提升城市突發(fā)疫情防控能力
——以首都新冠肺炎疫情防控為例

劉民 梁萬(wàn)年

當(dāng)今時(shí)代，人類社會(huì)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)嚴(yán)重影響一個(gè)國(guó)家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治秩序，危及國(guó)家安全和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)了各國(guó)經(jīng)濟(jì)的相互依賴和人員的自由流動(dòng)。在此背景下，人類社會(huì)和自然環(huán)境相互影響，使得公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性急劇上升。全球面臨的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)與其他安全問(wèn)題相互交織，對(duì)各國(guó)的政治穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的沖擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約70%的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自重大傳染病疫情。傳染病具有隱蔽性、突然暴發(fā)性、不確定性等特點(diǎn)，嚴(yán)重威脅著人類健康和國(guó)家安全。

疫情防控是維護(hù)國(guó)家安全、保障人民健康的重大議題

作為近百年來(lái)人類遭遇的影響范圍最廣的全球流行的傳染病，新冠肺炎疫情對(duì)人類健康構(gòu)成了巨大威脅。自2020年1月30日世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎疫情已構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”以來(lái)，盡管世界各國(guó)都采取了一定的防控措施，提高疫苗接種覆蓋率，但疫情尚未得到有效控制。目前新冠肺炎疫情仍然處于大流行狀態(tài)，并持續(xù)構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。截至2022年9月20日，全球已經(jīng)報(bào)告了超過(guò)6.09億例新冠病毒確診病例，超過(guò)650萬(wàn)例死亡病例。①世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)，https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019，2022年9月20。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2021年可持續(xù)發(fā)展籌資報(bào)告》，全球正遭受著90年來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，約1.2億人口已陷入極度貧困。②《聯(lián)合國(guó)：新冠疫情導(dǎo)致1.2億人陷入極端貧困狀態(tài)》，中國(guó)日?qǐng)?bào)中文網(wǎng)，https://cn.chinadaily.com.cn/a/202103/26/WS605d4d5ba3101e7ce9745f69.html。由此可見(jiàn)，新冠肺炎疫情對(duì)全球公共衛(wèi)生安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記指出：“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，努力全方位全周期保障人民健康，加快建立完善制度體系，保障公共衛(wèi)生安全。”③習(xí)近平：《在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上的講話》，人民出版社2020年版，第9頁(yè)?！笆奈濉币?guī)劃綱要要求，“加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，辦好發(fā)展安全兩件大事，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一?！雹佟吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。我國(guó)在重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控及新冠病毒研究領(lǐng)域已取得了重要進(jìn)展，并在最短時(shí)間集中最大力量阻斷新冠肺炎疫情傳播。目前，我國(guó)新冠肺炎疫情防控已進(jìn)入常態(tài)化，但境外輸入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在。在全球新冠肺炎疫情大流行的背景下，從國(guó)家安全戰(zhàn)略和健康中國(guó)建設(shè)的重大需求來(lái)看，亟須補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，借助我國(guó)在疫情防控中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，形成具有中國(guó)特色的公共衛(wèi)生現(xiàn)代化治理體系，有效防范和應(yīng)對(duì)新發(fā)突發(fā)傳染病疫情，保障國(guó)家安全和人民健康。

建立全鏈條、全周期的疫情應(yīng)急管理保障體系

新冠肺炎的暴發(fā)流行，對(duì)人類健康與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。作為首都，北京市的新冠肺炎疫情防控具有極其重要的戰(zhàn)略意義。在國(guó)家科技重大項(xiàng)目和首都醫(yī)學(xué)發(fā)展基金的聯(lián)合資助下，北京大學(xué)與清華大學(xué)、北京友誼醫(yī)院、北京地壇醫(yī)院、北京疾病預(yù)防控制中心以及北京市豐臺(tái)區(qū)方莊社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心聯(lián)合攻關(guān)，探索建立了全鏈條、全周期的新冠肺炎疫情應(yīng)急管理保障體系，實(shí)現(xiàn)了新冠肺炎的預(yù)防、診斷、治療、康復(fù)、健康管理全流程閉環(huán)管理。

感染者及病例的早發(fā)現(xiàn)。首都的大型綜合醫(yī)院具有就診患者來(lái)源廣、人流量大、人員密集等特點(diǎn)，疫情防控任務(wù)重、壓力大。綜合醫(yī)院承擔(dān)著新冠肺炎病毒感染者及病例早發(fā)現(xiàn)的任務(wù)，是疫情防控的前哨陣地。提高綜合醫(yī)院應(yīng)對(duì)疫情的應(yīng)急處置能力，對(duì)新冠肺炎疫情的早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)防控制尤為重要。必須不斷優(yōu)化完善大型綜合醫(yī)院的疫情防控策略和應(yīng)急保障體系，以應(yīng)對(duì)潛在的、可能的疫情暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)綜合醫(yī)院新冠肺炎疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)疫情能力評(píng)估，找出綜合醫(yī)院現(xiàn)有的工作流程中可能存在的漏洞和缺項(xiàng)。通過(guò)對(duì)預(yù)檢分診分工、傳染病篩查檢查流程、醫(yī)院疫情預(yù)警信息上報(bào)流程以及重點(diǎn)科室工作流程等的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院自動(dòng)實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)收集、分析與預(yù)警。就近規(guī)劃疾病篩查檢查所需設(shè)備、場(chǎng)地，減少篩查結(jié)果等待時(shí)間。將專家判斷和系統(tǒng)自動(dòng)判別相結(jié)合，綜合判斷就診患者感染新冠病毒的可能性。努力將綜合醫(yī)院對(duì)疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及預(yù)警環(huán)節(jié)工作做得更提前、更精準(zhǔn)。

感染者和患者的有效救治。有效的救治對(duì)于新冠肺炎病毒感染者及患者的康復(fù)、對(duì)于降低患者輕癥轉(zhuǎn)重癥的比例以及降低病死率等尤為重要。傳染病定點(diǎn)救治醫(yī)院必須積極探索，優(yōu)化對(duì)感染者和病例的救治策略。通過(guò)對(duì)抗病毒藥物、恢復(fù)期血漿、感染者免疫球蛋白、中醫(yī)藥等在改善患者臨床癥狀、降低重癥率和病死率方面效果的研究，不斷優(yōu)化和改進(jìn)救治方案，降低感染新冠病毒的不良反應(yīng)，提高感染者的生命質(zhì)量。目前已形成適用于不同類型新冠肺炎患者的應(yīng)急救治方案，為有效救治新冠肺炎病毒感染者和患者提供了可行的救治方案。

聚集性疫情的應(yīng)急處置。2020年5月2日，湖北省將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別由一級(jí)調(diào)整為二級(jí)，至此全國(guó)31個(gè)省市區(qū)均宣布解除一級(jí)響應(yīng)。此后，我國(guó)發(fā)生了多起聚集性疫情，凸顯出我國(guó)新冠肺炎疫情防控仍存在不足和短板，亟須優(yōu)化防控策略以堵住防控漏洞。我國(guó)有大片的城鄉(xiāng)接合部，這些地區(qū)普遍具有應(yīng)急管理組織體系不健全、醫(yī)療資源有限、人口流動(dòng)性大、集會(huì)頻繁、居民文化水平差異大、衛(wèi)生防護(hù)意識(shí)薄弱等特點(diǎn)，是疫情防控工作的薄弱環(huán)節(jié)。因此，亟須完善這些地區(qū)的疫情防控策略，提高這些地區(qū)的聚集性疫情處置能力?；诒本┦泻屯馐∈芯奂砸咔榈姆揽亟?jīng)驗(yàn)，當(dāng)出現(xiàn)聚集性疫情時(shí)應(yīng)更加注重強(qiáng)化如下措施：加強(qiáng)重點(diǎn)場(chǎng)所管控力度，非日常生活必需的公共場(chǎng)所應(yīng)停止?fàn)I業(yè)；暫停舉辦人員聚集的各類活動(dòng)；減少舉辦會(huì)議、婚宴等聚集性活動(dòng)；發(fā)揮診所和藥店的哨點(diǎn)作用，加強(qiáng)城鄉(xiāng)接合部的診所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的預(yù)檢分診、醫(yī)院感染防控等各項(xiàng)制度落實(shí)；全員核酸檢測(cè)，盡早發(fā)現(xiàn)潛在病例；基層疾控部門要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，及時(shí)有效控制疫情傳播。隨著全球疫情的變化和防控經(jīng)驗(yàn)的積累，應(yīng)實(shí)時(shí)優(yōu)化北京市聚集性疫情的有效精準(zhǔn)防控和應(yīng)急處置策略，提高疫情防控的效果。

新冠肺炎疫情社區(qū)防控。社區(qū)是新冠肺炎疫情防控的重要環(huán)節(jié)，承擔(dān)著疫情常態(tài)化防控和出現(xiàn)疫情時(shí)的應(yīng)急處置工作。在疫情發(fā)生時(shí)，劃分出封控區(qū)、管控區(qū)和防范區(qū)，依據(jù)國(guó)家和北京市的相關(guān)疫情防控政策和規(guī)定管理。封控區(qū)嚴(yán)格落實(shí)居家隔離措施，實(shí)行區(qū)域封閉、足不出戶、服務(wù)上門；管控區(qū)實(shí)行區(qū)域管控措施，原則上居家，減少出門；防范區(qū)強(qiáng)化社會(huì)面管控，嚴(yán)格限制人員聚集，加強(qiáng)健康教育，做好防控政策宣傳引導(dǎo)。在常態(tài)化疫情防控期間，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)防控工作，堅(jiān)持人防與技防相結(jié)合，優(yōu)化小區(qū)卡口設(shè)置和規(guī)范管理，及時(shí)準(zhǔn)確掌握社區(qū)（村）內(nèi)中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)（返）京、入境進(jìn)京人員以及非本小區(qū)人員出入情況，做好相應(yīng)的疫情防控工作。

風(fēng)險(xiǎn)研判和策略制定。在新冠肺炎疫情未發(fā)生時(shí)，專家組應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的新冠肺炎疫情進(jìn)行研究，制定出分類、分級(jí)、分區(qū)處置和管理的標(biāo)準(zhǔn)，分析評(píng)估新冠肺炎疫情重大風(fēng)險(xiǎn)清單及風(fēng)險(xiǎn)源，提出應(yīng)對(duì)策略，支撐科學(xué)決策，提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力。在新冠肺炎疫情發(fā)生時(shí)，專家組應(yīng)針對(duì)疫情傳播狀況，利用專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合模型分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，開(kāi)展短期和中期的疫情趨勢(shì)預(yù)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；動(dòng)態(tài)評(píng)估各階段采取控制措施的效果，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化應(yīng)急處置措施，提高疫情處置效率。

進(jìn)一步提升城市疫情防控能力的必要性與可行性

當(dāng)前全球新冠肺炎疫情仍然處于大流行中。2022年7月12日，世界衛(wèi)生組織發(fā)布第12次新冠肺炎突發(fā)事件委員會(huì)的會(huì)議聲明，稱新冠肺炎疫情繼續(xù)構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。由于新冠病毒變異株奧密克戎又出現(xiàn)了新的變異，新變異株具有傳播力更高、代際間隔更短、免疫逃逸更強(qiáng)等特點(diǎn)，使得歐美國(guó)家感染人數(shù)出現(xiàn)了新一輪的激增，全球疫情防控面臨新的挑戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記指出：“做好疫情防控工作，直接關(guān)系人民生命安全和身體健康，直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定，也關(guān)系我國(guó)對(duì)外開(kāi)放?！雹佟读?xí)近平談治國(guó)理政》（第四卷），外文出版社2022年版，第87頁(yè)。我國(guó)是人口大國(guó)，地區(qū)發(fā)展不平衡，醫(yī)療資源總量不足。面對(duì)新冠肺炎疫情的反復(fù)沖擊，如果采取與病毒共存的“躺平”策略，醫(yī)療衛(wèi)生資源將面臨嚴(yán)重的擠兌風(fēng)險(xiǎn)，大量有基礎(chǔ)性疾病患者、老年人、兒童和孕婦等人群的生命安全和身體健康將受到嚴(yán)重威脅，經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展將受到嚴(yán)重影響。因此，我國(guó)現(xiàn)階段仍然需要堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”。“動(dòng)態(tài)清零”是我國(guó)自2020年疫情防控武漢保衛(wèi)戰(zhàn)以來(lái)，從國(guó)內(nèi)幾十起聚集性疫情抗擊中總結(jié)出來(lái)的一套戰(zhàn)略性打法，是我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情的總方針。“動(dòng)態(tài)清零”的關(guān)鍵在于早發(fā)現(xiàn)、快速圍堵、切斷傳播，最終達(dá)到發(fā)現(xiàn)一起、撲滅一起，使疫情不會(huì)發(fā)生持續(xù)性傳播和規(guī)模性反彈。這并不是追求完全零感染，也不是零容忍，其核心是科學(xué)、精準(zhǔn)，以快制快。多輪疫情防控實(shí)踐證明，“動(dòng)態(tài)清零”是符合我國(guó)國(guó)情的，是統(tǒng)籌疫情防控與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是我國(guó)當(dāng)前抗擊疫情的最佳選擇。堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”，是基于“人民至上、生命至上”理念，利用我國(guó)強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)力量、群眾配合支持，最大限度地保護(hù)人民生命安全和身體健康，盡一切可能實(shí)現(xiàn)疫情防控和保障人民群眾正常生活的平衡。

城市是各種資源和要素最集中的地方，是人們生產(chǎn)生活的主要承載地。重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情一旦發(fā)生在城市，往往波及面廣、擴(kuò)散快、防控難度大，還會(huì)出現(xiàn)醫(yī)療資源供給和各種生活物資保障短缺等諸多問(wèn)題，疫情發(fā)展具有高度的復(fù)雜性和難以預(yù)測(cè)性。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》要求，“牢固樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，強(qiáng)化安全紅線意識(shí)”“健全公共安全體系，打造共建共治共享的城市安全社會(huì)治理格局”。北京市探索出在最短時(shí)間內(nèi)控制疫情傳播的有效方法，為常態(tài)化疫情防控形勢(shì)下城市應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情、實(shí)現(xiàn)疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)“兩手抓”提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前，我國(guó)新冠肺炎疫情防控已經(jīng)進(jìn)入全方位綜合防控的“科學(xué)精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)清零”階段。面對(duì)快速傳播的新冠肺炎疫情，必須第一時(shí)間統(tǒng)籌調(diào)配風(fēng)險(xiǎn)人群管控、檢測(cè)、流調(diào)、轉(zhuǎn)運(yùn)、隔離、收治等各方面力量，盡快阻斷疫情在社會(huì)面?zhèn)鞑?。我?guó)采取的“動(dòng)態(tài)清零”總方針為未來(lái)贏得了寶貴的時(shí)間窗口。我們應(yīng)該抓住這個(gè)時(shí)間窗口，加快特效藥物和新型疫苗研發(fā)，加快提高老年人等脆弱人群的疫苗接種覆蓋率，加強(qiáng)各類資源的應(yīng)急準(zhǔn)備，加快提升城市應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情防控能力，力爭(zhēng)用最小代價(jià)戰(zhàn)勝疫情。

我國(guó)在法律層面上已將防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病納入國(guó)家生物安全范疇，為提升城市重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控能力提供了有力的法治保障。分子生物學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展和現(xiàn)代信息技術(shù)的融合創(chuàng)新，為重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控提供了技術(shù)上的可能性。我國(guó)學(xué)者在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)與重大疫情防控研究領(lǐng)域已經(jīng)取得了重要成果，為全球抗擊新冠肺炎疫情貢獻(xiàn)了中國(guó)方案。通過(guò)國(guó)家科技重大項(xiàng)目和首都醫(yī)學(xué)發(fā)展基金重點(diǎn)項(xiàng)目的聯(lián)合資助，北京大學(xué)聯(lián)合直接參與國(guó)家及北京市新冠肺炎疫情防控實(shí)踐與研究的科研院所、綜合醫(yī)院、傳染病定點(diǎn)?？漆t(yī)院、疾控中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位，進(jìn)行科研攻關(guān)，探索出一套行之有效的新冠肺炎疫情防控策略和應(yīng)急管理保障體系。該策略和體系將有助于從國(guó)家安全的視角優(yōu)化我國(guó)公共衛(wèi)生體系現(xiàn)代化治理政策，不僅服務(wù)于各種新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控，而且能夠服務(wù)于國(guó)家安全戰(zhàn)略、促進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)。