基層信訪工作法治化建設研究

四川省資陽市委黨校 劉天福

近年來，隨著十九大的召開，習近平提出了全面提升國家治理能力和治理體系新要求，該要求是在充分認識現(xiàn)階段社會矛盾基礎上形成的，符合我國社會發(fā)展基本規(guī)律和公民內心訴求。該要求為基層信訪工作發(fā)展提供了政策支持，為信訪工作法治化建設注入了新的活力。但是當前我國基層信訪工作在具體執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了工作機制不完善、干群法治意識淡薄、干部執(zhí)法能力較弱等問題，阻礙了政治民主化發(fā)展腳步，加劇了社會矛盾，影響了社會穩(wěn)定。開展基層信訪工作法治化建設不僅有助于有效解決該問題，更有利于從整體上提升我國基層治理水平，促進我國民主政治建設。

一、基層信訪工作制度發(fā)展變遷及基本理論

（一）信訪工作制度發(fā)展變遷

我國信訪制度有著漫長的發(fā)展演變歷史，可以追溯到古代封建社會的直訴制度，該制度帶有一定的救濟性質，是信訪工作制度的前身，但兩者有著明顯的差異和不同。在堯舜禹時期，通過設立誹謗木的方式來聽取百姓意見，在西周時期，設立了路鼓制度和肺石制度，通過站立在肺石上和敲擊路鼓兩種方式來表達自己內心的冤情，該制度發(fā)展到魏晉時期演變?yōu)榈锹劰?，此形式自誕生之日就受到了統(tǒng)治者的青睞，一直沿用至清朝。此種直訴制度不僅有助于化解百姓心中的冤情，解決社會基本矛盾，維護社會穩(wěn)定，更有助于進一步鞏固皇權，強化皇帝權威，維護封建專制統(tǒng)治。

古代直訴制度延續(xù)至今發(fā)展成為基層信訪工作制度，該制度在現(xiàn)階段發(fā)展過程中可分為兩個時期，第一時期為建國之初到改革開放前。該時期黨中央積極鼓勵人民群眾上訪，并且為上訪者提供了一系列救濟保障，反映情況屬實的上訪者不僅可以獲得食宿補償，還可以報銷往返車費。在1951年，我國正式頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，此政策的出臺標志著新中國基層信訪工作制度正式建立。第二階段為改革開放后至今。改革開放以來，司法領域案件數(shù)量不斷增多且案件性質復雜，基層信訪案件往往涉及訴訟和行政兩方面，這在一定程度上加劇了基層信訪案件處理的難度，針對此種情況，國家采取了訴訟和行政相分離的原則處置此類問題，明確復雜案件中的訴訟責任和行政責任，并將其交由專業(yè)化部門進行處置。

（二）信訪工作制度基本理論

基層信訪工作法治化建設不僅具有深厚的群眾基礎，更有著多樣化的理論前提。在制定信訪工作制度過程中，嚴格遵循了以下理論：第一、新時代中國社會的主要矛盾理論。進入新時代，社會矛盾發(fā)生了巨大變化，由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一轉變是對我國社會發(fā)展階段的科學認識，符合我國社會發(fā)展基本規(guī)律，在保障公民權利過程中發(fā)揮著重要作用。第二、黨的群眾路線理論。黨中央提出群眾路線是中國共產黨的生命線，也是中國革命取得勝利的關鍵。中國共產黨之所以可以在社會主義建設過程中取得一系列成就，是因為中國共產黨人始終將群眾路線牢記于心，實踐于行。第三、人民內部矛盾理論。人民內部矛盾具有非階級性和非對抗性，存在一定的調和空間，此理論是剝削階級被消滅后處理人民矛盾主要采取的方法，對于調和人民根本利益具有重要作用，體現(xiàn)了我國社會主義的獨特優(yōu)勢。第四、以人民為中心理論。習近平總書記多次提出要建設人民滿意的服務型政府，可見，習近平總書記將人民中心理論擺在了黨建工作的核心位置，凸顯了以人民為中心的價值取向，增強了人們的滿足感、安全感和幸福感。

二、基層信訪工作法治化建設存在的問題

（一）基層信訪工作機制有待完善

隨著時代的發(fā)展與變遷，接訪中出現(xiàn)了較多的基層財務管理不當、土地非法征用、村務工作不透明、村干部行為不規(guī)范等問題，之所以出現(xiàn)這些問題主要是由于當前我國沒有建立一套完整的基層信訪工作機制，沒有獨立有效的制度系統(tǒng)來應對信訪過程中出現(xiàn)的各類問題，當基層信訪工作在落實過程中出現(xiàn)問題時，基層各部門之間往往互相推卸責任，沒有做好部門之間的工作銜接，導致基層信訪工作效率低下，影響了信訪工作進度。在實際工作過程中，基層信訪往往要直接處理群眾問題，倘若沒有健全的基層信訪工作機制，在處理問題時就會導致工作失衡、難以維護人民群眾的合法利益，同時也可能無法處理各部門之間的關系，影響基層信訪工作的公平性和穩(wěn)定性。

雖然2005年的《信訪條例》中曾指出：“縣級以上人民政府應當建立統(tǒng)一領導、部門協(xié)調，統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作格局”，但是此規(guī)定沒有看到信訪制度在工作過程中的重要性，也未涉及基層信訪工作機制的相關具體內容和提升策略，嚴重影響了信訪工作的開展。缺少完善的信訪工作機制導致了信訪程序復雜繁瑣，不能針對案件實際情況提出有效措施，同時也造成了信訪機構人員權力濫用，以公謀私，甚至出現(xiàn)了貪污腐敗現(xiàn)象，嚴重影響了信訪工作制度的公平性、公正性。在基層信訪工作中，經常會出現(xiàn)錯誤解讀救濟政策、執(zhí)行過程優(yōu)親厚友、日常行政監(jiān)管不當?shù)葐栴}，極大地影響了政府公信力和群眾根基，使基層信訪工作的人情世故色彩過于濃厚，難以形成獨立的信訪工作機制和健全的制度保障。

（二）基層信訪干群法治意識不強

基層黨員干部作為接訪工作的主體力量，應主動帶頭學法、知法、守法、用法，但是在實際生活中基層黨員干部卻出現(xiàn)了法治思維不強、法律運用能力較差等問題，影響了基層信訪工作法治化建設。基層干部缺少必要的法律培訓，往往以日常工作繁忙為由推脫系統(tǒng)化的法律知識學習，但卻忽視了其工作繁忙多數(shù)情況下是法律知識缺乏導致的，倘若不進行專業(yè)化和系統(tǒng)化信訪等法律知識的學習就很難從本質上提高基層干部的執(zhí)政水平和工作效率。部分基層干部法律意識淡薄，在開展基層信訪中，往往加入自己的主觀意愿，忽視客觀法律條文，此種方式看似提高了辦事效率，實則影響了工作效果，同時部分基層干部對于《信訪條例》的理解較為籠統(tǒng)，不具有深入性和全面性，不能對具體條例內容進行詳細化解讀和深入化探討，無法為法治化建設提供足夠保障。從基層上訪者層面上看，上訪者往往年齡較大、受教育程度較低，尤其是缺少法治方面的教育，因此其難以理解信訪過程中涉及的法律政策，僅僅通過法治節(jié)目來了解法治知識，但此種方式獲得的知識只是眾多法律中的冰山一角，不具有可行性和可操作性。部分基層上訪者不懂得如何利用法律武器維護自己的合法權益，并且對于法院存在一定的懼怕心理，主觀錯誤地認為只有犯罪之人才應當接受“法院的判決”。此外，很多基層上訪者法制觀念淡薄，在上訪過程中固執(zhí)己見、墨守成規(guī)，不懂得更新自己原有觀念，只是一味地聽取他人經驗，忽視了和自身實際相結合，給基層信訪干部的工作增加了難度。

（三）基層信訪干部素質不高

在基層信訪工作法治化建設過程中，部分基層干部有法不依、執(zhí)法不嚴，嚴重損害了司法的公正性，弱化了法律的權威性，影響了群眾的信訪權力。部分基層干部執(zhí)法能力較差，不能對于信訪問題進行及時準確地回應，很難滿足信訪者的實際訴求，嚴重阻礙了基層工作制度的發(fā)展，甚至部分基層干部出現(xiàn)了徇私枉法、濫用職權的現(xiàn)象，制約了信訪工作法治化建設步伐，影響了基層信訪工作水平的提高。個別基層干部在執(zhí)法過程中出現(xiàn)了“選擇性執(zhí)法”，對于信訪工作中出現(xiàn)的問題從自身利益角度出發(fā)進行處理，沒有遵守相應的法律規(guī)定和法律條文，影響了群眾的合法利益，激化了社會矛盾，影響了治安穩(wěn)定。

基層信訪干部在執(zhí)法過程中沒有將人民利益放在核心位置上，在開展工作時沒有堅持一切為了群眾、從群眾中來到群眾中去的原則，對信訪救濟性質認識模糊，不懂得信訪工作制度設置的目的，很難提高信訪工作效率。在處理基層信訪案件過程中干部執(zhí)法能力較差，缺乏一定的實地調查取證能力，沒有形成專業(yè)化信訪工作團隊，也沒有對基層信訪人員進行專業(yè)化培訓，導致信訪處理結果往往不具有說服力，很難在更廣范圍內推行?；鶎有旁L干部執(zhí)法能力不強還表現(xiàn)在群眾遇到信訪問題時，干部不能給予專業(yè)化指導和針對性策略，缺少就事論事和具體問題具體分析的能力，導致在面對棘手型信訪案件中不知從何入手，影響了案件進度。

三、基層信訪工作法治化建設實現(xiàn)路徑

（一）科學完善信訪工作制度

在新時代發(fā)展背景下，基層信訪工作法治化建設面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，這就需要國家梳理好各社會主體之間的關系，建立健全基層信訪工作制度，不斷完善法治化建設的相關規(guī)定，積極引導群眾學法、知法、守法，提高法治化建設的能力和水平，尤其是要認真學習貫徹2022年5月1日施行的最新《信訪工作條例》內容，努力提高國家戰(zhàn)略化發(fā)展能力。在健全科學信訪工作制度時要對各部門的工作內容進行詳細化和具體化規(guī)定，同時設定相應的責任追究制度，將責任明確到個人，一旦在基層信訪過程中出現(xiàn)問題，應追究相關基層干部的責任。

國家在推進治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中，要充分認識到基層信訪法律建設過程中存在的問題，并采取針對性措施進行解決，要將信訪工作向法治化方向引領，完善國家信訪工作機制，提高處理信訪問題的能力和水平，使基層信訪有法可依、有序可循。要不斷完善信訪考核制度，將信訪考核指標納入系統(tǒng)化考核中來，不斷對考核過程進行量化和細化處理，不能將上訪率作為上訪工作成功與否的唯一界定標準，應將信訪工作的群眾滿意度作為最終目標。

在完善信訪工作機制過程中，要嚴格監(jiān)督基層財務、土地、村務工作、村干部行為，防止在執(zhí)法過程中出現(xiàn)公權濫用的情況。國家應在保留必要程序的基礎上簡化原有復雜程序，努力為基層上訪者提供便利，減少上訪者因不懂得復雜程序而放棄上訪的情況。要積極制定可行性和可操作性較強的規(guī)范性工作措施，明確基層各主體的責任，努力將基層信訪工作做到規(guī)范化、透明化，要嚴密信訪工作體系，確?；鶎有旁L制度的有效開展。

（二）全面提升干群法治意識

在實際信訪工作過程中，基層信訪干群法治意識不強是影響信訪效率的主要原因。因此可從以下幾方面采取措施：

第一、開展全民普法，增強群眾法律觀念。國家需要向基層百姓和農民進行信訪等法律宣傳，提高其法律思維能力，使其對信訪法律有理性客觀的認識，減少無效上訪的發(fā)生概率。國家要利用各種節(jié)日開展普法宣傳和法律教育活動，積極引導法律進校園、進社區(qū)，讓信訪法律知識真真正正地走進群眾生活，同時政府可引導基層部門在當?shù)卦O立法律咨詢服務中心，及時解答群眾在上訪過程中遇到的實際問題，基層干部在進行信訪法律援助過程中，還要注重提升群眾的維權觀念和維權意識，爭取減少并杜絕非法信訪問題。

第二、拓展信訪途徑，引導群眾通過法律解決問題?；鶎痈刹恳鰪娙罕姷幕痉梢庾R，引導其樹立用法律手段解決問題的信心，使其在信訪過程中不再聽信他人的“經驗主義”，而是擁有一定的自我判斷能力。基層干部還要積極向群眾宣傳信訪法律的實現(xiàn)路徑，不斷引導群眾通過法律方式維護自己的合法權益。要努力做好 “少上訪”和“多訴訟”的引導，不斷通過普法宣傳方式向群眾宣傳其適用范圍，使群眾懂得在何種情況下進行“上訪”或“訴訟”，盡力實現(xiàn)從“信訪”到“訴訟”維權的轉變。

第三、提高干部能力，創(chuàng)新干部調處模式。國務院在《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》中指出：各級政府要高度重視信訪干部隊伍建設，努力培養(yǎng)造就一支具備較強社會管理能力的隊伍。因此，為達到這一發(fā)展目標需要對基層干部開展信訪法律培訓，不斷增強干部隊伍的全局觀念和大局意識，不斷改進其工作作風和工作方式，提高其信訪工作的業(yè)務能力和專業(yè)化素養(yǎng)。此外，基層信訪干部還要堅持群眾路線，積極轉變工作作風、努力做好信訪評估和考核工作，滿足群眾信訪過程中的合理訴求。

（三）不斷提高干部執(zhí)法水平

為促進信訪工作法治化建設，國家不僅需要規(guī)范既有信訪法律體系，更需要不斷提高基層干部的執(zhí)法水平，定期對其進行信訪工作教育培訓，不斷優(yōu)化信訪工作機制，將信訪法律制度改革落到實處，使基層干部想群眾所想，急群眾所急，解群眾所憂。始終堅持以人民為中心的原則，不斷提高為民解難的能力?；鶎痈刹恳粩嗔私饷袂楹兔裥?，增強依法服務的觀念和意識，努力落實國家關于基層信訪工作的相關部署，積極推進信訪工作法治化建設，努力打造透明信訪和陽光信訪。

為更好地提高基層干部執(zhí)法水平，國家需從根本上看到基層干部工作中存在的問題，并利用信訪工作機制來對其行為進行規(guī)范，不斷引導基層干部樹立信訪新觀念、了解新政策、掌握新方法，從思想和行動兩個層面上提高干部的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。同時要不斷研究信訪新情況、豐富信訪新形式、拓寬信訪新路徑，更新原有信訪觀念，掌握信訪工作規(guī)律，努力探尋信訪疑難問題的工作辦法，爭取實現(xiàn)信訪工作在新時代的飛躍發(fā)展。

國家在采取策略提升基層干部水平過程中，要引導其多與信訪機構專業(yè)化工作人員進行交流，了解信訪工作新動態(tài)和新形勢，總結信訪過程中具有代表性的經典案列，推廣并學習信訪工作的成功經驗。此外，還要學習借鑒解決信訪的先進經驗與做法，結合我國基層信訪發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善我國的信訪工作機制。

四、結語

信訪是政府服務群眾的重要形式，也是了解民情的必要窗口，在信訪過程中，國家各級各部門要始終堅持群眾觀點和群眾路線，將群眾利益放在工作的核心位置上，不斷提高信訪工作政治意識和大局意識，積極推動信訪體制改革，使基層信訪工作更好地解民難，達民意。開展基層信訪工作的法治化建設不僅有利于調整我國社會結構關系，更有助于推動我國社會體制改革，促進社會工作的法治化發(fā)展。