環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的制度順位

浙江農(nóng)林大學(xué) 周奕慧

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)納入了全面依法治國的法治框架內(nèi)進行推進，不僅將生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設(shè)寫入《中華人民共和國憲法》，納入中國特色社會主義總體布局；[1]而且國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃依然將生態(tài)文明建設(shè)擺在了重要的位置?！笆奈濉睍r期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標包括生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步，而對于生態(tài)環(huán)境本身損害的救濟是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)進步的重要內(nèi)容。目前，對于生態(tài)環(huán)境損害的救濟有行政執(zhí)法和司法雙重路徑，其中司法路徑主要包括了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

環(huán)境司法制度的加入豐富了生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，推動了多元化現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建。但是，現(xiàn)有的環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法雙重救濟路徑制度也存在以下問題：一是兩種制度之間關(guān)系不清、適用順位不明。對于環(huán)境公益訴訟，行政機關(guān)與司法機關(guān)漠視彼此、各自動作，將造成公共資源的無謂損耗。[2]就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言，從試行實踐情況看，該項新型訴訟極易與既有制度形成“重疊”“沖突”之亂象，有損我國尚在建立中的環(huán)境法治。[3]二是存在司法權(quán)與行政權(quán)邊界模糊、角色錯位的風(fēng)險。具體而言，就環(huán)境公益訴訟而言，法院、檢察機關(guān)的職權(quán)主義色彩濃烈，易引發(fā)司法權(quán)僭越行政權(quán)的風(fēng)險。而在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，目前的制度設(shè)計也沒有合理定位行政權(quán)與司法權(quán)適用關(guān)系，行政機關(guān)可以在未行使行政權(quán)的情況下直接請求司法機關(guān)介入。從“司法缺位”一躍而致“司法越位和錯位”，只會傷害中國正在建立的環(huán)境法治。[4]由于行政執(zhí)法和司法手段特點、本質(zhì)各異，因此，應(yīng)該在遵循行政權(quán)和司法權(quán)應(yīng)有定位的基礎(chǔ)上，理順現(xiàn)有關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害救濟責(zé)任的執(zhí)法和司法的制度順位，形成銜接有序、內(nèi)在協(xié)作的生態(tài)環(huán)境損害救濟體系。

一、環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的制度功能重合

在我國，原本對于生態(tài)環(huán)境本身的損害救濟只有以行政機關(guān)為主體的行政執(zhí)法這一種制度模式，環(huán)境行政執(zhí)法指的是環(huán)境行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行有關(guān)的環(huán)境公法。近些年，才確立了司法手段在生態(tài)環(huán)境損害救濟中的地位。司法手段主要包括立法中所確立的環(huán)境公益訴訟制度，還包括通過一系列政策和司法解釋所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。2015年，國家通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，開啟了以政府為原告主體的生態(tài)環(huán)境損害索賠制度，各試點地方以此為依據(jù)開展了相關(guān)試點工作。2017年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度推向全國范圍。2019年，最高人民法院通過了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下文簡稱《若干規(guī)定》），為各級法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供明確、可操作的規(guī)范指南。

《若干規(guī)定》（2020修正）第十一條規(guī)定，在被告造成生態(tài)環(huán)境損害的情況下，人民法院可以通過判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等責(zé)任的方式，達到生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)的目的，即是通過司法手段實現(xiàn)環(huán)境治理。而就環(huán)境公益訴訟制度而言，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第十八條規(guī)定了和《若干規(guī)定》相同的幾種民事責(zé)任承擔(dān)方式。其中，停止侵害、排除妨害、消除影響屬于預(yù)防性責(zé)任，賠償性責(zé)任表現(xiàn)為賠償損失，恢復(fù)原狀可被歸類為恢復(fù)性責(zé)任。從行政執(zhí)法路徑出發(fā)，根據(jù)《環(huán)境保護法》第59-63條、《行政處罰法》第8條、《環(huán)境行政處罰辦法》第10-12條等相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)本身同樣可以運用其在環(huán)境治理方面的行政執(zhí)法權(quán)力，通過環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令這兩大類行政手段，具體表現(xiàn)為罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、要求恢復(fù)原狀、責(zé)令修復(fù)等行政措施，使得相對人承擔(dān)懲罰性責(zé)任或者救濟性責(zé)任，達到與上述民事責(zé)任履行相同的效果，即實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和填補。有鑒于此，圍繞生態(tài)環(huán)境損害救濟這個問題，在環(huán)境公益保護上衍生出了兩套目標一致、功能相互重疊的法律救濟機制，環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的目標都是為了維護環(huán)境公共利益，所實現(xiàn)的最終制度功能都是填補、修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害，保護、救濟環(huán)境公共利益。從法理上來看，環(huán)境行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境損害司法存在同時適用的可能性。環(huán)境行政執(zhí)法手段形成的是行政關(guān)系，而生態(tài)環(huán)境損害司法所形成的是訴訟關(guān)系。兩種法律關(guān)系的同時存在并不沖突。

二、環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的應(yīng)然制度順位

既然現(xiàn)有的環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法兩種制度存在目標的一致和功能上的重合，那么為了避免資源浪費，以及消除司法權(quán)與行政權(quán)角色錯位風(fēng)險，有必要從行政權(quán)和司法權(quán)各自的特點、定位和相互關(guān)系出發(fā)，明確環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的應(yīng)然制度順位。

第一，從《憲法》對于國家權(quán)力分工規(guī)定和兩種權(quán)力的性質(zhì)上來看，行政權(quán)屬于管理權(quán)，而司法權(quán)屬于裁判權(quán)。由此，行政權(quán)具有單方性、主動性、靈活性以及效率性的特點，司法權(quán)則相對應(yīng)地具有被動性、長周期、終極性、高成本的特點。針對現(xiàn)代環(huán)境問題所具有的綜合性、動態(tài)性、復(fù)雜性、不確定性等特點，行政權(quán)因其固有特點，在環(huán)境治理過程中能更好地發(fā)揮作用，盡快實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害的填補。因此，對現(xiàn)代環(huán)境問題的治理，主要直接依賴于行政權(quán)。[5]根據(jù)哈丁的“公地悲劇”理論，環(huán)境作為公共物品，私主體在利用時都會追求自身利益最大化，而忽視公共利益。并且，很少有個體愿意主動申請救濟在維護自身利益的同時維護社會共同體的環(huán)境利益[6]。政府作為行政管理機關(guān)，即公共利益的代表，負有環(huán)境保護的職責(zé)。在行政權(quán)對于公共利益的維護無法產(chǎn)生效力的情況下，再借助司法權(quán)這一最終救濟手段的效力才是適宜的。在環(huán)境司法專門化的背景下，環(huán)境司法的能動性在增強。有必要將司法能動性的發(fā)揮限制在一定范圍內(nèi)，防止司法能動過度，產(chǎn)生司法權(quán)的越位。

第二，行政權(quán)、司法權(quán)專長各異。行政機關(guān)在其專門領(lǐng)域具有專業(yè)性的特長，司法權(quán)則在法律適用的裁判領(lǐng)域具有特長。在環(huán)境保護這一公共事務(wù)領(lǐng)域，相較于司法機關(guān)，環(huán)境行政機關(guān)依托相關(guān)的資金、人員、科學(xué)技術(shù)，對于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)問題更為專業(yè)。從《環(huán)境民事公益訴訟解釋》等相關(guān)法律文件的規(guī)定可以看出，在確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、修復(fù)方式以及組織修復(fù)等各方面，環(huán)保部門都發(fā)揮著一定的作用，其意見是法院確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的參考因素。并且從實踐層面出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任人的違法證據(jù)，主要來源于環(huán)境行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)材料。例如，可以用來證明污染事實存在的污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料。

而從現(xiàn)有制度設(shè)計上來看，現(xiàn)有制度并沒有對于環(huán)境執(zhí)法和司法的適用順位進行規(guī)定，為司法權(quán)僭越行政權(quán)留下了一定的制度空間。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的角度出發(fā)，行政機關(guān)作為起訴主體，有權(quán)選擇通過行政執(zhí)法手段或是司法手段以達到同樣的目的。在現(xiàn)有制度架構(gòu)下，政府的選擇權(quán)并沒有受到過多限制，因而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟足可成為行政執(zhí)法的替代工具，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法制度的空置。從環(huán)境民事公益訴訟的角度來看，同樣可能出現(xiàn)上述問題，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體雖然不包括行政機關(guān)，提起訴訟的有權(quán)主體為社會組織和檢察機關(guān)，但是對于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟并沒有規(guī)定相應(yīng)的前置程序，即社會組織極有可能在并沒有窮盡行政機關(guān)的行政執(zhí)法救濟措施時，就已經(jīng)轉(zhuǎn)向了司法機關(guān)，運用司法手段尋求救濟，司法權(quán)代替行政權(quán)，在本該屬于行政權(quán)的管理范疇內(nèi)發(fā)揮環(huán)境治理的功能。

基于上述原因，在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和損害賠償領(lǐng)域，應(yīng)確立行政權(quán)優(yōu)先的原則。在此原則的指導(dǎo)下，環(huán)境行政執(zhí)法與司法的制度順位應(yīng)為：行政機關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)該占主導(dǎo)地位，而包括生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟在內(nèi)的環(huán)境司法制度，應(yīng)該起到的是補充和監(jiān)督作用。環(huán)境行政執(zhí)法并非萬能。首先，環(huán)境行政執(zhí)法具有主觀不能的可能。行政權(quán)本身具有制度性障礙且存在“權(quán)力尋租”弊端，導(dǎo)致環(huán)境行政機關(guān)不作為或是濫用環(huán)境行政權(quán)現(xiàn)象時常發(fā)生，有必要發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的監(jiān)督作用，督促環(huán)境行政機關(guān)切實履行監(jiān)管職責(zé)，以司法權(quán)力制約平衡環(huán)境行政權(quán)力。另外，環(huán)境行政執(zhí)法手段還存在客觀不能的情形，例如，存在財產(chǎn)罰額度不足以支撐環(huán)境修復(fù)費用、行為罰適用路徑不暢、聲譽罰難以發(fā)揮其應(yīng)有功能等問題[7]，在這些情形下，行政機關(guān)無法使得受損的生態(tài)環(huán)境得到完全救濟，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等環(huán)境司法制度再發(fā)揮兜底、補充作用。這樣才能合理配置行政權(quán)和司法權(quán)，使得環(huán)境行政部門履行本就屬于自身的環(huán)境公共管理職能，司法部門回歸到以監(jiān)督行政行為為主的角色上，充分尊重行政決策，不過分干預(yù)行政部門對于專業(yè)問題的判斷，僅僅在行政部門不合法、不合理履行職能或者僅僅依靠行政執(zhí)法手段無法完全救濟生態(tài)環(huán)境損害的情況下，才加以介入。

三、落實環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法應(yīng)然制度順位的路徑

在明確了環(huán)境行政執(zhí)法占主導(dǎo)地位、環(huán)境司法制度只是起監(jiān)督補充作用的應(yīng)然制度順位后，有必要通過具體制度的完善扭轉(zhuǎn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)出現(xiàn)的錯位。因為權(quán)力天然具有擴張性，如果欠缺規(guī)制，難免逾越行政權(quán)與司法權(quán)的邊界，造成司法權(quán)的過度膨脹，影響現(xiàn)有的權(quán)力配置格局，動搖公正司法的基本價值追求。[8]

首先，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》劃定了四種起訴情形：較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件，以及其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形?！拜^大、重大、特別重大”和“嚴重影響”本身措辭模糊，留下了較大的解釋空間。如何判定生態(tài)環(huán)境損害情形是否符合上面可起訴的情形缺乏量化的標準。因此，有必要對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的可訴范圍進行一定的限縮，防止行政機關(guān)濫用司法手段實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的公益目的。例如，通過對于“較大、重大、特別重大”和“嚴重影響”進行解釋，提供在判斷過程中可操作的具體標準。

其次，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟，現(xiàn)有起訴主體包括社會組織和有權(quán)機關(guān)兩類主體。鑒于行政機關(guān)本身可能因為地方經(jīng)濟發(fā)展因素等原因，無法發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境保護作用，在環(huán)境治理的多元主體參與思想指導(dǎo)下，允許社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，追究責(zé)任人生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任本身并沒有問題。但是，現(xiàn)有制度并沒有規(guī)定社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序，社會組織可能在沒有充分借助行政執(zhí)法手段的情況下就向司法機關(guān)提起了訴訟。這同樣可能造成行政權(quán)的缺位和司法權(quán)的錯位、越權(quán)。基于上述理由，有必要也為社會組織提起民事公益訴訟設(shè)置一定的前置程序，以確保行政執(zhí)法手段被充分利用。即社會組織只有在訴諸行政執(zhí)法手段達到一定程度后，依舊無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)目的，才能夠向司法機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟。

再次，環(huán)境行政公益訴訟在理順環(huán)境行政權(quán)和司法權(quán)順位中也發(fā)揮著重要的作用。國家在保護生態(tài)環(huán)境的過程中，可能積極冒進，也可能消極懈怠。[9]環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)就是督促有關(guān)行政機關(guān)在消極懈怠時履行生態(tài)環(huán)境保護的職責(zé)，目前主要是由作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)提起的。環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序即檢察機關(guān)對于行政部門履職的督促程序，一方面有利于發(fā)揮司法權(quán)的監(jiān)督作用，另一方面也可以保證司法權(quán)不對行政行為過度干預(yù)，發(fā)揮行政執(zhí)法的主導(dǎo)作用。環(huán)境行政公益訴訟也可以參照民事公益訴訟，擴展訴訟主體范圍，將社會組織也納入起訴主體范圍中，甚至可以考慮規(guī)定賦予公民在一定條件下的起訴資格。構(gòu)建起訴主體多元化的環(huán)境行政公益訴訟，使得行政機關(guān)的行政行為能被全面監(jiān)督，讓不行使或者不充分行使環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為無所遁形。

最后，適度調(diào)整環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法中功能重疊的責(zé)任形式，不再將恢復(fù)原狀作為環(huán)境民事公益訴訟的一種責(zé)任承擔(dān)方式，使得生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任回歸公法責(zé)任的屬性。雖然生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)是源于民事責(zé)任的“恢復(fù)原狀”，但因為生態(tài)環(huán)境問題的嚴重性和復(fù)雜性特點，國家公權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的主導(dǎo)力量，因而應(yīng)該主要借助環(huán)境行政執(zhí)法手段進行生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。

四、結(jié)語

圍繞生態(tài)環(huán)境損害救濟問題，我國已經(jīng)逐漸構(gòu)建了功能相同的環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法兩套制度體系。在生態(tài)環(huán)境問題依舊嚴峻、環(huán)境行政執(zhí)法無力的背景下，借助司法的權(quán)威力量確實在一定程度上有利于推進生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和填補。但是從目前相關(guān)的法律法規(guī)和政策來看，目前的制度設(shè)計并沒有妥善規(guī)范好環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法適用順位，為司法權(quán)越位留下了制度空隙，也引發(fā)了浪費環(huán)境治理資源的風(fēng)險。從行政權(quán)和司法權(quán)的本質(zhì)特點和相互關(guān)系出發(fā)，從長期制度建構(gòu)來看，還是應(yīng)該回歸行政權(quán)優(yōu)先的順位，保持司法權(quán)的謙抑性。即當(dāng)生態(tài)環(huán)境問題出現(xiàn)時，有損害需要填補時，首要發(fā)揮作用的應(yīng)該是環(huán)境行政執(zhí)法手段，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度和環(huán)境民事公益訴訟只是處于補充地位。另外，也需要重視環(huán)境行政公益訴訟制度對環(huán)境行政機關(guān)的監(jiān)督作用。如此，在全面預(yù)防和救濟生態(tài)環(huán)境損害的原則指導(dǎo)下，合理安排相關(guān)制度順位才能實現(xiàn)制度的合力，發(fā)揮最大效用，不斷地完善現(xiàn)代環(huán)境治理體系，從而為生態(tài)文明建設(shè)提供法治支撐。