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為了滿足消費者對農(nóng)產(chǎn)品和服務的新需求，超越傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的單一經(jīng)營模式和產(chǎn)品，將農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相互融合，從而不斷創(chuàng)新推出農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品或服務，并且能夠持續(xù)成長與穩(wěn)定發(fā)展，從而達到一定經(jīng)營規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)[1]。農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新的發(fā)展嘗試，對于緩解農(nóng)村剩余勞動力、增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)村繁榮，促進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。國家已出臺了一系列文件推進農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展，比如《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》都對農(nóng)村新業(yè)態(tài)作出了規(guī)劃，為農(nóng)村新業(yè)態(tài)的推進作出了政策指引。然而，農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為新概念，在具體的實施過程中卻受到許多要素的制約，其中最主要的是用地方面的問題，尤其是農(nóng)村土地用途分類體系難以滿足農(nóng)村新業(yè)態(tài)項目的用地需求[2]。近年來，我國學者對農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地情況進行研究，主要針對農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地保障政策優(yōu)化方面進行探討[3]。梳理農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地方面存在的各種問題，總結歸納出綜合整理土地資源[4]、完善農(nóng)村土地資源利用規(guī)劃體系和盤活農(nóng)村存量土地等措施保障農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的路徑[5]。但這些研究側重于用地保障和土地用途管制方面，缺少對于農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地規(guī)劃體系的細分把握。

本文在梳理相關研究的基礎上，結合安徽省黃山市黃山區(qū)當?shù)貙嶋H情況和實地調(diào)查的結果，綜合理論與調(diào)查結果，試圖為農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地問題找到出路。

1 農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展用地問題的理論分析

1.1 農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的應然——鄉(xiāng)村多功能性理論

鄉(xiāng)村多功能性理論是指對鄉(xiāng)村的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、農(nóng)村社會發(fā)展、文化傳承、教育等多重價值進行再認識的新范式，也是探索鄉(xiāng)村多元化發(fā)展路徑、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展及推進城鄉(xiāng)人員互動、推動國內(nèi)大循環(huán)的新視角[6]。隨著城鄉(xiāng)居民消費熱點的轉換，農(nóng)村的生態(tài)產(chǎn)品及特色文化教育逐漸進入人們的視野，由此農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展成為必然的新趨勢。

首先，農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為實現(xiàn)美好生活追求的途徑之一，在國家政策支持與人民對健康生活追求的雙重因素影響下，其發(fā)展空間逐漸增加。通過對農(nóng)村傳統(tǒng)資源的新利用，不僅能夠推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，還能滿足人民群眾美好生活追求。其次，農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為引領供給側結構改革的重要抓手，在推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代科技進行有效結合，向農(nóng)村引入新元素和新理念，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、延伸產(chǎn)業(yè)鏈等方面發(fā)揮了重要作用。最后，農(nóng)村新業(yè)態(tài)是帶動農(nóng)民增收致富、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要方式。近年來，鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商、農(nóng)村養(yǎng)老等農(nóng)村新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。據(jù) 《中國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展研究報告（2016年度）》顯示，僅2016年全國鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)接待的游客數(shù)量近21億人次，營業(yè)收入超過5700億元[7]。

1.2 農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地研究——土地優(yōu)化資源配置理論

土地作為一種要素資源，土地資源優(yōu)化配置理論主要是指要充分協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟各部門各行業(yè)的發(fā)展需求，使有限的土地資源在國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)部門之間合理配置，實現(xiàn)效益最大化和效率最大化[8]。土地作為農(nóng)村最寶貴的資源，承擔著為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力和保障的作用，一直以來都是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重要依托。當前這種依托關系體現(xiàn)在兩個方面，第一，農(nóng)村新業(yè)態(tài)靠土地資源發(fā)展壯大。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中，農(nóng)村新業(yè)態(tài)成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，而土地是農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的載體，農(nóng)村新業(yè)態(tài)無論以何種形式存在都離不開土地[9]。第二，農(nóng)村閑置土地需要農(nóng)村新業(yè)態(tài)盤活。城鎮(zhèn)化水平的加快帶來了農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地大量閑置[10]，同時部分農(nóng)村由于地理條件不好，存在許多“四荒地”，這種土地利用率十分低，兩方面原因疊加，帶來農(nóng)村土地資源的浪費[11]。農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為現(xiàn)代技術與傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新的產(chǎn)物，在尋找建設用地時，可以充分考慮閑置宅基地和“四荒地”的有效利用，實現(xiàn)資源有效配置。近些年，政府在積極推動農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展，但農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為一個新概念，在短期之內(nèi)做到所有政策與措施的完美呈現(xiàn)是不切實際的。但是在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展過程中卻一直存在無地可用、無地可審批的問題，這不免與政策倡導的閑置土地資源的盤活產(chǎn)生沖突[12]。在這種情況下，政府應該積極尋找農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展中的用地問題，確定問題解決的思路方法，才能更有效推進新業(yè)態(tài)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

2 農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展用地問題的案例解析

2.1 樣本縣基本概況

黃山區(qū)位于安徽省南部，總面積1775平方千米，常住人口約15萬人，屬于典型的旅游型城市，區(qū)域經(jīng)濟實力在安徽省處于中等水平。黃山區(qū)擁黃山景區(qū)全境，同時是安徽省 “兩山一湖”（黃山、九華山、太平湖）黃金旅游區(qū)的集散地和休閑度假中心。黃山區(qū)的農(nóng)村新業(yè)態(tài)從2017年中央一號文件提出發(fā)展壯大農(nóng)村新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)開始發(fā)展，截止到2021年，已有大量農(nóng)旅結合產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)等迅速發(fā)展起來，如長羅老電影劇院打造花酒間精品民宿、永泉農(nóng)莊打造田園綜合體等。

之所以選取黃山區(qū)為樣本，其原因有兩點：其一，黃山作為全國知名旅游景點，游客資源豐富，大量的游客資源推動了黃山區(qū)農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展，黃山區(qū)農(nóng)村新業(yè)態(tài)依托其豐富的旅游資源，在國內(nèi)農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展方面綜合水平較高，可以證實農(nóng)村新業(yè)態(tài)研究的有效性；其二，黃山區(qū)地勢多山，農(nóng)產(chǎn)品各異，在此基礎上發(fā)展起來的農(nóng)村新業(yè)態(tài)形式多變，并且黃山區(qū)多變的地形地勢對于農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地問題方面的研究具有代表性，可以較全面地了解農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展概況，所得的結論也會更接近真實。

2.2 農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展用地問題的主要表現(xiàn)

第一，農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展所需的相關土地用途復雜，審批困難。具體表現(xiàn)為：農(nóng)村新業(yè)態(tài)形式多樣，集多功能于一體的綜合性項目呈現(xiàn)增加的趨勢，致使新業(yè)態(tài)在農(nóng)用地和建設用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地等土地功能利用方面深度復合，土地在審批方面復雜多樣[13]。根據(jù)筆者對黃山區(qū)農(nóng)村新業(yè)態(tài)的田野調(diào)查，該區(qū)大多數(shù)農(nóng)村新業(yè)態(tài)規(guī)模不大，取得較大規(guī)模發(fā)展的只是極少數(shù)。被黃山區(qū)農(nóng)業(yè)局認為運轉較好的新業(yè)態(tài)例如茶兒攏、盛洪村，受用地的困擾，也僅僅是較小規(guī)模的新業(yè)態(tài)。黃山區(qū)農(nóng)業(yè)局負責農(nóng)村用地的領導在談到如何減輕新業(yè)態(tài)用地審批困難，擴大新業(yè)態(tài)的發(fā)展規(guī)模這些問題時，他的原話是 “我也感到很迷?！?。在對農(nóng)村新業(yè)態(tài)經(jīng)營者的訪談中，每一位新業(yè)態(tài)經(jīng)營者談到的第一困難就是用地問題。從黃山區(qū)農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展情況看，運轉得好并且發(fā)展規(guī)模較大的新業(yè)態(tài)數(shù)量較少。農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展之初，就是走在多產(chǎn)融合的道路上，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎，一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)物。這一性質(zhì)就決定了，新業(yè)態(tài)用地的農(nóng)區(qū)空間復合利用增多，許多新業(yè)態(tài)往往在發(fā)展過程中，會配備大量的相關設施，這樣勢必會帶來農(nóng)地復合用途的增多[14]。由于農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地復雜性使得許多不穩(wěn)定、不按規(guī)定用途利用土地的現(xiàn)象增多以及農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地規(guī)則細化的缺失，帶來了農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地審批困難的狀況。在訪談過程中，黃山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局王主任談到當前農(nóng)村新業(yè)態(tài)土地審批困境時說：“許多農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展中需要審批土地來進行下一步的規(guī)模擴大，但是黃山區(qū)土地在審批方面要不動搖黃山區(qū)的耕地紅線和生態(tài)紅線，這就使得新業(yè)態(tài)在土地審批方面困難重重；并且由于土地審批流程較為復雜，還經(jīng)常出現(xiàn)政出多門的現(xiàn)象，在這些因素的影響下，農(nóng)村新業(yè)態(tài)審批不到土地，就很難實現(xiàn)大規(guī)模發(fā)展?！雹?/p>

近幾年，國家為了保障最基本的人民吃飯問題，一直牢牢保衛(wèi)耕地安全，堅守18億畝耕地紅線不退讓，完善土地政策。明確詳細的劃分農(nóng)用地和建設用地，但農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為新興事物，并沒有對其用地類型進行明確的劃分，同時由于其本身自有的復雜性，使得在用地方面也存在復雜難處理的狀況。因此，對于解決農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地審批困難的問題，還需要政府及社會全體的共同努力。

第二，農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展缺乏可利用土地。培育和發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構轉型，推動消費增長[15]?，F(xiàn)有的農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展過程中，必然要依托農(nóng)村獨有的資源來吸引消費者，農(nóng)村資源無非就三種，自然資源、人力資源和信息資源，其中最重要的就是自然資源，同時土地又是自然資源中不可或缺的部分。因此，無論農(nóng)村新業(yè)態(tài)以何種方式發(fā)展，想要做大做強，必然會需要大規(guī)模的土地來支撐。但現(xiàn)階段農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展過程中，面臨的一個重要問題就是缺乏可利用土地。在與烏石鎮(zhèn)楊書記交流時，他說道：“許多村莊有很好的新業(yè)態(tài)發(fā)展資源，但是受生態(tài)紅線和耕地紅線的影響，發(fā)展起來相當困難，幾條紅線一框，根本找不到合適的土地可以用來開發(fā)?！雹?/p>

土地對于想取得農(nóng)村新業(yè)態(tài)大規(guī)模發(fā)展的經(jīng)營者來說尤為重要，就筆者田野調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)新業(yè)態(tài)都受無可利用土地的限制，無法實現(xiàn)新業(yè)態(tài)發(fā)展壯大，因此如何在有限的土地資源中找尋可利用土地就成為了當前最需要解決的問題。

第三，制度約束使得新業(yè)態(tài)用地存在政策風險。面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活方式的轉變，農(nóng)村土地現(xiàn)存的制度不能適用新業(yè)態(tài)用地變化，反而成為了新業(yè)態(tài)用地的約束條件。農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展壯大的過程中本就要靠制度、政策的大力支持，才能在更大范圍、更廣空間內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。筆者在黃山區(qū)調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，新業(yè)態(tài)作為多產(chǎn)融合的產(chǎn)物，它的用地類型復雜多樣，而現(xiàn)有的可利用土地與用地分類標準無法完全對應。同時，嚴格的用地制度也使得部分農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地無法在現(xiàn)有的土地使用分類體系中找到直接對應的土地，給用地管理造成了困難。用地制度約束不僅使農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展受限，而且在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)有地荒廢卻因用地制度的嚴格管束而無法使用的狀態(tài)，這在一定程度上是執(zhí)行和細化方面的問題，對于此，如何針對用地制度、政策進行細化是我們下一步要解決的重要問題。

就筆者對于黃山區(qū)的調(diào)研結果來看，農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展種類多樣，發(fā)展水平各異。大多數(shù)農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展之初是依靠本地獨有的風景特色或者文化特色，但后期的發(fā)展壯大過程中，卻受到無地可用、土地審批困難等原因的制約，導致農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展受限，為此，筆者總結走訪過程中根據(jù)各類負責人提出的問題，總結農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展用地問題中的難點，然后針對難點提出解決措施。以此有效推動農(nóng)村新業(yè)態(tài)的壯大，加快鄉(xiāng)村振興的步伐。

3 鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展用地問題的難點分析

3.1 用地保障的思路不清晰、執(zhí)行和細化不夠

農(nóng)村新業(yè)態(tài)項目要發(fā)展壯大首先考慮的就是用地問題。雖然國家給予了農(nóng)村新業(yè)態(tài)大量支持和優(yōu)惠政策，但一些地方卻存在過分依賴上級支持的現(xiàn)象，“等、靠、要”的思想普遍存在。在解決用地方面的問題上，僅依靠要求增加建設用地指標與增減掛鉤手段解決，對于許多新措施不但缺乏探索精神還存在畏難情緒。同時，大多數(shù)地區(qū)在土地利用管理方面的思路不清，沒有對土地用途管制方式、土地利用規(guī)劃進行合理優(yōu)化，導致現(xiàn)有的存量建設用地出現(xiàn)布局分散、結構不合理、用地效率不高等問題，最終的結果是農(nóng)村新業(yè)態(tài)項目用地問題更加嚴峻。近年來，為支持農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展，中央和各級地方政府出臺相關政策措施，包括《國務院關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策意見》，以及各級政府出臺的有關農(nóng)村新業(yè)態(tài)的一些政策措施，但在這些政策中，真正細化并安排到位的部分僅包括農(nóng)村新業(yè)態(tài)中的部分內(nèi)容，并沒有對農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地問題提出有針對性的解決措施。同時，現(xiàn)行的新業(yè)態(tài)項目種類多樣，現(xiàn)有的政策措施對于產(chǎn)業(yè)的支持也是一種模糊的狀態(tài)，沒有充分考慮每種農(nóng)村新業(yè)態(tài)的實際情況，政府支持政策需進一步細化完善。

3.2 用地劃分不清晰，導致用地行為游走在法規(guī)邊緣

近年來，農(nóng)村新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新動能[16]，國家為支持農(nóng)村新業(yè)態(tài)項目的發(fā)展，出臺一系列有關文件，其中包含部分土地優(yōu)惠政策，但這部分政策在執(zhí)行方面卻違背了政策制定的最初目的，在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了名不副實的不規(guī)范用地行為：部分地區(qū)曲解設施農(nóng)用地的概念，借助農(nóng)村新業(yè)態(tài)的名義，違法修建永久性建筑物擅自改變農(nóng)用地用途，從中獲得用地政策的紅利，例如部分產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理、休閑觀光等設施農(nóng)業(yè)非法建設在基本農(nóng)田上，部分地區(qū)規(guī)避占用基本農(nóng)田的法定審批流程，對土地利用總體規(guī)劃進行調(diào)整或修改。這些不規(guī)范用地現(xiàn)象的頻頻出現(xiàn)，給土地用途管制帶了巨大的管理壓力。就目前農(nóng)村新業(yè)態(tài)存在的不規(guī)范用地行為來看，其原因是不同類型的新業(yè)態(tài)所需用地規(guī)劃不明晰，缺少細致的新業(yè)態(tài)用地劃分標準。

3.3 現(xiàn)存可利用土地難以滿足農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地需求

在國家政策措施的積極引導下，許多地區(qū)的新業(yè)態(tài)項目取得蓬勃發(fā)展，但有些地區(qū)卻由于用地困境，難以實現(xiàn)大的突破。農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展中，無論是農(nóng)村旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)電商物流，還是設施農(nóng)業(yè)，都不可避免地依托現(xiàn)有的耕地或者基本農(nóng)田進行基礎設施的建設；同時，許多農(nóng)村新業(yè)態(tài)是產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)物，它在發(fā)展過程中既需要傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作為基礎支撐，又需要現(xiàn)代技術體系進行產(chǎn)業(yè)鏈的拓展，而產(chǎn)業(yè)鏈拓展勢必需要就近安置在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用地旁邊，這無疑給政策剛性很強的耕地保護政策帶來了新的壓力。我國現(xiàn)有的土地利用分類中，農(nóng)村主要是耕地和基本農(nóng)田，建設用地少之又少，導致一些農(nóng)村新業(yè)態(tài)在發(fā)展過程中找不到可利用土地。我國農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展快速、形態(tài)復雜、類型多樣，在其未來的發(fā)展變化過程中，會增加更多土地類型的需求，僅靠現(xiàn)存的可利用土地難以滿足農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地需求，因此，現(xiàn)在以及未來，如何找尋足夠的可利用土地來滿足新業(yè)態(tài)發(fā)展的需求就成為首要問題。

4 農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展用地問題的解決對策

4.1 完善新業(yè)態(tài)用地保障政策，把握規(guī)則尺度

首先，出臺針對農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地問題的相關政策，完善有關政策規(guī)定，制定有關措施，針對政策中不明確的新情況，在遵守耕地保護制度基礎上，明確各類土地用途，如臨時用地、設施農(nóng)業(yè)用地等政策適用的范圍和標準。其次，嚴格把關落實國家政策導向。對于國家出臺的關于農(nóng)村新業(yè)態(tài)的扶持文件嚴格把關，進行實踐落實，加強相關政策執(zhí)行情況的跟蹤評估，地方加強動態(tài)巡查監(jiān)管，對于違法違規(guī)用地情況一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立刻處理，將不規(guī)范用地現(xiàn)象扼殺在搖籃里。再者，加強對地方政府農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地審批流程的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和糾正在用地政策方面的思想偏差和不適行為。地方政府在土地審批、流轉等方面要審慎考慮，既要做到群眾利益的維護，又要保證土地資源的有效利用。最后，加強政策培訓。政策不能只制定，不會用，農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為新事物，它的許多政策及措施都是頭一次，許多政策執(zhí)行者出現(xiàn)了農(nóng)村新業(yè)態(tài)的相關政策及措施不理解、使用不規(guī)范等問題，為此，要進一步加強地方有關領導人和相關部門人員的業(yè)務培訓能力。政策的有效完善、合理監(jiān)管以及業(yè)務人員熟練掌握相關用地政策，才能有效解決農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地問題。

4.2 規(guī)范土地劃分體系，合理推進農(nóng)村土地復合利用

首先，政府從宏觀層面對新業(yè)態(tài)用地的劃分體系進行合理、適時的調(diào)整，增加和細化新業(yè)態(tài)建設用地的分類，對于國家支持發(fā)展的新業(yè)態(tài)項目，盡量細化和明確用地標準，整合一套可適用于多項土地利用與經(jīng)濟活動的土地利用分類體系。其次，市、區(qū)、鎮(zhèn)級政府在整合規(guī)劃農(nóng)村土地資源時，充分考慮本地域現(xiàn)有的新業(yè)態(tài)的發(fā)展現(xiàn)狀及未來規(guī)劃，盡可能為其未來發(fā)展做好用地準備，進行合理布局。最后，在對新業(yè)態(tài)用地預先規(guī)劃時，盡可能將其相對集中安排，對于建設用地要嚴格按照耕地紅線進行布局，要避讓永久基本農(nóng)田，絕不允許在耕地上搞建設。最后，在國家宏觀政策把控與各級政策細致規(guī)劃的基礎上，鑒于新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)的用地復雜性，建議在充分做好耕地保護的前提下，合理推進農(nóng)村土地的復合利用，探索農(nóng)村閑置土地資源，如閑置拋荒地、閑置宅基地的有效利用。

4.3 深入探索農(nóng)村存量土地資源潛能

農(nóng)村新業(yè)態(tài)作為產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)物，其類型的多樣性決定了用地的復雜性。而農(nóng)村現(xiàn)有的土地不足以支撐新業(yè)態(tài)進行有效規(guī)模發(fā)展，因此，深入探索農(nóng)村存量土地資源的潛力是應時之舉。通過盤活農(nóng)村現(xiàn)有的集體存量建設用地、閑置宅基地和農(nóng)房、“四荒地”等農(nóng)村土地資源，挖掘農(nóng)村新業(yè)態(tài)新的用地空間。首先應該考慮的是閑置宅基地的盤活利用。隨著城鎮(zhèn)化水平的加快，農(nóng)村人為了更好的教育和醫(yī)療水平紛紛涌入城市定居，村莊出現(xiàn)大批閑置宅基地和閑置農(nóng)房，這在一定程度上是一種土地資源的浪費。盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房，依托農(nóng)村獨有生態(tài)特色，風土人情，引入社會資本，改建閑置農(nóng)房，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)或鄉(xiāng)村旅游特色民宿產(chǎn)業(yè)。通過閑置宅基地與閑置農(nóng)房的盤活利用，既能夠為合適的新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)解決用地困難，實現(xiàn)要素資源的合理配置，同時又能夠?qū)崿F(xiàn)閑置農(nóng)房和閑置宅基地的保值增值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村美化。其次，在符合規(guī)定的條件下，流轉“四荒地”和林地助力農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展也是明智之舉。“四荒地”作為土地資源其本身的生產(chǎn)能力就處于低端，從生產(chǎn)力方面來看處于無效資源，有效利用“四荒地”對于農(nóng)村新業(yè)態(tài)來講，是一種寶貴的土地資源，如永泉農(nóng)莊作為安徽省最大、最成功的新業(yè)態(tài)項目，其占地600多畝，其中就包括300多畝的荒地，由此看來，利用“四荒地”建設休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游配套服務是一種資源的合理配置?？傃灾?，農(nóng)村新業(yè)態(tài)想要真正解決土地問題，有效盤活農(nóng)村的閑置資源也是一條有效的渠道。

5 結語

當前，國家仍將三農(nóng)問題擺在國家發(fā)展全局的重要位置，有效推進農(nóng)村結構性改革是近幾年農(nóng)村問題的熱點。農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展關系到中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的未來。但就筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村新業(yè)態(tài)項目大多數(shù)存在用地困難的問題，有效解決農(nóng)村新業(yè)態(tài)的用地困難是本文研究的重點內(nèi)容。結合目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，首先需要進行農(nóng)村新業(yè)態(tài)用地政策方面的完善，給予農(nóng)村新業(yè)態(tài)最基本的政策支持；其次，根據(jù)新業(yè)態(tài)的用地需求，制定適用新業(yè)態(tài)發(fā)展的土地規(guī)劃體系，細化分類，解決新業(yè)態(tài)的用地審批困難、無處可審批的問題；最后，通過有效利用農(nóng)村現(xiàn)有閑置土地資源，對閑置農(nóng)村宅基地和閑置農(nóng)房、“四荒地”進行有效規(guī)劃，為新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供空間需求，實現(xiàn)資源的有效配置，加快鄉(xiāng)村振興的步伐。

注釋：

①來源于對黃山區(qū)某位領導的訪談材料

②來源于對烏石鎮(zhèn)某位工作人員的訪談材料