鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村級集體經(jīng)濟發(fā)展的問題與對策研究
——以張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

□孫春龍

（張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，江蘇 蘇州 215600）

黨的十九大報告提出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。2021 年中央一號文件提出，2021 年基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下壯大村級集體經(jīng)濟發(fā)展的重大意義

1.1 有利于農(nóng)民增收致富

生活富裕是鄉(xiāng)村振興的根本，也是全體人民共同富裕的必然要求。村級集體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟在農(nóng)村的主要表現(xiàn)形式，通過農(nóng)村社區(qū)股份合作社改革，按照“確定股權(quán)，量化股值，按股分紅”的方法，將村集體存量資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，調(diào)動了廣大農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟的積極性。農(nóng)民除能享受農(nóng)村原有的福利外，還能得到村集體經(jīng)濟增值的分紅，實現(xiàn)農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，走上共同富裕的道路[1]。

1.2 有利于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支撐，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化。堅守18 億畝耕地紅線，保障糧食和重要農(nóng)作物供給，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等構(gòu)成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，因此迫切需要發(fā)展村級集體經(jīng)濟。

通過推行以村級集體經(jīng)濟組織為經(jīng)營主體的土地股份合作社改革，強化集體統(tǒng)一經(jīng)營，與社區(qū)股份合作社、農(nóng)業(yè)合作社融合發(fā)展，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。

1.3 有利于農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)

生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。提升農(nóng)村居住環(huán)境、推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、打造特色田園鄉(xiāng)村等，是建設(shè)農(nóng)村生態(tài)宜居的有效措施。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟可以為建設(shè)生態(tài)宜居的農(nóng)村提供強大的物質(zhì)保證，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，充分發(fā)揮基層組織村公共事業(yè)的建設(shè)和公共服務(wù)的供給功能，可以切實改善農(nóng)民居住條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[2]。

2 張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

截至目前，張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)共有41 個行政村（涉農(nóng)社區(qū)），農(nóng)村集體總資產(chǎn)為83.58 億元，村級凈資產(chǎn)為56.67 億元，村級平均可用財力1 847 萬元，農(nóng)民可支配收入4.38 萬元，位居張家港市前列。雖然開發(fā)區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展總體較好，但對照開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展新要求，仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下4 個方面。

2.1 村與村之間發(fā)展不平衡

村集體凈資產(chǎn)方面，超過40 000 萬元的村有3 個；達49 580 萬元，不足4 000 萬元的村有4個。在村可用財力方面，超過5 000 萬元的村有3 個，2 000 萬～5 000 萬元的村有8 個，1 000 萬～2 000 萬元的村有18 個，700 萬～1 000 萬元的村有7 個，400 萬～700 萬元的村有5 個，分別占村總數(shù)的7.32%、19.51%、43.9%、17.07%、12.2%?？捎秘斄ψ罡叩拇迨寝r(nóng)聯(lián)村，達8 107 萬元，最少的村是雙鹿村，僅為500 萬元，最高村是最小村的16 倍，村級經(jīng)濟差距懸殊[3]。

張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)于2008 年9 月與楊舍鎮(zhèn)人民政府合并。楊舍鎮(zhèn)是張家港市城關(guān)鎮(zhèn)，部分村具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟二極分化。如城西村、城東村、農(nóng)聯(lián)村位于中心城區(qū)，可充分利用區(qū)位優(yōu)勢，在城市進化過程中，為村留下一部分自用地，發(fā)展三產(chǎn)用房、物業(yè)用房，培育村“造血”功能。相對而言，農(nóng)義村、晨南村等部分村位于張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)郊區(qū)，受城市輻射小，原始積累少，經(jīng)濟薄弱，大部分土地為基本農(nóng)田，屬于禁止開發(fā)建設(shè)區(qū)，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展受到限制。

2.2 收入渠道減少，剛性支出增加，增收困難

一方面，原有村級工業(yè)企業(yè)管理費等已被取消，因退二進三、違章整治而拆除的工業(yè)區(qū)，特別是近年來因環(huán)保、安全等拆除的散、爛、污企業(yè)數(shù)量增加，導(dǎo)致部分村集體資源急劇減少，工業(yè)廠房租金和集體土地租金收入相應(yīng)減少。另一方面，受新冠肺炎疫情、產(chǎn)業(yè)招商政策等影響，標(biāo)準(zhǔn)型廠、物業(yè)用房空置率有所提升，村級集體經(jīng)濟增長減緩[4]。

村級支出主要有村干部及條線人員工資和補貼、基礎(chǔ)設(shè)施投入、環(huán)境整治、社會保障、五保戶和困難戶補助、實事工程、節(jié)日慰問等。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，各農(nóng)村宅基地歸并，由于項目落成，整村整組拆遷，各行政村形成了較大規(guī)模的動遷安置小區(qū)。動遷安置小區(qū)管理費用主要有物業(yè)公司工作人員工資補貼、綠管、保潔、公共設(shè)施維護與保養(yǎng)費用等。根據(jù)張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)對動遷安置小區(qū)管理經(jīng)費的文件規(guī)定，40%的管理經(jīng)費由經(jīng)開區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，其余部分由村級負擔(dān)。近年來，動遷小區(qū)以城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)管理，極力滿足百姓生活需求，但隨著管理費用逐年上升，村級負擔(dān)越來越重。

2.3 干部思想意識有待提高，農(nóng)村缺乏專業(yè)人才

個別村兩委班子在發(fā)展村級集體經(jīng)濟問題上存在一些認(rèn)識誤區(qū)。一是對發(fā)展村級集體經(jīng)濟重要性認(rèn)識不足。認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村已改社區(qū)，其公共服務(wù)已由上級政府承擔(dān)，美麗鄉(xiāng)村、特色田園鄉(xiāng)村的創(chuàng)建也由上級政府撥款，村級可用財力能基本完成本村簡單運作即可，導(dǎo)致壯大村級集體經(jīng)濟動力不足。二是存在畏難情緒。主要表現(xiàn)為創(chuàng)新意識不強，發(fā)展經(jīng)濟方法較少，資源緊缺，投資成本回收周期長，紀(jì)委監(jiān)察力度加大，存在較大風(fēng)險，村干部工作壓力大，傳統(tǒng)“等、靠、要”思想較為普遍。

隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城市與農(nóng)村間隔已被打破，各資源要素相向流動。大城市對周邊衛(wèi)星城市及農(nóng)村的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)村年富力強、素質(zhì)較高的人選擇外出打工或創(chuàng)業(yè)，造成農(nóng)村人才“空心化”[5]。

2.4 農(nóng)村集體“三資”管理制度不健全

為加強對農(nóng)村集體“三資”管理，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立了集“三資”信息采集、處理、監(jiān)督和公開的“三資”智慧管理平臺，但在具體實踐中，仍存在一些問題。一是部分農(nóng)村村級資源資產(chǎn)基礎(chǔ)信息少、不完整，例如缺少四址范圍、土地類型、房產(chǎn)類型等，造成集體資產(chǎn)不明了。二是財務(wù)管理粗放。部分村原始憑證不規(guī)范，支出憑證手續(xù)不完整，新增租賃合同沒有及時上傳，到期合同沒有及時續(xù)簽或跟蹤管理，固定資產(chǎn)拆除或變賣沒有及時清理或調(diào)整。三是監(jiān)管不到位。財務(wù)公開不透明，公布內(nèi)容不全，公布時間不規(guī)范，有時甚至有遺漏；部分村組理財小組成員財務(wù)知識欠缺，監(jiān)督力度弱，導(dǎo)致個別村集體資產(chǎn)出現(xiàn)流失、被挪用等現(xiàn)象。

3 發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的對策

3.1 強化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強人才培養(yǎng)

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在把村領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)好，特別是有一個黨性強、事業(yè)心強、有經(jīng)濟頭腦、有經(jīng)營能力的帶頭人。加強村兩委班子成員能力素養(yǎng)提升，強化村集體經(jīng)濟在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興中的重要基礎(chǔ)作用，特別是加強村帶頭人的隊伍建設(shè)，選拔典型，培育選樹“先鋒村”“建設(shè)社會主義新農(nóng)村帶頭人”，發(fā)揮典型引領(lǐng)作用。

充分發(fā)揮江蘇省黨支部書記學(xué)院農(nóng)村分院（蘇州）（善港農(nóng)村干部學(xué)院）培訓(xùn)基地優(yōu)勢，培育農(nóng)村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人和基層黨建帶頭人[6]。

加快培養(yǎng)村支書后備人才梯隊，開展“村級中青班”培訓(xùn)，健全后備人才庫，積極探索“定制村官”“新型職業(yè)農(nóng)民”等培養(yǎng)方式，推動致富能手、大學(xué)生村官、機關(guān)優(yōu)秀年輕干部、復(fù)退軍人加入村兩委班子。

繼續(xù)創(chuàng)新開展與揚州大學(xué)的校地合作，定向培養(yǎng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村專業(yè)人才。加快建設(shè)理論水平高、綜合素質(zhì)好的實用型、復(fù)合型人才隊伍。出臺農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才引進辦法，吸引社會優(yōu)秀人才回村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

3.2 發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，多途徑發(fā)展村級集體經(jīng)濟

不同的區(qū)位具有不同價值。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，各村要根據(jù)自身優(yōu)勢揚長避短，結(jié)合村實際情況，從實際出發(fā)發(fā)展項目。既要對前期村集體經(jīng)濟發(fā)展模式進行總結(jié)，又要拓寬思路，探索發(fā)展村集體經(jīng)濟新途徑[7]。

城中村要繼續(xù)發(fā)展三產(chǎn)、物業(yè)經(jīng)濟，讓村與城市共同成長。張家港市城中村的特點是位于中心城區(qū)或已被納入城區(qū)規(guī)劃，其經(jīng)濟已經(jīng)和城市高度融為一體，包括城西村、農(nóng)聯(lián)村、范莊村等，具有天然的地理位置優(yōu)勢。三產(chǎn)用房、物業(yè)用房緊密結(jié)合各商業(yè)綜合體、住宅區(qū)，作為其配套用房，屬于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，具有保值、增值作用。

2021 年6 月，張家港市人民政府成交一宗地張地2010-A04-E，出讓面積61 164.57 m2，規(guī)劃用途為住宅、商業(yè)、服務(wù)業(yè)，成交總價為175 333.452 4 萬元，出讓條件明確規(guī)定“該地塊競得人需無償提供不少于6 500 m2商業(yè)用房，需獨立、集中布置在地塊西南側(cè)。建成后需無償移交張家港市楊舍鎮(zhèn)范莊村股份經(jīng)濟合作社，其不動產(chǎn)權(quán)辦理到張家港市楊舍鎮(zhèn)范莊村股份經(jīng)濟合作社名下?！痹诔擎?zhèn)化進程中，通過預(yù)留增加村集體經(jīng)濟性三產(chǎn)用房，為村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)[8]。

城郊接合村要結(jié)合村工業(yè)用地二次開發(fā)，轉(zhuǎn)型升級。該類村特點是村緊靠城市，有一定工業(yè)廠房，但部分村民小組已拆遷，成為城市的一部分，同時擁有一定土地，發(fā)展?jié)摿薮?。重點是對原有工業(yè)廠房進行改造，實施“騰籠換鳳”，淘汰高能耗、高污染企業(yè)，引進科技含量高、環(huán)境污染小的新興企業(yè)，提高標(biāo)準(zhǔn)型廠房出租率。依靠鄰近城區(qū)優(yōu)點，發(fā)展精英公寓、倉儲物流、停車場等配套服務(wù)業(yè)，促進第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市化進程中，實行用地按比例留存村集體使用制度，防止城市建成后成為“無地村”。

城郊村要結(jié)合美麗鄉(xiāng)村，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。該類村特點是遠離城市，有少量零星工業(yè)區(qū)，大面積農(nóng)田是基本農(nóng)田，禁止開發(fā)建設(shè)，但有豐富的農(nóng)業(yè)土地資源優(yōu)勢。一方面加快土地流轉(zhuǎn)，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田集中連片和土地規(guī)模經(jīng)營，提升耕地內(nèi)在質(zhì)量和產(chǎn)出能力，確保永久性保護水田的生產(chǎn)能力，防止耕地非糧化。另一方面，開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，打造特色田園鄉(xiāng)村。立足本村自然優(yōu)勢和獨特文化，塑造田園風(fēng)光、田園生活、田園建筑，培育“生態(tài)優(yōu)、村莊美、產(chǎn)業(yè)特、農(nóng)民富、集體強、鄉(xiāng)風(fēng)好”的特色田園村。在創(chuàng)建過程中，發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，包括觀光休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)、新科技示范農(nóng)業(yè)等，發(fā)展集生態(tài)、生活、生產(chǎn)于一體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，增加村級可用財力[9]。

3.3 落實扶持政策，促進村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級

為壯大村級集體經(jīng)濟，張家港市人民政府、張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)相繼出臺了加快村級集體經(jīng)濟發(fā)展的各種優(yōu)惠政策，從項目、招商、土地、財稅及村級可用財力等方面制定了詳細方案，各行政村要充分應(yīng)用各種優(yōu)惠政策，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、資源、資金，壯大集體經(jīng)濟。

切實用好“三優(yōu)三?！闭?。編制鎮(zhèn)級“三優(yōu)三?！睂ｍ椧?guī)劃，對全鎮(zhèn)的村零星工業(yè)用地進行整合，拆除部分“散、亂、污”企業(yè)。將每年土地租金少但對環(huán)境影響大的中小企業(yè)復(fù)墾成耕地，既可獲得建設(shè)用地指標(biāo)，又可增加耕地面積，具有良好的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。建設(shè)用地指標(biāo)可用于本村發(fā)展，剩余部分節(jié)余指標(biāo)可通過張家港市土地指標(biāo)交易市場進行交易，為本村提供再發(fā)展資金。

抱團發(fā)展，互惠互利。抱團發(fā)展經(jīng)營模式主要采用村村抱團、單位抱村、村企抱團、飛地抱圖等方式。其核心是培育村集體經(jīng)濟，讓各村有效整合資金、資源、資產(chǎn)，發(fā)揮各村優(yōu)勢，推進資源統(tǒng)籌，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)合，要素匯聚，以項目等形式呈現(xiàn)。聯(lián)合開發(fā)定制標(biāo)準(zhǔn)型廠房、三產(chǎn)用房、綜合樓等，既可發(fā)展村集體經(jīng)濟，又可規(guī)范集體經(jīng)濟發(fā)展。

2020 年1 月，在塘市辦事處組織牽頭下，由塘市辦事處所轄6 個村（李巷、河北、南莊、河南、湯聯(lián)、棋桿）村股份經(jīng)濟合作社按照一定出資比例，聯(lián)合組建張家港市塘市村聯(lián)綜合開發(fā)有限公司，在原印染小區(qū)征用3.47 hm2土地作為該公司抱團發(fā)展的載體，以聯(lián)合建設(shè)項目形式建設(shè)塘市新經(jīng)濟工業(yè)園，抱團發(fā)展村級集體經(jīng)濟。在該地塊上，一期計劃新建單層倉庫及3 層辦公用房約21 000 m2，作為區(qū)內(nèi)C 汽車公司配套供應(yīng)商的倉儲物流基地，項目建設(shè)后，由配套供應(yīng)商一次性租賃并負責(zé)運營。通過抱團方式發(fā)展集體經(jīng)濟，使得經(jīng)濟薄弱村和富裕村都有入股機會，都有發(fā)展機會。

3.4 健全農(nóng)村集體“三資”管理制度，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管

農(nóng)村集體“三資”是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)保障。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，其經(jīng)濟體量進一步增大，一方面要使農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，另一方面要防止因?qū)r(nóng)村“三資”管理不善而引發(fā)的管理風(fēng)險。

推行村級集體“三資”精細化管理，提升基層治理能力和治理水平。一是開展年度資產(chǎn)清查，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、信息化。實地盤點、核對資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等，及時按照有關(guān)政策解決資產(chǎn)清查中存在的問題。二是加強對集體企業(yè)的管理，特別是各類村級下屬全資、控股企業(yè)和聯(lián)合發(fā)展公司，全力改善管理漏洞。三是完善資金、資產(chǎn)、資源等各項管理制度。包括財務(wù)預(yù)決算制度、財務(wù)開支審批制度、資產(chǎn)臺賬制度、資產(chǎn)（資源）清查、處置管理制度。四是強化民主決策和民主監(jiān)督機制。對處分重要固定資產(chǎn)，新增經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目或舉債履行民主決策程序。財務(wù)公開要做到“五個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一公開時間、統(tǒng)一公開形式、統(tǒng)一公開內(nèi)容、統(tǒng)一公開程序、統(tǒng)一公開檔案。

完善農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督機制。建立“三資”監(jiān)管評估標(biāo)準(zhǔn)，履行農(nóng)業(yè)農(nóng)村局監(jiān)管責(zé)任，發(fā)現(xiàn)問題及時解決；實行區(qū)鎮(zhèn)、辦事處、村三級月例會、月檢查，碰到疑難問題進行會商，做到早發(fā)現(xiàn)、早整改。

4 結(jié)束語

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是一項漸進性、戰(zhàn)略性工程，需要打破資源、資金等制約因素，充分發(fā)揮各村現(xiàn)有優(yōu)勢，揚長避短。通過遵循在干部配備上優(yōu)先考慮、在要素配置上優(yōu)先滿足、在財政投入上優(yōu)先保障的原則，按照“四個轉(zhuǎn)型”目標(biāo)，即工業(yè)向物業(yè)轉(zhuǎn)型、資金向資產(chǎn)轉(zhuǎn)型、分散向聯(lián)合轉(zhuǎn)型、村內(nèi)向村外轉(zhuǎn)型，推動張家港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)高水平、高質(zhì)量跨越式發(fā)展。