環(huán)境資源合同效力規(guī)則認(rèn)定研究

馮廣林，劉紫衣

（貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

隨著我國產(chǎn)業(yè)模式改革向縱深推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)從保量到提質(zhì)的跨越式發(fā)展，資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)理念得到重視?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱民法典）規(guī)定了“綠色原則”，將保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的理念以系統(tǒng)化的法典形式固定下來，將保護(hù)生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿始終，是一部公認(rèn)的綠色法典［1］。其中，合同編相關(guān)條款也將綠色理念融入到合同制定、履行的全過程，但并未明確規(guī)定環(huán)境資源合同的效力問題，判定環(huán)境資源合同有效性的依據(jù)主要是總則中對(duì)法律行為效力的規(guī)定 。過去十年間，合同效力的判定方法，主要依賴于強(qiáng)制性規(guī)定的二分法。其中，效力性規(guī)定強(qiáng)調(diào)對(duì)法律行為作出價(jià)值評(píng)價(jià)，若行為人違反效力性規(guī)定，合同在私法上的效力就會(huì)被否認(rèn)；而違反了管理型規(guī)定，則不影響合同的法律效力。其主要目的是通過對(duì)違法者進(jìn)行處罰以遏制違法行為、維護(hù)社會(huì)秩序。

過去，強(qiáng)制性規(guī)定的二分法在判定合同效力上具有統(tǒng)治地位，近年來學(xué)界批評(píng)的聲音日益增多，但最高人民法院卻認(rèn)為此種區(qū)分方法有特別的積極意義，不應(yīng)被摒棄。在《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》中，最高法沿用了效力性規(guī)定、管理性規(guī)定的區(qū)分方法［2］。在此種情況下，在審理環(huán)境資源案件時(shí)，法官判定合同的效力的依據(jù)為何，是否繼續(xù)堅(jiān)持二分法，如何構(gòu)建更完善更合理的合同效力認(rèn)定規(guī)則，成為需要我們探討的問題，以下通過三個(gè)典型的環(huán)境資源案例進(jìn)行實(shí)證分析。

一、認(rèn)定環(huán)境資源合同效力之司法亂象

（一）典型案例概述

案例一：2007 年12 月，徐某等人與江蘇省鹽城國家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)管理處簽訂了一份土地承包合同，雙方在合同中約定，徐某等人承包鹽城自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)濕地進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖。江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱自然保護(hù)區(qū)條例）相關(guān)規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，目的是保護(hù)自然資源與環(huán)境，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理，違反該規(guī)定可以對(duì)行為人處行政處罰、刑事處罰，但對(duì)民事法律行為的效力不產(chǎn)生影響，因此本案協(xié)議是有效的。

案例二：2017 年，位于江蘇省鹽城國家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)的魚塘被某農(nóng)業(yè)有限公司發(fā)包給戚某經(jīng)營。鹽城市大豐區(qū)人民法院認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)條例規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營，當(dāng)事人的行為違反了這一規(guī)定，該禁止性條款屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，故涉案合同無效。

案例三：2011 年，位于湖南省張家界大鯢自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)——江埡水庫，被某水電有限公司發(fā)包給張家界某漁業(yè)公司經(jīng)營。一審法院認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)條例規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營，該條款具有管理性與效力性強(qiáng)制規(guī)范的雙重屬性，故涉案合同無效。二審期間，雙方當(dāng)事人對(duì)合同效力沒有提出異議。

上述三個(gè)案件的案情具有相似性，當(dāng)事人均承包了自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)土地，并實(shí)施了經(jīng)營性行為，但裁判法院對(duì)規(guī)定的性質(zhì)及認(rèn)定思路完全不同。在案例一中，法院認(rèn)為該法律屬于管理性規(guī)定，違反該條文不影響法律行為的效力；在案例二中，法院認(rèn)為該法律屬于效力性規(guī)定，違反該條文的法律行為必然無效；而在案例三中，法院認(rèn)定某條款既屬于效力性規(guī)范又屬于管理性規(guī)范，有悖于常識(shí)。在實(shí)踐中，很多法院對(duì)同一法律規(guī)定常常作出不同的判斷，在論證說理上缺乏有說服力的論證理由且常流于形式，僅給出一個(gè)具體結(jié)論，缺乏深入論證［3］。

（二）現(xiàn)狀考察與數(shù)據(jù)分析

我們?cè)谥袊门形臅W(wǎng)的“民事案件”類型中，分別以“生態(tài)環(huán)境”“管理性”“效力性”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共有相關(guān)案例371 個(gè)，并以地區(qū)來源、審理層級(jí)、訴訟程序、涉及法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)案情具有相似性的實(shí)質(zhì)案例進(jìn)行分類，并進(jìn)行初步分析。

該371 件案例來源范圍廣泛，基本覆蓋全國，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、環(huán)境保護(hù)緊箍咒日益增強(qiáng)的江蘇、浙江等地區(qū)，也有生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)落后的西北地區(qū)，也包括生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、自然資源豐富但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的東北地區(qū)。從審理層級(jí)來看，我國四級(jí)人民法院均有分布，不受審理層級(jí)限制，且中級(jí)人民法院處理類似案件數(shù)量最多；從訴訟程序看，存在一審、二審或再審審結(jié)的多種情況，主要以二審程序?qū)徑Y(jié)為主；從案件的最終處理結(jié)果來看，有近一半的環(huán)境資源合同被認(rèn)定為無效，該領(lǐng)域已成為合同被認(rèn)定無效的高發(fā)地帶；從法律依據(jù)來看，認(rèn)定合同無效的法律依據(jù)涉及《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等20 部法律，涉及法律范圍十分廣泛。

二、效力性規(guī)范與管理性規(guī)范區(qū)分難

（一）二分強(qiáng)制性規(guī)定的邏輯混亂

2007 年，在全國民商事審判工作會(huì)議上，最高人民法院提出若要認(rèn)定合同無效，其前提是必須違反了效力性規(guī)定，除此之外，沒有任何其他理由能夠作為判定合同無效的依據(jù)［4］。此后，在司法實(shí)踐中，一部分法官以此為依據(jù)，將違反效力性規(guī)定作為判定合同無效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。隨著最高法出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），這一觀點(diǎn)也隨之發(fā)生變化［5］。該法律第十五條規(guī)定：“違反效力性強(qiáng)制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效；違反管理性強(qiáng)制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形認(rèn)定其效力?！边@表明在某些具體情況下，當(dāng)事人僅涉及對(duì)管理性規(guī)定的違反也會(huì)對(duì)合同效力造成影響。雖然最高法立場(chǎng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)實(shí)狀況卻未發(fā)生太大改變，司法實(shí)踐中因違反管理性規(guī)定而被認(rèn)定為無效合同的情形很少，最高法對(duì)“具體情形”未進(jìn)行細(xì)化，規(guī)定過于模糊籠統(tǒng)，缺少必要的配套措施，導(dǎo)致法官自由裁量權(quán)膨脹，使法律規(guī)范落實(shí)不到司法審判中，形同虛設(shè)。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，人民法院在當(dāng)事人違反了效力性規(guī)定的情況下，應(yīng)認(rèn)定合同無效，這在邏輯上屬于因果倒置［6］。實(shí)際上，效力性規(guī)定是因合同無效而產(chǎn)生的結(jié)果，若以違反效力性規(guī)范而得出合同無效的結(jié)論，實(shí)質(zhì)上是以“結(jié)果”推出“結(jié)果”。強(qiáng)制性規(guī)定的二分法，只能描述判斷結(jié)果，而不能澄清判斷理由，在判定合同效力上沒有實(shí)際意義。并且，二分法因劃分標(biāo)準(zhǔn)不清晰，實(shí)踐中法官可能根據(jù)先驗(yàn)的主觀判斷，決定采用于己有利的論證思路，也就是說，法官若認(rèn)為合同有效，就論證為管理性規(guī)定，反之就主張為強(qiáng)制性規(guī)定。

（二）二分法的存在價(jià)值與判斷標(biāo)準(zhǔn)不清晰

最高人民法院判斷是否構(gòu)成效力性規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，存在兩個(gè)層級(jí)：首先，若在某一強(qiáng)制性規(guī)定中，以合同無效作為行為人應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果，則應(yīng)被認(rèn)定為效力性規(guī)范；第二，在某條款中，沒有規(guī)定違反該條款會(huì)影響合同效力，但被違反后，若繼續(xù)履行合同將會(huì)對(duì)國家利益、社會(huì)公共利益造成損害，則該條款也屬于效力性規(guī)定［7］。實(shí)踐中運(yùn)用此標(biāo)準(zhǔn)的判決比比皆是，例如，在甘肅白銀市的某案件中，法院認(rèn)為，在大氣污染防治法中，未有法律條文明確規(guī)定出售汽車未達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的合同無效，因此不屬于效力性規(guī)定。

最高法提出的判斷標(biāo)準(zhǔn)在邏輯上存在諸多漏洞。第一，對(duì)于首要判斷標(biāo)準(zhǔn)，最高法的邏輯是法律、行政法規(guī)明確規(guī)定合同無效，則屬于效力性規(guī)定，違反效力性規(guī)定成為合同無效的原因。由于合同無效是判斷強(qiáng)制性規(guī)定的性質(zhì)而作出的一種事后結(jié)論，因此二分法只起到一種作用，即提醒法官不能將所有違反強(qiáng)制性規(guī)定的合同全都認(rèn)定為無效，除此之外，二分法在法律適用上意義很小。實(shí)際上，若法律直接規(guī)定了合同無效的法律后果，法官直接援引法律即可，而無需借助“效力性規(guī)定”這一橋梁。第二，最高法提出的第二條判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是以是否會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成損害，作為判斷合同效力的核心標(biāo)準(zhǔn)，因此在法律適用上，不應(yīng)再適用民法典合同編中關(guān)于合同無效情形的第5 款規(guī)定（違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定），而應(yīng)適用第4 款，即“損害社會(huì)公共利益”這一條款。

二分法邏輯上的漏洞對(duì)法律適用、概念明晰等方面提出了挑戰(zhàn)，在民法典時(shí)代，我們有必要對(duì)環(huán)境資源合同的效力作出探索，以尋求更好的解決之道。

三、判定環(huán)境資源合同案件合同效力的路徑探索

（一）以法律法規(guī)的立法目的為邏輯起點(diǎn)

任何法律最終目標(biāo)都是通過調(diào)整復(fù)雜的利益關(guān)系而實(shí)現(xiàn)立法目的，因此以某項(xiàng)法律法規(guī)為基準(zhǔn)判定合同效力時(shí)，應(yīng)以立法目的作為評(píng)價(jià)合同效力的邏輯起點(diǎn)。就環(huán)境資源合同而言，所涉法律規(guī)范的主要目的在于保護(hù)自然資源與環(huán)境、促進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展，上述案例提及的自然保護(hù)區(qū)條例方面的規(guī)定，立法意旨在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的完整性、維護(hù)生態(tài)平衡，進(jìn)一步發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)儲(chǔ)備物種、維護(hù)生態(tài)利益的積極作用。

（二）以權(quán)衡利益關(guān)系作為評(píng)價(jià)方法

合同是當(dāng)事人表達(dá)意志自由并達(dá)成合意的結(jié)果，以強(qiáng)制規(guī)定為由判定合同無效，是國家強(qiáng)制力對(duì)民事主體契約自由的干涉，公共利益與私人權(quán)益間存在矛盾與沖突，成為法官評(píng)價(jià)違法合同效力的最大阻礙。因此判定違法合同效力，必須遵循利益衡量的方法。利益衡量是指，法官在裁判案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合所涉權(quán)益的性質(zhì)、種類、位階等多種具體因素，對(duì)相沖突的權(quán)益進(jìn)行對(duì)比，綜合權(quán)衡應(yīng)優(yōu)先保護(hù)何種權(quán)益。理論界大部分學(xué)者也提出了類似觀點(diǎn)，在以規(guī)范意旨為出發(fā)點(diǎn)的前提下，也應(yīng)結(jié)合權(quán)益的數(shù)量、性質(zhì)等具體情形，從多維度對(duì)沖突權(quán)益進(jìn)行比較與衡量［8］。

在判定環(huán)境資源合同的效力時(shí)，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定損害環(huán)境利益的合同為無效，而應(yīng)結(jié)合案件具體情況，進(jìn)行復(fù)雜的利益衡量，綜合考慮得出合理結(jié)論。在民法典草案征求意見階段，有學(xué)者提出將“污染、破壞生態(tài)環(huán)境”作為合同無效的情形之一，但此意見未被采納［9］。學(xué)者提出的這種意見，實(shí)際上是將生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)位階置于其他發(fā)展利益之前，但利益平衡絕非簡(jiǎn)單認(rèn)為環(huán)境利益大于一切，對(duì)環(huán)境造成損害的程度、是否可以被恢復(fù)等因素都會(huì)影響利益權(quán)衡的結(jié)果，因此利益權(quán)衡是一個(gè)復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)化的過程。

生態(tài)環(huán)境利益既包括涉及公眾身體健康與生命安全、自然界其他物種生存的基本環(huán)境利益，也包括在此基礎(chǔ)上追求美好環(huán)境帶來精神享受的一般環(huán)境利益［10］。由于基本環(huán)境利益關(guān)乎公共安全與秩序、公眾的生存與發(fā)展，當(dāng)與物質(zhì)利益沖突時(shí)，原則上生態(tài)環(huán)境利益應(yīng)被優(yōu)先保護(hù)；但與生態(tài)環(huán)境利益相同，物質(zhì)利益也體現(xiàn)了人們對(duì)美好生活的追求，是人類生存與發(fā)展的重要資源，當(dāng)二者相沖突時(shí)，不應(yīng)機(jī)械強(qiáng)調(diào)環(huán)境利益優(yōu)先。重視生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)，根本目的是保護(hù)人類的健康權(quán)、生命權(quán)，根本出發(fā)點(diǎn)是為了人，因此當(dāng)環(huán)境利益與人身利益相沖突時(shí)，除特殊情況外，人身利益適應(yīng)被保護(hù)的最優(yōu)先級(jí)。

（三）以比例原則作為指導(dǎo)原則

比例原則在公法領(lǐng)域被廣泛適用，近年來在私法領(lǐng)域也得到了廣泛應(yīng)用，以便解決民法規(guī)則不妥當(dāng)、不合理之處［11］。比例原則追求手段與目的相適應(yīng)，在權(quán)衡公益、私益后，選擇最有利于當(dāng)事人的方式，核心為強(qiáng)調(diào)適度干預(yù)。近年來，已有法官將比例原則運(yùn)用到判斷違法合同的效力上。在環(huán)境資源合同的效力問題上貫徹比例原則，在維護(hù)公共利益與契約自由間找到利益平衡點(diǎn)，必須對(duì)涉及的影響因素展開詳細(xì)分析。

1.合同行為本身的性質(zhì)

合同是當(dāng)事人達(dá)成合意、行使契約自由的體現(xiàn)，具有很高的自主性，一般情況下國家不得以強(qiáng)制力否認(rèn)合同效力，否則會(huì)損害市場(chǎng)交易秩序、阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展［12］。但若合同違反法律或損害社會(huì)秩序與社會(huì)公共利益達(dá)到了嚴(yán)重的程度，法官必須以否認(rèn)當(dāng)事人意思自治及合同效力的方式，保護(hù)在價(jià)值位階上具有優(yōu)先順序的公共利益。對(duì)輕微違法的合同來講，其社會(huì)影響力小，對(duì)公共利益尚未構(gòu)成嚴(yán)重威脅，因此沒有必要使其絕對(duì)無效、全部無效，可以采取認(rèn)定部分無效的方式，即僅否認(rèn)違法條款的效力即可。

2.合同與公共利益關(guān)聯(lián)的緊密程度

若合同與公共利益間的聯(lián)系不夠緊密，否認(rèn)合同效力對(duì)公共利益的維護(hù)并不能起到很大作用，不符合比例原則中手段有助于目的實(shí)現(xiàn)的內(nèi)涵，因此合同與公共利益的關(guān)聯(lián)程度就成為判定合同效力的又一重要指標(biāo)［13］。例如：根據(jù)水污染防治法，在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)已建成的與供水設(shè)施、涵養(yǎng)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)關(guān)閉，但若建設(shè)項(xiàng)目在使用前已租賃給他人，合同繼續(xù)有效。原因就是建設(shè)項(xiàng)目并不屬于污染水源的污染性項(xiàng)目，與水資源管理、水污染防治的環(huán)境公共利益沒有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，沒有讓租賃合同歸于無效的必要。反之，買賣固體廢棄物、將污染物交給沒有排污許可證或沒有排污能力的主體處理等行為，會(huì)造成生態(tài)環(huán)境惡化的嚴(yán)重后果，與公共利益聯(lián)系緊密，判定此類違法合同的效力直接有利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公共利益的目的。因此判定合同效力時(shí)，與公共利益關(guān)聯(lián)是否緊密，成為不可忽視的考量因素。

3.對(duì)合同無效進(jìn)行必要性審查

必要性審查是指存在多種手段能夠?qū)崿F(xiàn)目的，從中選取侵害最小的、最能保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的方式［14］。在部分環(huán)境資源合同中，當(dāng)事人原本簽訂的合同是符合法律規(guī)定的，但在履行合同過程中出現(xiàn)了違法行為。例如：雙方簽訂普通貨物買賣合同，托運(yùn)人未事先告知或故意隱瞞承運(yùn)人托運(yùn)的是固體廢棄物，承運(yùn)人對(duì)此情況亦不知情，此時(shí)，就可以對(duì)托運(yùn)人追究相應(yīng)的法律責(zé)任，否定運(yùn)輸合同效力并無意義。在實(shí)踐中，因合同主體缺乏相應(yīng)資質(zhì)而應(yīng)屬于無效的合同，往往因合同履行完畢而被治愈。例如：在承運(yùn)方?jīng)]有經(jīng)營資質(zhì)的情況下，當(dāng)事人雙方簽訂固體廢棄物運(yùn)輸合同，由于危險(xiǎn)廢物的經(jīng)營資質(zhì)關(guān)乎環(huán)境保護(hù)、公眾健康，該合同一般應(yīng)被認(rèn)定無效。但若合同已履行完畢，且未出現(xiàn)損害后果，實(shí)踐中可以考慮不否認(rèn)合同的效力。

強(qiáng)制性規(guī)定的二分法存在邏輯混亂、價(jià)值與判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊等諸多漏洞，已無法適應(yīng)司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)需求，給環(huán)境資源合同的效力認(rèn)定帶來困難。為適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需要，必須為合同效力的判定問題探求新路徑。環(huán)境資源合同的效力認(rèn)定過程，是一個(gè)需要考慮多種因素并進(jìn)行綜合分析的動(dòng)態(tài)過程。這需要法官將法律規(guī)范的立法目的放在第一位，以利益衡量為評(píng)價(jià)方法，將比例原則貫徹落實(shí)到司法審判的全過程，并在裁判中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行完善與總結(jié)。