宅基地改革中存在的若干問(wèn)題探討

□白 碩，趙 微

（北京物資學(xué)院，北京 101149）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的重要理論依據(jù)，是現(xiàn)階段符合我國(guó)國(guó)情的重要戰(zhàn)略政策。宅基地改革方向是“三權(quán)分置”，與原先的情況相比，在宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上增加了資格權(quán)。這“三權(quán)”是宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)，“三權(quán)”的權(quán)利主體各有不同。在所有權(quán)的屬性下，農(nóng)村基層自治組織和政府有關(guān)部門(mén)的管制是改革的重點(diǎn)；資格權(quán)在授予方面仍受到“一戶(hù)一宅”的制約，要在符合土地利用和規(guī)劃的前提下探索滿(mǎn)足全體符合資格的農(nóng)戶(hù)享有宅基地的方案；使用權(quán)的改革更是重中之重，要以農(nóng)民權(quán)益為本位，探索出提高宅基地的交易價(jià)值，促進(jìn)流轉(zhuǎn)的靈活方式。

2021 年中央一號(hào)文件指出，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民可依法自愿有償退出宅基地，村集體和地方政府不能以征收或依法收回宅基地使用權(quán)以外的任何形式強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地[1]。因此，宅基地改革應(yīng)立足于我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，充分考慮農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的利益，完善頂層設(shè)計(jì)，解決現(xiàn)存問(wèn)題，形成完備的宅基地政策法律體系。

1 宅基地改革

1.1 宅基地的價(jià)值

宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定享有宅基地資格權(quán)的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)集體所有土地享有占有和使用的權(quán)利，并有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第九條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。宅基地是農(nóng)村土地利用的一種形式，這種利用方式與農(nóng)民居住直接相關(guān)。宅基地的首要價(jià)值是解決本集體全體成員的基本居住需要，這是由我國(guó)所有制形式和歷史原因共同決定的。宅基地使用權(quán)難以流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。宅基地改革不僅改變的是宅基地本身，也可能改變農(nóng)村的風(fēng)貌、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，所以進(jìn)行宅基地改革也會(huì)影響整個(gè)“三農(nóng)”問(wèn)題，應(yīng)該從整體上予以把握。

1.2 宅基地改革試點(diǎn)情況梳理

中央在2015 年頒布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著宅基地改革正式開(kāi)始。2015 年、2017 年共分為兩批在全國(guó)48 個(gè)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域試點(diǎn)，涉及宅基地取得、退出與有償使用等。為持續(xù)展開(kāi)改革試點(diǎn)工作，國(guó)家立法機(jī)關(guān)兩次延長(zhǎng)試點(diǎn)工作的期限。

在改革試點(diǎn)中，各地結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地的實(shí)際情況，開(kāi)展和總結(jié)出很多很好的做法和經(jīng)驗(yàn)。如河南許昌市農(nóng)村宅基地退出主要包括“宅基地?fù)Q住房”“宅基地?fù)Q資金”等模式，依托人地掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治等形式實(shí)現(xiàn)宅基地退出[2]。云南省大理市銀橋鎮(zhèn)是該市宅基地改革的先行試點(diǎn)，其宅基地制度改革工作取得的成效主要體現(xiàn)在集中規(guī)劃、批新讓舊、有償使用、通過(guò)村民自治體現(xiàn)農(nóng)民集體的主體性等方面[3]。作為重要的試點(diǎn)縣市，福建晉江市、浙江義烏市、湖北省宜城市、青海湟源縣已將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大到縣域范圍內(nèi)，僅有重慶大足區(qū)將使用流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大到重慶市，而廣東南海區(qū)僅在行政村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)[4]。因此，保障宅基地“三權(quán)分置”的真正落實(shí)，需要加強(qiáng)理論以及實(shí)踐的進(jìn)一步研究。

2 宅基地改革應(yīng)遵循的原則

2.1 堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略原則

宅基地改革針對(duì)我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題提出的解決措施，黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！弊鳛榭傄蟆＾r(nóng)村是相對(duì)城市而言的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或主要以農(nóng)村群體方式生活的勞動(dòng)者聚居地方。農(nóng)村是相對(duì)于城市而言的另一種生活狀態(tài)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)之下，實(shí)現(xiàn)不以破壞自然環(huán)境為代價(jià)的農(nóng)業(yè)繁榮、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民富裕。在進(jìn)行宅基地制度改革時(shí)，要堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略原則，盡量避免改革實(shí)施的過(guò)程中各種“脫軌”現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.2 遵循土地利用規(guī)劃和用途管制原則

宅基地的取得不應(yīng)依靠拓展占地面積來(lái)保證。土地是國(guó)家重要的資源，在土地規(guī)劃和用途管制下，宅基地的總體數(shù)量是穩(wěn)定的。因此可以在國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)的統(tǒng)一規(guī)劃、管理范圍內(nèi)，突破傳統(tǒng)觀念制約，在農(nóng)戶(hù)自愿的情況下采取集約型、公寓型等居住模式，緩解土地壓力，滿(mǎn)足宅基地需求，促進(jìn)土地資源高效利用，這是現(xiàn)階段緩解宅基地供需矛盾的有效方案。

2.3 增加農(nóng)民收入原則

宅基地改革，首先應(yīng)當(dāng)惠及廣大農(nóng)民，努力縮小城鄉(xiāng)差距和貧富不均。從“三權(quán)分置”的角度，農(nóng)民增收主要有以下兩條路徑。一方面從宅基地資格權(quán)來(lái)看，居者有其屋，符合資格權(quán)條件的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)保障其真正享有宅基地，享受宅基地的福利。另一方面要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的抵押、租賃、流轉(zhuǎn)等多種方式，發(fā)掘宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，提升宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也可以引進(jìn)鄉(xiāng)村旅游短居等項(xiàng)目，多手段利用宅基地使用權(quán)，增加農(nóng)民收入。

3 宅基地改革存在的問(wèn)題

3.1 宅基地農(nóng)民資格權(quán)取得的范圍窄

我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)。在我國(guó)的土地制度下，農(nóng)民在農(nóng)村宅基地制度中享有的權(quán)利受到一定限制。土地管理法明確規(guī)定了宅基地的“一戶(hù)一宅”，再加上近年來(lái)嚴(yán)格限制批建宅基地和宅基地收回制度，更使得農(nóng)村宅基地在總體上處于收緊的狀態(tài)，客觀上限制了一部分的農(nóng)戶(hù)取得宅基地資格權(quán)。

3.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利保護(hù)不足

關(guān)于宅基地退出機(jī)制方面，《土地管理法》第六十六條第二款規(guī)定：因撤銷(xiāo)、遷移等原因而停止使用的土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)，這種無(wú)償收回?fù)p害了農(nóng)民的利益。無(wú)償收回宅基地實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民宅基地資格權(quán)的剝奪。因此，亟須構(gòu)建宅基地自愿有償退出機(jī)制，引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)民有序退出宅基地。

3.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃中的缺位

我國(guó)宅基地治理方式是管制本位，有滯后性。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門(mén)的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。自然資源主管部門(mén)在國(guó)家土地利用總體規(guī)劃下對(duì)全國(guó)土地進(jìn)行規(guī)劃和管理，其在與宅基地相關(guān)的土地規(guī)劃中起主要管理作用。

3.4 宅基地治理的相關(guān)配套不足

關(guān)于宅基地相關(guān)立法，我國(guó)有《民法典》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》《土地登記辦法》《房屋登記管理辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等。從上述法的淵源來(lái)看，除《民法典》《土地管理法》是基本法律和一般法律之外，其他大部分文件的效力層級(jí)都停留在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章上?！睹穹ǖ洹返诙幍谌志幱靡嫖餀?quán)第十三章第三百六十二條到第三百六十五條，用了4 個(gè)條文規(guī)定了宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、法律準(zhǔn)用、消滅后的重新分配、轉(zhuǎn)讓或消滅時(shí)的變更登記與注銷(xiāo)登記。第三百六十三條將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)引到了土地管理的法律和國(guó)家相關(guān)規(guī)定。而《土地管理法》只簡(jiǎn)單規(guī)定了宅基地所有權(quán)和退出后不予審批。宅基地也涉及到《民法典》合同編、繼承編的適用，但是民法典相關(guān)編存在缺位現(xiàn)象。

4 完善宅基地改革的政策建議

4.1 完善農(nóng)民資格權(quán)和宅基地退出機(jī)制

資格權(quán)脫胎于所有權(quán)，是能夠保障農(nóng)民居住權(quán)的重要方式。宅基地資格權(quán)主要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，資格權(quán)的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)一步明確完善。在授予方面，資格權(quán)受“一戶(hù)一宅”的制約，應(yīng)讓符合農(nóng)村自治組織身份并有住房需求的農(nóng)民享有宅基地批建資格是改革的必然要求。土地資源是有限的，在符合土地規(guī)劃和管理的要求之內(nèi)，對(duì)符合資格、初次申請(qǐng)的農(nóng)民批建宅基地。不僅能充分保障有切實(shí)需求農(nóng)民的居住需要，更是為將來(lái)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供更豐富的資源渠道。宅基地退出機(jī)制用于解決農(nóng)村房屋閑置和空心化現(xiàn)象，適用范圍是享有宅基地使用權(quán)但并未實(shí)際使用的農(nóng)民?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。但是農(nóng)村有很多勞動(dòng)者因?yàn)檫M(jìn)城而使得農(nóng)村宅基地表面上呈現(xiàn)閑置的狀態(tài)，實(shí)際上僅有農(nóng)村一套住宅。因此，即使出現(xiàn)農(nóng)村房屋出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，仍然對(duì)這類(lèi)農(nóng)民不適用宅基地退出機(jī)制。應(yīng)明確宅基地退出機(jī)制的適用范圍，包括已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)并擁有住宅而閑置農(nóng)村住宅的居民，也包括尚未進(jìn)城落戶(hù)但在城市擁有住宅，且造成農(nóng)村房屋閑置情況的村民。宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)采取合理且不低于市場(chǎng)的價(jià)格收回宅基地，然后再自愿有償分配給有住房需求的農(nóng)民。

4.2 適度放活宅基地使用權(quán)的可行性方式

宅基地使用權(quán)人按照規(guī)定的用途使用宅基地，在使用時(shí)不得超過(guò)確定的宅基地范圍。宅基地使用權(quán)人有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。宅基地使用權(quán)取得方式可以通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)，也可以是通過(guò)集體組織成員內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓以及繼承。改革宅基地使用權(quán)是重中之重，要以農(nóng)民權(quán)益為本位，探索出提高宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性和靈活的流轉(zhuǎn)方式，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，進(jìn)一步推動(dòng)了使用權(quán)去身份化。同時(shí)也要防止一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及房地產(chǎn)商利用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大肆炒賣(mài)宅基地，違法在農(nóng)村進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)?！睹穹ǖ洹返谌倬攀艞l規(guī)定：宅基地使用權(quán)人不得以宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押。在宅基地改革中，為了促進(jìn)宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)允許運(yùn)用多種渠道進(jìn)行抵押、短期或長(zhǎng)期租賃、轉(zhuǎn)讓以及以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位引進(jìn)旅游體驗(yàn)項(xiàng)目等。在宅基地使用權(quán)要素市場(chǎng)化時(shí)，要對(duì)宅基地使用權(quán)分類(lèi)管理，登記造冊(cè)，區(qū)分實(shí)際使用房屋、閑置房屋以及政府補(bǔ)貼建造的福利性房屋，并對(duì)其中可供市場(chǎng)化的房屋予以區(qū)別。

4.3 注重宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民社會(huì)保障

宅基地使用權(quán)就是要充分保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員的居住權(quán)，這是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)，受民法典物權(quán)編調(diào)整，而不是受社會(huì)保障法的規(guī)范。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)與宅基地具有社會(huì)保障功能是有所區(qū)別的。社會(huì)保障制度是在政府的管理之下，以國(guó)家為主體，依據(jù)法律，通過(guò)國(guó)民收入的再分配用來(lái)保障居民最基本生活需要的制度。宅基地不屬于再分配的社會(huì)財(cái)富，權(quán)屬是農(nóng)村集體，是一種生存類(lèi)財(cái)產(chǎn)，用來(lái)保證農(nóng)民的基本居住權(quán)，不在社會(huì)保障制度之內(nèi)。

4.4 建立完備的宅基地政策法律體系

宅基地政策應(yīng)包括宅基地集體所有權(quán)的具體內(nèi)容、宅基地確權(quán)、農(nóng)民資格權(quán)權(quán)益的維護(hù)、宅基地使用權(quán)的取得、宅基地使用權(quán)退出機(jī)制、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地的規(guī)劃和用途管制、宅基地涉及的村民自治等一系列內(nèi)容。在宅基地改革中，政策應(yīng)聚焦“三權(quán)分置”中宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)民資格權(quán)、宅基地使用權(quán)對(duì)應(yīng)的各種權(quán)能和保護(hù)的利益，以及實(shí)現(xiàn)途徑。構(gòu)建宅基地法律法規(guī)體系，應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩。宅基地的“三權(quán)分置”，包括宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)民資格權(quán)、宅基地使用權(quán)。宅基地改革的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)寫(xiě)入法律、法規(guī)，將改革內(nèi)容用立法形式固定下來(lái)，明確權(quán)威性，為政府機(jī)關(guān)合理引導(dǎo)治理方向提供法治保障，才能賦予宅基地改革的活力，保證宅基地制度改革順利進(jìn)行。

4.5 多方參與，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革目標(biāo)指引下，應(yīng)健全政策法律體系，構(gòu)建管理法制體系，讓宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依、有法必依。宅基地管制和利用，應(yīng)將立法管理、行政管理和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理相結(jié)合，操作流程切實(shí)、可行且易于監(jiān)控。注重發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理功能，應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村規(guī)劃中的主體角色地位，參與規(guī)劃的權(quán)力。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以對(duì)“少批多占”“未批先占”等占用宅基地的違法違規(guī)行為實(shí)行收費(fèi)管理，推行宅基地有償使用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理宅基地使用和農(nóng)村房屋建設(shè)監(jiān)督的職責(zé)履行。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方案，應(yīng)廣泛接受多方監(jiān)督，充分保障農(nóng)民居住權(quán)。

5 結(jié)束語(yǔ)

根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，宅基地改革要以法治為基礎(chǔ)，保障宅基地用益物權(quán)的物權(quán)屬性和宅基地規(guī)劃用途的政府管制，確定權(quán)屬、明晰責(zé)任、劃清界限、有效監(jiān)督，保障宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)。宅基地改革是個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。重點(diǎn)圍繞保障農(nóng)民居住權(quán)，不斷探索宅基地使用權(quán)權(quán)能的有效擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)居者有其屋，增加農(nóng)民收入。從遠(yuǎn)期考慮，還應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)則政策法律體系，充分保護(hù)廣大農(nóng)民的利益。