新疆沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理問(wèn)題應(yīng)對(duì)措施

□李柯欣，張倫寧，余國(guó)新

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052）

國(guó)務(wù)院和黨中央在十八大召開(kāi)后對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程更加關(guān)注，2010—2021 年中央一號(hào)文件連續(xù)12 年將農(nóng)業(yè)節(jié)水建設(shè)工作擺在突出位置，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田高效節(jié)水及配套建設(shè)，著力構(gòu)建科學(xué)、有效的農(nóng)業(yè)用水制度體系，不斷提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展保障能力。

項(xiàng)目成本管理工作是促進(jìn)農(nóng)田高效利用節(jié)水灌溉工程項(xiàng)目得以正常經(jīng)營(yíng)管理的一個(gè)重要組成部分，在極大程度上直接關(guān)系著農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目的整體效益。新疆高效節(jié)水工程項(xiàng)目多數(shù)采用PPP 模式，即政府作為投資主體投資項(xiàng)目，而工程的建設(shè)主體及后期的管護(hù)運(yùn)營(yíng)主體卻未必是政府。采取PPP 模式能促進(jìn)本地政府、民營(yíng)資本及國(guó)有私營(yíng)企業(yè)之間更密切的合作。正因?yàn)槎喾街黧w參與到農(nóng)田高效節(jié)水工程的建設(shè)中，使得高效節(jié)水工程建設(shè)項(xiàng)目和一般的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相比具有較大的差異，專業(yè)技術(shù)要求高，人員繁雜，存在“管”難于“建”等特點(diǎn)[4]。

工程建設(shè)項(xiàng)目中的成本管理是非常重要的組成部分，對(duì)高效節(jié)水工程項(xiàng)目發(fā)揮關(guān)鍵作用。在通過(guò)綜合分析考量新疆高效農(nóng)田節(jié)水建設(shè)工程項(xiàng)目獨(dú)特的管理政策體制環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及工程項(xiàng)目本身的一些特殊性后，選定目前具有較大典型性和代表性的新疆阿克蘇地區(qū)沙雅縣農(nóng)田高效農(nóng)田節(jié)水建設(shè)工程項(xiàng)目成本作為本文重點(diǎn)研究對(duì)象，針對(duì)該工程項(xiàng)目中分屬投資運(yùn)營(yíng)主體、建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理主體在農(nóng)田高效節(jié)水工程建設(shè)全部生命周期過(guò)程中進(jìn)行項(xiàng)目成本管理的具體行為，分析成本管理落實(shí)環(huán)節(jié)不足與問(wèn)題及其原因，進(jìn)而制訂針對(duì)性解決措施，以期達(dá)到合理控制項(xiàng)目管理成本和提升資金利用效率的目的，繼而推動(dòng)我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

1 農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理的特點(diǎn)

農(nóng)田高效節(jié)水建設(shè)工程項(xiàng)目重點(diǎn)覆蓋范圍廣、涉及領(lǐng)域內(nèi)容多，主要有滴灌、噴灌、低壓管道灌等不同類型的工程[1]。農(nóng)田高效節(jié)水灌溉工程特征主要表現(xiàn)在4 個(gè)方面。施工過(guò)程管理技術(shù)較難；節(jié)水工程施工工期較長(zhǎng)；排水條件復(fù)雜且不斷改變；土壤地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜以及技術(shù)工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求高；項(xiàng)目成本管理難度大。但是由于未能充分貫徹落實(shí)工程設(shè)計(jì)審查工作和前期施工規(guī)劃工作，再加上對(duì)于工程成本風(fēng)險(xiǎn)管理特殊重要性的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致許多大型農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)資金嚴(yán)重流失和節(jié)水工程建設(shè)工作進(jìn)度被嚴(yán)重延誤等問(wèn)題，對(duì)高效節(jié)水效益產(chǎn)生消極作用。

農(nóng)業(yè)水利工程的成本管控內(nèi)容主要為建筑材料施工及工程機(jī)械管理，在機(jī)械工人、項(xiàng)目經(jīng)理及機(jī)械隊(duì)伍等管理過(guò)程中，嚴(yán)格以相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據(jù)，往往忽視了作業(yè)人的主觀能動(dòng)性，從而大幅增加不必要的成本，并且由于建設(shè)過(guò)程中建設(shè)單位往往缺乏對(duì)作業(yè)人的有效勞動(dòng)激勵(lì)，在高效節(jié)水工程造價(jià)成本控制中也往往無(wú)法做到充分發(fā)揮作業(yè)人的成本管理潛能；建設(shè)費(fèi)用的成本合理性與基于工程量的成本精確性，是當(dāng)前水利工程項(xiàng)目建設(shè)成本控制管理的主要側(cè)重點(diǎn)，宏觀政策層面的水利項(xiàng)目成本管理較小，而基于工程量的成本管理因受制于宏觀政策層面的水利建設(shè)管理模式、國(guó)家相關(guān)政策、制度結(jié)構(gòu)變更等微觀因素的直接影響而變得更加突出；投資決策過(guò)程是高效節(jié)水工程項(xiàng)目中投資成本管控的最主要內(nèi)容，普遍能夠達(dá)到總工程投資的80%～90%，而項(xiàng)目前期在施工過(guò)程所需成本只占投資成本的直接影響5%～10%，投資決策階段的成本管控已成為農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理的重中之重[2-3]。

農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理內(nèi)容包含很多方面，比如材料、管理、人工的費(fèi)用，只有提高項(xiàng)目建設(shè)效益，才能提高項(xiàng)目成本管理的水平。每一項(xiàng)費(fèi)用成本估算方法涵蓋很多方面和領(lǐng)域的內(nèi)容，涉及的因素非常多，計(jì)算也較復(fù)雜煩瑣，無(wú)論哪一項(xiàng)費(fèi)用參數(shù)效率出現(xiàn)變化，企業(yè)成本管理效率及成本都有可能受到影響，且不同行業(yè)成本評(píng)價(jià)指標(biāo)的成本影響波動(dòng)程度往往存在差異，如果考慮所有內(nèi)容，就需要保證全部特征元素得到一致性。同時(shí)成本差異與影響也不能忽略，但是成本控制難度會(huì)大幅提升。因此，考慮到農(nóng)業(yè)水利建設(shè)以及工程管理的具體需求，要保證管理規(guī)劃科學(xué)合理性，不斷精進(jìn)成本組織，構(gòu)建健全的項(xiàng)目成本管理系統(tǒng)，并在工程全生命周期中應(yīng)用，不斷提高水利工程項(xiàng)目管理水平。

2 新疆沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水項(xiàng)目成本管理現(xiàn)狀

2.1 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程概況

沙雅縣位于塔里木盆地北部，渭干河下游中心地帶，地理坐標(biāo)為西經(jīng)東81°45′～84°47′，北緯39°31′～41°25′，平均海拔950～1 020 m?？h域東西和南北長(zhǎng)度依次為180 km 和220 km，總面積共計(jì)3.19 萬(wàn)km2，現(xiàn)轄4 鎮(zhèn)、4 鄉(xiāng)、3 場(chǎng)，147 個(gè)行政村。縣域內(nèi)大部分屬暖溫帶干旱大陸性氣候，日照強(qiáng)、熱量足、降水少、蒸發(fā)量大。氣候比較干燥，晝夜溫差非常大，夏季熱、冬季冷，常年風(fēng)向?yàn)槠憋L(fēng)或北風(fēng)。年均溫度為11.6 ℃，不低于10 ℃的年份有效積溫4 040～4 360 ℃。獨(dú)特的氣候環(huán)境非常適宜種植棉花、糧食等農(nóng)作物。沙雅縣境內(nèi)的水系主要有渭干河和塔里木河，其中渭干河年徑流量6.6 億m3，塔里木河年徑流量44.3 億m3。地下水補(bǔ)給量2.6 億m3，可開(kāi)采量1.40 億m3。全縣現(xiàn)有水庫(kù)2 座，總庫(kù)容7 000 多萬(wàn)m3，其中節(jié)然立克水庫(kù)庫(kù)容5 000 萬(wàn)m3，大寨水庫(kù)庫(kù)容2 000 萬(wàn)m3。沙雅縣地域遼闊，土地資源較豐富。

針對(duì)新疆南疆地區(qū)水資源儲(chǔ)量短缺且長(zhǎng)期存在過(guò)度綜合開(kāi)發(fā)等突出環(huán)境問(wèn)題，政府決定在沙雅縣項(xiàng)目開(kāi)展共涉及沙雅縣渭干河節(jié)水灌區(qū)7 個(gè)行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)132 個(gè)行政村的新型農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌區(qū)增收試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)總投資12.92 億元，其中獲得中央財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助9 億元，新疆項(xiàng)目配套1 億元，沙雅縣項(xiàng)目自籌2.92 億元。新建高效灌溉節(jié)水33 667 km2，新建水利防滲排水渠道602 km，安裝水利計(jì)量檢測(cè)設(shè)施2 652 處，建設(shè)一批水利工程信息化試點(diǎn)項(xiàng)目，同步啟動(dòng)開(kāi)展鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)用地水價(jià)體制綜合管理改革等多項(xiàng)體制創(chuàng)新機(jī)制體系建設(shè)。截至2020 年底全部基本完成重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)[5]。

2.2 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本的構(gòu)成

沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程主要為滴灌工程，其項(xiàng)目工程成本的構(gòu)成除了前期費(fèi)，監(jiān)理、設(shè)計(jì)費(fèi)及預(yù)備費(fèi)外，還包括滴灌系統(tǒng)建設(shè)工程費(fèi)用和配套工程建設(shè)費(fèi)用，配套工程建設(shè)費(fèi)用主要為土地平整及改良費(fèi)用，由于農(nóng)田高效節(jié)水工程與其他建設(shè)工程的差異性，應(yīng)重視高效節(jié)水工程建成后的運(yùn)行維護(hù)成本。

3 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理存在的問(wèn)題

3.1 管理方法單一

控制成本使用的方法較為落后且方法單一[6]，多個(gè)參建方無(wú)法達(dá)到協(xié)調(diào)配合的狀態(tài)，成本管理依舊以成本預(yù)算管理為核心。農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理需要多個(gè)部門和崗位共同配合，并且部門間關(guān)系復(fù)雜，必須強(qiáng)化部門間交流與協(xié)調(diào)，為日后工作奠定基礎(chǔ)。農(nóng)田高效節(jié)水工程建設(shè)過(guò)程中，涉及到的施工技術(shù)難度大且非常復(fù)雜，工藝也非常多，無(wú)論哪個(gè)流程有問(wèn)題均會(huì)影響到項(xiàng)目施工進(jìn)度與質(zhì)量，也會(huì)影響到項(xiàng)目交付運(yùn)轉(zhuǎn)及效益等方面。因此，需要優(yōu)化和創(chuàng)新高效節(jié)水工程具體成本管理方式，制訂更加科學(xué)合理的管理模式，保證施工活動(dòng)有序進(jìn)行。

3.2 管理體制不完善

目前，相關(guān)農(nóng)業(yè)水利部門成本調(diào)控管理體制尚未有效準(zhǔn)確落實(shí)水利部門年度預(yù)算與成本結(jié)算，現(xiàn)有管理體制依舊無(wú)法有效準(zhǔn)確地結(jié)合水利管理者的責(zé)任、義務(wù)和管理權(quán)利，加之沒(méi)有將農(nóng)田高效節(jié)水工程作業(yè)員工基本薪酬優(yōu)惠待遇與水利工作績(jī)效進(jìn)行相關(guān)性的掛鉤聯(lián)系，致使績(jī)效激勵(lì)考核管理體制還不夠健全完善。這些不利因素均對(duì)該項(xiàng)目成本控制管理工作的順利開(kāi)展產(chǎn)生不同程度的的限制約束。而且，還存在沒(méi)有按照法律法規(guī)和規(guī)章制度等開(kāi)展管理工作的成本監(jiān)管人員，加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念陳舊及嚴(yán)重缺乏良好農(nóng)業(yè)成本監(jiān)督管理的服務(wù)意識(shí)。

3.3 信息準(zhǔn)確度低

目前，農(nóng)田高效節(jié)水工程成本管理并未對(duì)內(nèi)容明確定位，項(xiàng)目整體開(kāi)支并未充分掌握，費(fèi)用開(kāi)支沒(méi)有經(jīng)由財(cái)務(wù)部簽字確定就開(kāi)支的情況很普遍，引發(fā)成本管理補(bǔ)償和信息失真等各種問(wèn)題的發(fā)生，無(wú)法將項(xiàng)目資金真實(shí)和準(zhǔn)確的使用情況展現(xiàn)出來(lái)，不能為項(xiàng)目成本控制和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估等提供真實(shí)和完整的信息與數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，沒(méi)有明確成本開(kāi)支管理控制的目標(biāo)，控制因素具有偶然性特征，這些農(nóng)業(yè)水利建設(shè)工程施工成本開(kāi)支管理控制的問(wèn)題都較普遍，并未精準(zhǔn)和全面掌握農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目隱性成本開(kāi)支。農(nóng)田高效節(jié)水工程施工項(xiàng)目中，企業(yè)成本開(kāi)支管理預(yù)算內(nèi)容主要包括機(jī)械設(shè)備管理費(fèi)、人工費(fèi)及施工場(chǎng)地設(shè)備管理費(fèi)等，而實(shí)際上對(duì)企業(yè)成本管理開(kāi)支預(yù)算盲目或者隨意性的預(yù)算的現(xiàn)象很普遍，加之管理崗位與相關(guān)部門間有效協(xié)調(diào)溝通的能力缺乏及成本管理責(zé)任意識(shí)薄弱和成本管理崗位職責(zé)、范圍模糊不清等，農(nóng)田高效節(jié)水工程是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間的協(xié)調(diào)難以精準(zhǔn)完成，成本管理工作難度會(huì)更大，很有可能導(dǎo)致農(nóng)田高效節(jié)水工程資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.4 績(jī)效考核體系不健全

目前，農(nóng)田高效節(jié)水工程成本監(jiān)督管理尚未完全形成系統(tǒng)、完善的成本績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系和績(jī)效獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，未能充分結(jié)合實(shí)際工作情況而過(guò)分刻意追求這種流于表面的表現(xiàn)形式為農(nóng)田高效節(jié)水工程成本監(jiān)督管理工作存在的一大關(guān)鍵問(wèn)題，并未嚴(yán)格按照法律法規(guī)完成成本監(jiān)管，相關(guān)部門人員不具備極強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)等，對(duì)于水利成本管理工作的流程化和規(guī)范化都不利，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)水利經(jīng)濟(jì)保持健康可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生極大約束。另外，部分工程施工單位在審核工程招標(biāo)成本環(huán)節(jié)中對(duì)農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目建設(shè)工程招標(biāo)成本的審核力度偏低，準(zhǔn)確評(píng)估項(xiàng)目成本管理的評(píng)估能力明顯不足，未能全面落實(shí)農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理工作，不利于水利工程經(jīng)濟(jì)效益提升和水利工程良好發(fā)展。

4 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理的有效措施

4.1 加強(qiáng)部門溝通

高效節(jié)水工程建設(shè)過(guò)程中，科學(xué)管控施工成本非常重要，對(duì)于提升建設(shè)質(zhì)量和發(fā)揮項(xiàng)目效應(yīng)都十分有利[7]。為了不斷提高水利項(xiàng)目成本管控水平，采購(gòu)部、工程部和技術(shù)部等部門之間要積極溝通，以水利工程特征改善技術(shù)方案，確保制訂的技術(shù)方案能符合技術(shù)要求，同時(shí)盡可能地降低成本。同時(shí)，對(duì)管理人員進(jìn)行嚴(yán)格按時(shí)的培訓(xùn)，以增強(qiáng)管理人員在項(xiàng)目成本管理方面的控制意識(shí)，使其意識(shí)到對(duì)工程進(jìn)行項(xiàng)目成本管理的必要性，使管理人員能切實(shí)提高管理意識(shí)與控制水平成本。與此同時(shí)，管理人員需要對(duì)最先進(jìn)的管理方式、科學(xué)管控方法及專業(yè)技能等學(xué)習(xí)并掌握，這樣才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)水利穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

4.2 創(chuàng)新成本管理方法

成本管理方法的科學(xué)性和合理性對(duì)農(nóng)業(yè)水利工程總體效益有非常大的影響，同時(shí)也是工程建設(shè)質(zhì)量管控的主要方式。因此，以現(xiàn)有成本管理方式為基礎(chǔ)對(duì)管理控制技術(shù)和方法進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新，提高水利成本管理水平，例如新型ABC 成本管控方法等。針對(duì)成本管理具體問(wèn)題和不足，通過(guò)先進(jìn)技術(shù)和方法處理，使農(nóng)業(yè)水利成本管理控制方法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化并創(chuàng)新。

4.3 優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)

農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理方法之一就是優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)，有利于施工效率提高、加速施工進(jìn)度和有效控制投資成本。應(yīng)結(jié)合具體工程設(shè)計(jì)實(shí)際要求，科學(xué)應(yīng)用各種現(xiàn)代化成本控制手段與管理方法，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查組織設(shè)計(jì)試驗(yàn)不斷完善工程成本控制管理工作，在保證農(nóng)業(yè)水利工程設(shè)計(jì)信息正確的實(shí)際條件下正確選擇恰當(dāng)?shù)墓こ淌┕みM(jìn)度、材料施工規(guī)格，最大程度創(chuàng)造更高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益并減少農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)的運(yùn)營(yíng)成本。因此，施工組織設(shè)計(jì)的優(yōu)化是農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目成本管理的必由之路。

4.4 加強(qiáng)成本監(jiān)管與評(píng)價(jià)

加強(qiáng)農(nóng)田高效節(jié)水工程成本管理監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)工作為我國(guó)農(nóng)業(yè)水利管理工程建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，其主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是通過(guò)我國(guó)農(nóng)田高效節(jié)水工程管理制度改革形成完善的項(xiàng)目成本管理績(jī)效考核管理體系，強(qiáng)化具體項(xiàng)目管理人員的專業(yè)成本管理水平和管理意識(shí)。二是結(jié)合我國(guó)農(nóng)田高效節(jié)水工程特點(diǎn)建立完善的成本評(píng)價(jià)管理制度，搜集整理成本績(jī)效管理信息，定時(shí)組織財(cái)務(wù)大會(huì)對(duì)項(xiàng)目管理成本進(jìn)行討論和探究，針對(duì)超預(yù)算、決算性的問(wèn)題及時(shí)研究并給出合理的解決對(duì)策，提升農(nóng)田高效節(jié)水工程管控工作的成效。

5 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)田高效節(jié)水工程項(xiàng)目總體效益會(huì)受到成本管理水平的決定性影響，對(duì)工程質(zhì)量管控水平也有很大影響。成本管理控制應(yīng)貫穿整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，對(duì)農(nóng)田高效節(jié)水項(xiàng)目發(fā)展有促進(jìn)作用，有利于提高資金利用率，同時(shí)為項(xiàng)目施工全過(guò)程的監(jiān)督管理提供保證。