糧食安全黨政同考機(jī)制構(gòu)建研究

穆中杰

（河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450000）

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“地方各級(jí)黨委和政府要扛起糧食安全的政治責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)，‘米袋子’省長要負(fù)責(zé)，書記也要負(fù)責(zé)。”[1]該論述為構(gòu)建糧食安全黨政同考機(jī)制指明了方向。

1 全面認(rèn)識(shí)糧食安全省長責(zé)任制黨政考核的重要意義

1.1 實(shí)行黨政同責(zé)旨在強(qiáng)化糧食安全省長責(zé)任制考核

實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)，并非是對(duì)既有糧食安全省長責(zé)任制的否定或者代替，而是對(duì)糧食安全省長責(zé)任制的再次肯定與強(qiáng)化。它實(shí)際上明確了“五級(jí)書記”領(lǐng)導(dǎo)糧食工作體制，解決的問題是糧食安全省長責(zé)任制實(shí)行以來長期存在黨政權(quán)責(zé)不一的問題。

黨委和政府在糧食安全領(lǐng)域中的地位是有差異的。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)為對(duì)區(qū)域糧食安全重大問題進(jìn)行決策的政治領(lǐng)導(dǎo)。政府對(duì)糧食安全事務(wù)的管理要服務(wù)于黨委的工作大局，并與地方黨委共同承擔(dān)糧食安全主體責(zé)任。這種主體責(zé)任既包括黨委應(yīng)該承擔(dān)的政治決策責(zé)任，又包括政府自身承擔(dān)的執(zhí)行決策責(zé)任。但是，長期以來，地方黨委實(shí)際上并未對(duì)其履職行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)，一方面要充分發(fā)揮地方黨委在區(qū)域糧食安全中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，另一方面要對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)糧食安全的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行劃分和確認(rèn)，從而厘清黨委和政府在區(qū)域糧食安全中的差異化責(zé)任。

1.2 黨政同責(zé)是應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜糧食形勢政治保障手段

如何認(rèn)識(shí)和理解糧食安全領(lǐng)域的復(fù)雜形勢和矛盾，直接關(guān)系到實(shí)行黨政同責(zé)在糧食安全責(zé)任制考核體系設(shè)計(jì)中的強(qiáng)化程度。

綜合來看，糧食安全領(lǐng)域主要存在如下矛盾亟需應(yīng)對(duì)：① 自然資源數(shù)量和稟賦難以滿足龐大糧食數(shù)量需求。我國目前現(xiàn)有耕地不僅基礎(chǔ)地力相對(duì)較差，而且數(shù)量僅有1.35億hm2，占世界耕地總量的9%，人均耕地是世界平均水平的2/5，并且每年糧食產(chǎn)量僅能滿足當(dāng)年國內(nèi)65%的糧食需求。水資源不僅缺乏，總量僅占全球7%，人均水資源占有量是世界平均水平的1/4，并且水資源分布極為不均衡，松花江區(qū)、遼河區(qū)、海河區(qū)、黃河區(qū)、淮河區(qū)、西北諸河區(qū)等糧食核心產(chǎn)區(qū)水資源僅占全國總量的21%（這些區(qū)域糧食產(chǎn)量卻占全國總量的75%）。此外，擁有14.12億人口是龐大糧食剛需存在的必然。② 糧食產(chǎn)能觸及“天花板”直接威脅糧食供給。糧食比較收益較低等諸多因素致使地方政府抓糧和農(nóng)民種糧的積極性有待提高，少數(shù)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與大多數(shù)小農(nóng)戶生產(chǎn)長期并存是一個(gè)客觀存在，它們制約了糧食產(chǎn)能的進(jìn)一步提高。而作為糧食安全出路的科技含量，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率僅60%，遠(yuǎn)低于美國、德國、荷蘭等發(fā)達(dá)國家的90%農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率。③ 品種及區(qū)域供需矛盾突出嚴(yán)重影響糧食供給。這主要體現(xiàn)在政府和社會(huì)憂患意識(shí)不足、糧食損耗浪費(fèi)現(xiàn)象（餐飲）依然嚴(yán)重、品種供需矛盾突出等多個(gè)方面。此外，也許是更重要的，由于全國75%以上的糧食產(chǎn)量集中在13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，需要北糧南運(yùn)，無疑流通空間距離加大直接導(dǎo)致區(qū)域供需風(fēng)險(xiǎn)加大。④ 進(jìn)口糧源風(fēng)險(xiǎn)驟增潛在影響糧食供給。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中美貿(mào)易戰(zhàn)等大國博弈不斷升級(jí)，人類共同面臨公共衛(wèi)生安全給糧食貿(mào)易帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，糧食的戰(zhàn)略性功能日益凸顯，進(jìn)口糧源風(fēng)險(xiǎn)因素持續(xù)存在。⑤ 糧食持續(xù)增產(chǎn)動(dòng)力瀕竭長遠(yuǎn)影響糧食供給。如果從1978年起算，糧食生產(chǎn)已經(jīng)持續(xù)了44年，黑土地地力減弱、耕地土壤板結(jié)等情況表明其已“帶病持續(xù)生產(chǎn)”，亟需實(shí)行輪作輪休或者培肥地力；我國目前幾乎沒有荒地可以開墾，這是史無前例的殘酷現(xiàn)實(shí)；而現(xiàn)有小農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)主要靠樸素的土地情結(jié)在進(jìn)行，深層次的動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制尚未形成。

2 合理確定糧食安全省長責(zé)任制黨政考核的對(duì)象組織

糧食安全責(zé)任制考核由目前僅考核地方政府調(diào)整為既考核地方政府的履責(zé)情況，又考核地方黨委的履責(zé)情況，相關(guān)考核要實(shí)現(xiàn)追責(zé)鏈條的制度設(shè)計(jì)，建立黨組織工作考核和政府系統(tǒng)工作考核兩個(gè)體系，落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)要求，從而使責(zé)任落實(shí)到各層級(jí)、各部門、各崗位和各個(gè)責(zé)任人。

2.1 既要考核地方政府又要考核同級(jí)地方黨委

在以往糧食安全省長責(zé)任制考核中，國家僅對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行考核。按照實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)要求，就要改變以往考核方式，既對(duì)地方政府進(jìn)行考核又要對(duì)同級(jí)地方黨委進(jìn)行考核。這里的問題是，地方黨委和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任？是同等責(zé)任嗎？有關(guān)觀點(diǎn)認(rèn)為，“何謂黨政同責(zé)？實(shí)際上就是指開展某一項(xiàng)工作，黨委和政府要一起管、一起抓、一起負(fù)責(zé)、一起擔(dān)責(zé)?！盵2]筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有些不妥，因?yàn)樗菀谆煜h委和政府的職責(zé)邊界，在實(shí)際工作中容易產(chǎn)生以黨代政、黨政不分的誤區(qū)。比如，正常年景田間地頭的管理需要政府的農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)，黨委及其職能部門一般不應(yīng)參與其中。黨政同責(zé)的理解關(guān)鍵是有關(guān)“同”的理解，它直接關(guān)系到黨委和政府在糧食安全問題上是各司其職、各負(fù)其責(zé)，還是一起履職，一起擔(dān)責(zé)。

《辭?！穂3]4368有關(guān)“同”的釋義共8個(gè)，除“姓”、“胡同”、古代一種酒器、地方百里之稱等4種釋義明顯不能解釋“黨政同責(zé)”之外，其余還有相同、共同、和、齊等4種解釋。根據(jù)黨政同責(zé)所處語境，筆者認(rèn)為“同”理解為“共同”比較合適。但“共同”不等于“一起”，“一起”表示不同主體針對(duì)同一空間內(nèi)同一客觀對(duì)象的同時(shí)行為，行為者之間沒有明確分工；“共同”則表示不同主體針對(duì)同一空間內(nèi)同一客觀對(duì)象的不同行為，行為者之間有著較為明確分工。這里的“共同”實(shí)際是“平等”“一樣”之義。筆者認(rèn)為，黨政同責(zé)指的是黨委和政府在糧食安全領(lǐng)域（其他領(lǐng)域也如此）平等地履行職責(zé)和承擔(dān)責(zé)任。不難看出，黨委和政府承擔(dān)責(zé)任的前提是其履行職責(zé)的效果如何，如果履職未到位理應(yīng)擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。因此，相應(yīng)考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)該依據(jù)黨委和政府的“三定”方案進(jìn)行，使其做到有的放矢。

2.2 既要考核黨政系統(tǒng)又要考核其主要負(fù)責(zé)人

考核地方黨委和政府，既要考核黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子在糧食安全領(lǐng)域的整體履職情況，又要對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核，同時(shí)按照領(lǐng)導(dǎo)班子分工，還要分別考核各自分管或者聯(lián)系領(lǐng)域與糧食安全相關(guān)的工作。為有效推進(jìn)考核工作，地方黨委、政府及其負(fù)責(zé)人在每一考核周期內(nèi)，按規(guī)定向上級(jí)黨委、政府分別報(bào)送糧食安全履職情況報(bào)告，同時(shí)將其內(nèi)容納入各省級(jí)考核辦上報(bào)的臺(tái)賬中。

筆者提出在糧食安全領(lǐng)域?qū)Φ胤近h委和政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核，是有著充分法律和黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)的。根據(jù)現(xiàn)行憲法第一百零五條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。這就是說，地方行政長官對(duì)本轄區(qū)包括糧食安全保障在內(nèi)的所有行政事務(wù)負(fù)最終責(zé)任，相應(yīng)地，它們也有權(quán)對(duì)本轄區(qū)糧食安全保障工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理。至于對(duì)黨委書記的考核依據(jù)，其最高依據(jù)是黨章規(guī)定，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！逼浯危鶕?jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第十一條規(guī)定，黨委書記主持黨的地方委員會(huì)全面工作，對(duì)黨委工作負(fù)主要責(zé)任。

2.3 調(diào)整考核工作組另新增組織部門參加考核

糧食安全省長責(zé)任制考核是國務(wù)院對(duì)各省級(jí)政府落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制情況進(jìn)行的考核，其考核主體為國務(wù)院。根據(jù)2015年發(fā)布的《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》以及2018年國家機(jī)構(gòu)改革方案，該項(xiàng)考核工作由國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、糧食和物資儲(chǔ)備局會(huì)同中央編辦、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局、統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等部門和單位組成考核工作組負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

糧食安全黨政同責(zé)實(shí)行以后，根據(jù)我國黨政管理體制以及相關(guān)法律，國務(wù)院并無權(quán)對(duì)下級(jí)黨委進(jìn)行考核或者問責(zé)。筆者認(rèn)為糧食安全省長責(zé)任制的考核主體應(yīng)該調(diào)整為中共中央、國務(wù)院，新增中央組織部或者中央其他部門作為考核工作組成員，共同組成新的考核工作組負(fù)責(zé)具體實(shí)施糧食安全省長責(zé)任制考核。

2.4 建立由中紀(jì)委國家監(jiān)委參加組成申訴小組

人們對(duì)“申訴”有不同的理解。《現(xiàn)代漢語詞典》[4]對(duì)“申訴”有兩種解釋：一是訴訟當(dāng)事人或其他公民對(duì)已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時(shí)，依法向法院或者檢察院提出重新審理的要求；二是國家機(jī)關(guān)工作人員和政黨、團(tuán)體成員等對(duì)所受處分不服時(shí)，向原機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)提出自己的意見?！掇o海》[3]3847對(duì)“申訴”的解釋也是兩種：第一種，向人訴說情由。該條還引證《顏氏家訓(xùn)·風(fēng)操》：“周章道路，要候執(zhí)事；口頭流血，申訴冤枉?！钡诙N，公民就有關(guān)問題向國家機(jī)關(guān)申訴意見，請(qǐng)求處理的行為。該條還列舉了兩種情況：① 訴訟上的申訴。即當(dāng)事人或其他有關(guān)公民對(duì)已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服，依法向法院、檢察機(jī)關(guān)提出重新處理的要求。② 非訴訟上的申訴。該條舉例說，如我國憲法規(guī)定，公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》和《辭?！方忉?，可以歸納出“申訴”包含如下幾層含義：第一，當(dāng)對(duì)所受的處分或者處罰不服時(shí)，有權(quán)向處理機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)提出重新處理或者不同意見；第二，當(dāng)對(duì)國家機(jī)關(guān)或者其工作人員的履職行為認(rèn)為違規(guī)時(shí)，有權(quán)向國家機(jī)關(guān)提出要求其重新履職或者追究其責(zé)任的要求；第三，有權(quán)提出申訴的主體是利益相關(guān)者，可以是公民或者社會(huì)組織，也可以是政黨、國家機(jī)關(guān)及其工作人員。總之，“申訴”是一種救濟(jì)權(quán)利，其核心內(nèi)涵在于闡明情由、請(qǐng)求處理。筆者建議在糧食安全省長責(zé)任制考核程序中明確設(shè)立由中紀(jì)委、國家監(jiān)委參加的申訴程序，旨在對(duì)考核工作組在履行考核職責(zé)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，以保證糧食安全省長責(zé)任制考核工作公正有序地進(jìn)行。

3 科學(xué)設(shè)計(jì)糧食安全省長責(zé)任制黨政考核的方式內(nèi)容

糧食安全責(zé)任制黨政考核方式應(yīng)結(jié)合糧食安全工作實(shí)際不斷進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)對(duì)考核內(nèi)容也要不斷進(jìn)行調(diào)整。

3.1 堅(jiān)持考核周期確定性與增強(qiáng)糧食工作主動(dòng)性并重

糧食安全省長責(zé)任制考核周期為年度考核。在調(diào)研中，有觀點(diǎn)反映這樣考核頻次較繁，建議實(shí)行任期考核。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)值得商榷，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)行年度考核。理由主要有3個(gè)：第一，糧食的無可替代性決定了“寅吃卯糧”行不通。就是說，糧食消費(fèi)是一種現(xiàn)實(shí)剛需，它具有無可替代性，“何不食肉糜”[5]、畫餅充饑之說在實(shí)踐中是行不通的。第二，年度考核契合糧食工作現(xiàn)行機(jī)制。長期以來，根據(jù)我國糧食生產(chǎn)和收獲的季節(jié)性特點(diǎn)，在隨后收購、儲(chǔ)存、加工、銷售等環(huán)節(jié)形成了穩(wěn)定的運(yùn)作機(jī)制。如果調(diào)整為任期考核，明顯與長期形成的工作機(jī)制不相符。第三，年度考核契合糧食安全的本質(zhì)。糧食安全既是國家安全的重要基礎(chǔ)，又是最基本的民生需求。它不僅體現(xiàn)在平時(shí)能否及時(shí)滿足人們對(duì)糧食的需求，更為重要的是在特殊時(shí)空范圍內(nèi)能否滿足人們“吃飽飯”的需求。所謂“年年防災(zāi)”的俗語即是講的防止這種極端情況的發(fā)生。

當(dāng)然，必須承認(rèn)，上一年度剛剛考核結(jié)束，本年度的考核工作又需要進(jìn)行部署和安排，糧食安全省長責(zé)任制的年度考核的確存在頻繁問題、被動(dòng)考核等問題。為此，筆者建議以落實(shí)每年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議精神為切入點(diǎn)，結(jié)合各地糧食安全實(shí)際狀況以及特色糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，繼續(xù)堅(jiān)持糧食安全省長責(zé)任制落實(shí)情況臺(tái)賬制度，將由省委書記、省長聯(lián)合簽發(fā)的臺(tái)賬按月報(bào)送國家考核辦。與此同時(shí)，糧食安全考核工作組調(diào)整優(yōu)化考核方式，將部分“命題權(quán)”和“答卷權(quán)”下放給地方黨委和政府，既要考核各地在耕地保護(hù)、應(yīng)急管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的共性問題，又要考核區(qū)域糧食安全的特色發(fā)展，從而避免地方黨委和政府“以考核為中心開展糧食安全工作”的現(xiàn)象出現(xiàn)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性。

3.2 堅(jiān)持糧食安全全國必考指標(biāo)與區(qū)域特色指標(biāo)并重

早在1994年“米袋子”省長負(fù)責(zé)制提出伊始，我國糧食管理體制演變?yōu)橹醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)負(fù)責(zé)體制，就把糧食安全所涉的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等全部環(huán)節(jié)納入責(zé)任范疇。在長期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2015年出臺(tái)的《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》對(duì)糧食安全考核內(nèi)容又進(jìn)行了細(xì)化，并確定了考核重點(diǎn)。實(shí)踐表明，這種全面考核與重點(diǎn)考核相結(jié)合的方式對(duì)保障國家糧食安全起到了非常重要的作用，糧食安全責(zé)任制成為糧食安全保障工作的重要制度設(shè)計(jì)。

實(shí)行黨政同責(zé)之后，相應(yīng)的考核指標(biāo)體系應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。根據(jù)前面所述，筆者主張?jiān)诳偨Y(jié)全面考核經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議將考核指標(biāo)分為全國必考指標(biāo)和區(qū)域特色指標(biāo)，必考指標(biāo)包括增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力、保持糧食播種面積和產(chǎn)量基本穩(wěn)定、加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備安全管理、保障糧食市場供應(yīng)和穩(wěn)定、加強(qiáng)糧食應(yīng)急保障能力建設(shè)、推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。至于區(qū)域特色指標(biāo)如何落實(shí)，筆者建議一省一策，國家層面只作原則性要求，由各省將這些考核重點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化融入到糧食安全考核的具體工作中去，建立區(qū)域考核指標(biāo)體系，突出區(qū)域糧食安全特色，從而助力各省糧食安全領(lǐng)域的特色發(fā)展。糧食安全考核工作組對(duì)該區(qū)域考核指標(biāo)體系落實(shí)情況進(jìn)行審核評(píng)估，從而給出確定性評(píng)價(jià)。換句話講，區(qū)域糧食安全特色考核由各省級(jí)單位擔(dān)任“出卷人”和“答卷人”，國家糧食安全考核工作組只是“閱卷人”。全國必考指標(biāo)成績和區(qū)域特色指標(biāo)成績?cè)诳偡种抵邪凑毡壤謩e計(jì)算，其成績總和即為該省級(jí)單位當(dāng)年考核成績。此外，需要特別說明的是，糧食安全省長責(zé)任制考核旨在調(diào)動(dòng)各地開展糧食安全工作的積極性，并不具有“競賽”性質(zhì)，各省級(jí)單位之間不具有競爭性，一切以服務(wù)區(qū)域糧食安全、滿足人民美好生活需要為最終衡量尺度。

3.3 堅(jiān)持開源節(jié)流糧源考核與糧食流通效率考核并重

糧食安全責(zé)任制考核目的無疑是確保國家糧食安全的實(shí)現(xiàn)。那么，什么是糧食安全？關(guān)于糧食安全的定義，筆者[6]曾從“食為政首”角度給出如下定義：糧食安全，是指各級(jí)人民政府通過制定政策，采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段保障本轄區(qū)內(nèi)居民生活和社會(huì)生產(chǎn)對(duì)糧食基本需求持續(xù)得到滿足的過程，從而使國家利益處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)。如果從本原意義上來講，筆者認(rèn)為糧食安全是指有數(shù)量充足、質(zhì)量健康的糧食，而這些糧食又能夠順暢、及時(shí)、合法到達(dá)需要者手里。至于糧源是生產(chǎn)而來，還是貿(mào)易而來，抑或是節(jié)約所得，只是人們獲得糧源的具體方式不同，擁有糧食才是問題的本質(zhì)所在。同樣，糧食能夠順暢、及時(shí)到達(dá)需要者手里的方式也有多種選擇，至于是購買、賑濟(jì)或者其他方式到達(dá)需要者手里也不是問題的本質(zhì)，只要是合法滿足了消費(fèi)者的糧食需要就可以了。

基于上述認(rèn)識(shí)，筆者主張?jiān)谶M(jìn)行全國必考指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，著重突出糧源獲得方式和糧食流通效率考核。在糧源獲得方式方面，可以設(shè)計(jì)糧食綜合生產(chǎn)能力、糧食安全對(duì)外合作情況以及糧食節(jié)約情況。在確定這些必考指標(biāo)后，還可以進(jìn)一步細(xì)化。以糧食節(jié)約情況為例，可以把糧食節(jié)約指標(biāo)細(xì)化為減損理念倡導(dǎo)、生產(chǎn)過程減損、降低產(chǎn)后損失、推行可持續(xù)消費(fèi)模式、節(jié)糧減損創(chuàng)新舉措等內(nèi)容。在糧食流通效率方面，可以按照順暢、及時(shí)、合法要求，對(duì)其硬件建設(shè)和軟件建設(shè)進(jìn)行考核指標(biāo)設(shè)計(jì)。

3.4 堅(jiān)持糧食安全保障實(shí)績與相關(guān)保障機(jī)制運(yùn)行并重

在糧食安全省長責(zé)任制考核中，不僅要重視糧食安全保障數(shù)量和質(zhì)量方面的實(shí)際效果，同時(shí)還要對(duì)糧食安全領(lǐng)域的治理體系和治理能力進(jìn)行考核，以責(zé)任清單形式確定地方黨委和政府在落實(shí)糧食安全責(zé)任制方面的責(zé)任，明確相關(guān)部門需要配合的具體工作和任務(wù)安排以及時(shí)限要求，同時(shí)在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中二者應(yīng)該并重，這樣可以在一定程度上避免由于“糧食安全基礎(chǔ)條件較好”而致使實(shí)績較好的弊端。之所以這樣主張，主要基于如下事實(shí)和理由：

第一，“7·20鄭州特大暴雨”反面教材深刻啟迪糧食安全保障工作。2021年7月20日，在鄭州市氣象局連續(xù)發(fā)出至少4份暴雨紅色預(yù)警信號(hào)情況下，鄭州市民均未接到有關(guān)部門任何“停工停課”消息，致使災(zāi)害程度擴(kuò)大，最終整個(gè)城市管理幾乎陷于癱瘓狀態(tài)。假定這場災(zāi)難是發(fā)生在糧食安全領(lǐng)域，現(xiàn)有的治理體系和治理能力能夠應(yīng)對(duì)嗎？既然氣象部門已經(jīng)多次紅色預(yù)警，負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的有關(guān)部門為何會(huì)無動(dòng)于衷呢？各黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人是否盡到履職責(zé)任呢？如果以沒有遇到過類似情況進(jìn)行辯解，恐怕難以向黨中央和廣大人民交代。它啟示人們，如果沒有對(duì)糧食安全相關(guān)保障機(jī)制進(jìn)行應(yīng)有的考核，則可能由于糧食安全基礎(chǔ)較好而掩蓋其履職能力的不足，一旦危機(jī)來臨，“京廣路隧道的至暗時(shí)刻”[7]必然重現(xiàn)。

第二，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情有益經(jīng)驗(yàn)值得糧食安全保障工作借鑒。新冠肺炎疫情在2020年初爆發(fā)，適值農(nóng)歷春節(jié)期間，家家戶戶均備足了年貨。如果說2011年席卷全國的“搶鹽風(fēng)波”[8]給中國人應(yīng)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)韌性及其社會(huì)治理能力敲響了警鐘，那么2020年的新冠肺炎疫情危機(jī)則是對(duì)中國社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)韌性及其社會(huì)治理能力的檢驗(yàn)。假定時(shí)間發(fā)生在其他季節(jié)（比如夏季），全國范圍進(jìn)行疫情防控，現(xiàn)有糧食安全領(lǐng)域的治理體系和治理能力能夠應(yīng)對(duì)嗎？社會(huì)治理能力檢驗(yàn)的結(jié)果又會(huì)是什么呢？

4 嚴(yán)格落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制黨政考核的結(jié)果應(yīng)用

糧食安全考核結(jié)果要確?！坝杏谩?。既要對(duì)成績突出的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，又要建立糧食安全保障不力的責(zé)任追究制度，同時(shí)還要完善相應(yīng)異議以及申訴機(jī)制。

4.1 重視糧食安全考核過程性與特殊情況處理

實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)之后，糧食安全省長責(zé)任制的考核一方面要重視過程性考核。這就是說，對(duì)地方黨委和政府在考核周期內(nèi)的臺(tái)賬上報(bào)工作以及相關(guān)工作開展情況實(shí)行過程性考核，而國家糧食安全考核工作組則將考核工作貫穿于糧食安全的全過程，同時(shí)做好年度考核總結(jié)的工作安排。另一方面，在一些特殊情況下，區(qū)域糧食市場會(huì)出現(xiàn)異常波動(dòng)進(jìn)而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定影響，故而就要查明是否與黨政有關(guān)部門不履行職責(zé)或者不恰當(dāng)履行職責(zé)、存在重大工作失誤有關(guān)。如果屬實(shí)的話，則直接認(rèn)定為本考核年度為不合格。

4.2 考核結(jié)果與黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和個(gè)人考核掛鉤

糧食安全省長責(zé)任制考核結(jié)果要與省級(jí)地區(qū)黨委、政府集體密切相關(guān)，同時(shí)還要與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人密切相關(guān)。如果考核為優(yōu)秀，除有關(guān)部門在相關(guān)項(xiàng)目資金安排和糧食專項(xiàng)扶持政策上優(yōu)先予以考慮之外，該區(qū)域黨政主要負(fù)責(zé)人當(dāng)年年度個(gè)人考核可以為優(yōu)秀人選；如果考核為不合格，該區(qū)域黨政主要負(fù)責(zé)人當(dāng)年年度個(gè)人考核只能確定為合格或者合格以下等次。另外，對(duì)糧食安全省長責(zé)任考核結(jié)果除由中央組織部存入省級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人個(gè)人檔案之外，同時(shí)將作為對(duì)各省級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考調(diào)整為重要依據(jù)。

4.3 優(yōu)化糧食安全保障不力相關(guān)責(zé)任追究制度

糧食安全省長責(zé)任制考核年度不合格者，按照如下程序進(jìn)行處理：① 整改?？己私Y(jié)果為不合格的，應(yīng)在考核結(jié)果通報(bào)后一個(gè)月內(nèi)，各省級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)人分別向黨中央、國務(wù)院作出書面報(bào)告，提出本省整改措施與時(shí)限，同時(shí)抄送考核工作組各成員單位。② 約談。逾期整改不到位的，由考核工作組向黨中央、國務(wù)院提出約談問責(zé)建議。根據(jù)黨中央、國務(wù)院指示，由國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、糧食和物資儲(chǔ)備局、中央組織部聯(lián)合約談該省級(jí)黨委、政府有關(guān)負(fù)責(zé)人，必要時(shí)由黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志約談該省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人。③ 執(zhí)紀(jì)問責(zé)。對(duì)在糧食安全保障工作中違法違紀(jì)行為者，按照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》以及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)紀(jì)問責(zé)、追究法律責(zé)任。需要特別說明的是，這里的執(zhí)紀(jì)問責(zé)，不僅包括各省級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門，還包括各考核工作組及其工作人員的不當(dāng)履職。

4.4 完善考核結(jié)果和責(zé)任追究決定的救濟(jì)機(jī)制

筆者建議設(shè)立異議和申訴機(jī)制，主要考慮是要建立一種權(quán)益保障機(jī)制。作為被考核對(duì)象，各省級(jí)黨委和政府有權(quán)利就考核結(jié)果和責(zé)任追究決定提出書面異議。這里所說的異議理由，可以是與糧食安全保障工作密切相關(guān)的不可抗力因素，也可以是考核工作組存在的履職瑕疵，或者其他理由。受理書面異議的部門為國家糧食安全考核工作組。考核工作組接到各省級(jí)單位的書面異議后，啟動(dòng)異議受理程序，轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)和部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，同時(shí)抄送中紀(jì)委、國家監(jiān)委。如果各省級(jí)黨委和政府對(duì)異議處理結(jié)果依舊不服者，可分別向中共中央、國務(wù)院進(jìn)行申訴。具體申訴處理工作由中紀(jì)委、國家監(jiān)委參加的申訴小組進(jìn)行審核并提出處理意見，然后報(bào)中共中央、國務(wù)院作出決定。黨中央、國務(wù)院作出的決定為終局決定。