鄉(xiāng)村振興背景下拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保障建設(shè)存在的問題、優(yōu)化機(jī)制及政策建議

□秦國斐，白富華

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏 拉薩 850000）

2020 年前，西藏是“三區(qū)三州”國家級深度貧困地區(qū)之一，其根源性貧困主要集中在廣大農(nóng)牧區(qū)。脫貧攻堅(jiān)以來，西藏扶貧取得了舉世矚目的成就，全區(qū)62.8 萬貧困人口全部脫貧、5 377 個貧困村全部出列、74 個貧困縣全部摘帽，歷史性地消除了長期困擾西藏人民的絕對貧困問題。

脫貧后，只有將資源與村民需求匹配、與鄉(xiāng)村建設(shè)有效銜接，才能更好地解決西藏廣大農(nóng)牧區(qū)發(fā)展過程中的諸多矛盾，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，讓農(nóng)牧民共享改革發(fā)展成果。

1 文獻(xiàn)綜述

自提出脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略到我國實(shí)現(xiàn)全面脫貧，對社會保障的研究一直是熱點(diǎn)。

張獻(xiàn)政和邊?。?021）[1]認(rèn)為，就農(nóng)村社會保障問題而言，我國農(nóng)村老年人購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力不足，形成這種差異的主要原因是我國政府財(cái)政投入不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家社保支出在財(cái)政支出中的占比，導(dǎo)致我國保障標(biāo)準(zhǔn)比較低。

張震宇（2021）[2]認(rèn)為，除地理位置、生態(tài)環(huán)境等自然因素造成區(qū)域間貧困人口分布差異外，個人因素、社會制度也是造成農(nóng)村貧困問題的關(guān)鍵因素。

李攀藝和邵亞男（2018）[3]認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會保障支出不足顯著抑制了居民消費(fèi)率增長，城鎮(zhèn)化對居民消費(fèi)率的正向作用被社會保障支出不足的負(fù)向作用所抵消。

王增文（2019）[4]指出社會保障制度建設(shè)應(yīng)該遵循城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險服務(wù)、城鄉(xiāng)“梯度式”社會養(yǎng)老保險的模式。

安華（2014）[5]、趙曉旭（2020）[6]認(rèn)為，對于少數(shù)民族地區(qū)來說，由于民族地區(qū)具有的特殊自然和社會文化與民族風(fēng)俗特征，其社會保障制度的建設(shè)與完善不能簡單模仿其他內(nèi)陸地區(qū)的做法，應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地采取相應(yīng)對策，科學(xué)設(shè)定制度目標(biāo)、機(jī)制和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會保障制度對于維護(hù)民族平等、發(fā)揮民族團(tuán)結(jié)和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的作用。

龍玉其（2015）[7]認(rèn)為，與其他地區(qū)相比，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村居民養(yǎng)老風(fēng)險更加突出，對養(yǎng)老保障制度的需求更加迫切。要解決這一問題，需要采取相應(yīng)對策，如國家立法、行政介入以及民眾配合等，輔之以政府的宣傳與引導(dǎo)，增強(qiáng)民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民的社會保障意識，積極爭取社會保障權(quán)益。

綜上，我國學(xué)者對社會保障的研究隨著社會發(fā)展的進(jìn)程不斷細(xì)化，從問題出發(fā)形成了一系列具有針對性的研究，但是針對少數(shù)民族地區(qū)社會保障的研究較少。拉薩市農(nóng)牧區(qū)范圍廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，返貧風(fēng)險大，亟須建立與之適應(yīng)的社會保障體制，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)治理、提高農(nóng)牧民的整體生活水平與生活滿意度。文章對鄉(xiāng)村振興階段拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保障制度建設(shè)進(jìn)行了探索，為鄉(xiāng)村振興時期社會保障制度建設(shè)提出政策建議。

2 拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保障制度建設(shè)存在的問題及原因

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

首先，拉薩市農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以牧業(yè)為主，農(nóng)業(yè)次之，農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)來源單一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會發(fā)展的基石。藏族作為一個以牧業(yè)為主的民族，在未脫貧之前，農(nóng)牧民的生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)收入來源主要依靠牦牛。牦牛作為“高原之舟”，為拉薩市農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了動力來源。現(xiàn)代社會是一個追求效率和速度的時代，以牦牛為主的運(yùn)輸、勞作已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展，極大限制了農(nóng)牧區(qū)的對外交流。

其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，阻礙了教育發(fā)展。百年大計(jì)，教育為本。一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與教育發(fā)展水平息息相關(guān)。拉薩市農(nóng)牧區(qū)相關(guān)調(diào)查報(bào)告指出，農(nóng)牧區(qū)教育水平差距較大，農(nóng)牧民受教育程度主要集中在初中和高中兩個階段，專科、本科及以上學(xué)歷層次人員很少。農(nóng)牧民普遍不重視家庭教育，教育素質(zhì)低下，造成勞動力素質(zhì)較低。農(nóng)牧民受教育水平的程度普遍較低，極大阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再次，經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平反映了一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。拉薩市農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著拉薩市農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。在當(dāng)前社會下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。公共服務(wù)作為改善民生、提高居民生活滿意度的重要保障，可以豐富居民生活。在多種因素的影響下，拉薩市農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量普遍不高，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也制約了鄉(xiāng)村振興時期社會保障制度建設(shè)。

2.2 老齡化嚴(yán)重

在當(dāng)前中國人口結(jié)構(gòu)下，老齡化人口眾多，人口紅利逐漸消失。在歷史因素的影響下，拉薩市農(nóng)牧區(qū)家庭結(jié)構(gòu)失衡。隨著中生代老齡化問題的出現(xiàn)，新生代數(shù)量難以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人口紅利，影響了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。與城市相比，我國農(nóng)村有更多空巢老人。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城市老人更能得到社會的關(guān)懷，比如福利組織、志愿組織等為城市老齡化問題的解決提供了可能。農(nóng)村信息閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，解決農(nóng)村老齡化問題的責(zé)任集中在政府身上，使政府養(yǎng)老壓力驟增。拉薩市農(nóng)牧區(qū)老齡化人口集中，因此通過建立社會保障體系以應(yīng)對老齡化壓力十分必要。在鄉(xiāng)村振興背景下，社會保障制度建設(shè)能夠?yàn)檗r(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增磚添瓦，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)社會發(fā)展形成良性循環(huán)。

2.3 城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)明顯

城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村勞動力人口流入城市，使城市在資源、環(huán)境、社會保障、就業(yè)等方面面臨著巨大壓力。西部地區(qū)地廣人稀，人口分布分散，社會保障制度建設(shè)存在很大問題。要建立完善的社會保障制度，需要考慮較多因素，比如留守兒童的教育、老年人的衣食住行、交通基礎(chǔ)設(shè)施等。拉薩市農(nóng)牧區(qū)分布范圍廣，人口不集中。相比城市而言，拉薩市農(nóng)牧區(qū)發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市，再加上人口素質(zhì)較低、老齡化嚴(yán)重，影響了拉薩市農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村振興時期社會保障制度建設(shè)。因此，縮小農(nóng)牧區(qū)城鄉(xiāng)二元差距，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是拉薩市農(nóng)牧區(qū)需要關(guān)注的問題。

2.4 相關(guān)法律法規(guī)不健全

政策指導(dǎo)，立法先行。法律的導(dǎo)向性和強(qiáng)制性在社會發(fā)展中有著先導(dǎo)性的作用。完善的法律制度，制約人們的行為，促進(jìn)人與社會和諧共處，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。就目前看，社會保障相關(guān)法律不健全，使相關(guān)制度的優(yōu)越性不能得到最大程度發(fā)揮，也使得許多制度有頂層設(shè)計(jì)但在基層發(fā)展得不到保障。這是制約基層社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素之一。拉薩市作為高原明珠，應(yīng)將法制建設(shè)作為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，貫穿鄉(xiāng)村振興時期社會保障制度建設(shè)的各個環(huán)節(jié)。

3 鄉(xiāng)村振興背景下拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保障建設(shè)的優(yōu)化機(jī)制

現(xiàn)代社會保障制度的起源是德國俾斯麥時期，直至19 世紀(jì)末德國才創(chuàng)立了廣泛的社會福利保險。隨著工業(yè)化發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家的社會出現(xiàn)了一系列問題，工人微不足道的工資使他們?nèi)碗y繼，如遇疾病和事故則家徒四壁。針對這一問題，奧托·馮·俾斯麥提出了“社會福利法”，為工業(yè)國家社會福利保險制度奠定了基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟(jì)等組成，其中社會保險是社會保障的核心內(nèi)容。由于拉薩市農(nóng)牧區(qū)的特殊性，針對拉薩市農(nóng)牧區(qū)的社會保障制度應(yīng)引入普惠金融機(jī)制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制等內(nèi)容。

3.1 社會保險機(jī)制

社會保險作為一種非營利性的機(jī)制，其再分配功能在社發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。國家強(qiáng)制公民參加社會保險，對提高家庭收入、保障家庭財(cái)產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定有著巨大的作用。社會保險是社會保障體制重要的組成部分，維護(hù)著每個家庭的財(cái)產(chǎn)安全，保障居民家庭收入，使每個公民的利益訴求在社會發(fā)展中得到優(yōu)化。拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保險制度建設(shè)，可以使農(nóng)牧民在今后發(fā)展過程中沒有后顧之憂，更好地為農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。完善農(nóng)牧區(qū)社會保障制度，可以減少老齡化帶來的諸多問題，也能為促進(jìn)就業(yè)、改善民生提出更有力的政策指引。社會保險體現(xiàn)了以人為本的原則，能夠保證農(nóng)牧民的利益，對促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大的支撐作用。

3.2 社會救濟(jì)機(jī)制

拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會救濟(jì)需要多元主體參與，比如營利組織和非營利組織。營利組織主要包括企業(yè)等，非營利組織主要包括政府、公益組織、志愿者服務(wù)組織等。建設(shè)農(nóng)牧區(qū)社會救濟(jì)機(jī)制，需要政府的努力，也要積極引導(dǎo)營利組織和其他非營利組織參與社會救濟(jì)體制建設(shè)。社會發(fā)展離不開多方共同努力。扶貧、助老、助困、助殘是社會救濟(jì)的主要目標(biāo)，這不僅是對社會的貢獻(xiàn)，也是營利組織和非營利組織能力、責(zé)任的體現(xiàn)。

拉薩市農(nóng)牧區(qū)作為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展普遍落后的地區(qū)，其社會救濟(jì)體制建設(shè)尤為重要。當(dāng)前，拉薩市農(nóng)牧區(qū)各方面發(fā)展水平與內(nèi)地相比有巨大差距?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、先進(jìn)生產(chǎn)資料、高素質(zhì)人才、信息服務(wù)是拉薩市農(nóng)牧區(qū)發(fā)展急需的資源，也是鄉(xiāng)村振興時期社會保障制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

3.3 普惠金融機(jī)制

普惠金融的概念源于inclusive financial system，由2005 年聯(lián)合國在宣傳小額信貸年時首先提出，其目的是建設(shè)能夠全方位、有效地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系。創(chuàng)建普惠金融機(jī)制對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、就業(yè)、教育等方面有重要的促進(jìn)作用，也契合了全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以及黨的十九屆四中全會提出的各項(xiàng)政策的要求。在“十三五”時期，我國明確提出了發(fā)展普惠金融的要求。在新一輪發(fā)展中，普惠金融機(jī)制的建設(shè)與完善對于提升農(nóng)牧民自我發(fā)展能力、收入水平和滿意度有重要作用，能夠?yàn)槔_市農(nóng)牧區(qū)社會保障建設(shè)提供資金、政策等方面的支持。

3.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制

拉薩市作為我國海拔最高的市，具有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和旅游資源，吸引了大量投資者和旅游者。這是拉薩市的發(fā)展機(jī)遇，也是拉薩市農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展機(jī)遇。要積極打造拉薩市農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)品的品牌價值，與旅游產(chǎn)業(yè)接軌，形成有影響力的高原特色產(chǎn)品，為拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保障體系建設(shè)添磚加瓦。在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展時期，應(yīng)該抓住歷史機(jī)遇，順應(yīng)各族人民過上更好生活的新期待，改善民生狀況，提升民生滿意度，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。

4 鄉(xiāng)村振興背景下拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保障建設(shè)的政策建議

4.1 促進(jìn)生產(chǎn)要素投入，引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)工具

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。生產(chǎn)力發(fā)展的快慢決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞，而先進(jìn)的生產(chǎn)工具能夠促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。在農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)工具相對落后的情況下，生產(chǎn)要素和先進(jìn)生產(chǎn)工具的投入可以促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。生產(chǎn)要素的投入，極大豐富了拉薩市農(nóng)牧區(qū)居民生活，提高了居民生產(chǎn)生活的積極性與創(chuàng)造力。生產(chǎn)工具的投入也提高了農(nóng)牧民的生產(chǎn)效率，成為社會保障制度的經(jīng)濟(jì)支撐，為農(nóng)牧民自我發(fā)展能力的完善和提高提供了基礎(chǔ)。

4.2 加強(qiáng)教育投入，提高農(nóng)牧民勞動力素質(zhì)

百年大計(jì)，教育為本。教育發(fā)展是一個地區(qū)、一個民族發(fā)展的基石。拉薩市農(nóng)牧區(qū)文化和地理因素的特性，導(dǎo)致農(nóng)牧民受教育程度普遍不高。應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)牧民的教育投入力度，提高農(nóng)牧民素質(zhì)，使其獲得更多勞動技能。通過教育減貧，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和收入水平提升，獲得更多經(jīng)濟(jì)來源，進(jìn)而優(yōu)化家庭教育結(jié)構(gòu)，影響農(nóng)牧民下一代，形成良好的教育循環(huán)。家庭教育水平提高，家庭成員受到素質(zhì)較高人員的影響，更容易接受新鮮事物，也會更容易接受政策指引和享受到更多的社會福利。

4.3 加大資金投入力度，擴(kuò)大社會保障覆蓋面

經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開原始資本的積累，而金融是資本形成的重要途徑。普惠金融是一項(xiàng)惠及基層的政策，為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)提供了政策指引，有利于貧困地區(qū)發(fā)展。普惠金融為貧困地區(qū)發(fā)展注入了“強(qiáng)心劑”，為民族地區(qū)構(gòu)建長效扶貧模式提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)資本的積累，離不開相關(guān)政策的指導(dǎo)。只有資金充足，才能夠擴(kuò)大社會保障的覆蓋范圍，惠及每位農(nóng)牧民。政府應(yīng)通過普惠金融政策，提供農(nóng)牧民所需的基本公共服務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，提升農(nóng)牧民參與度和自我發(fā)展能力。

4.4 完善立法，健全社會保障相關(guān)法律法規(guī)

我國人口眾多，社會保障建設(shè)困難較多?？茖W(xué)、合理、高質(zhì)量是構(gòu)建社會保障制度的要求。健全社會保障相關(guān)法律法規(guī)是促進(jìn)拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會發(fā)展和社會保障制度建設(shè)的重要紐帶。拉薩市農(nóng)牧民人口占全區(qū)人口的1/3。應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依托，制定拉薩市農(nóng)牧區(qū)社會保障制度。要發(fā)揮法律的先導(dǎo)性作用，用法律維護(hù)農(nóng)牧民的利益，保障農(nóng)牧民收入，提高農(nóng)牧民自我發(fā)展能力。