論黃河流域高質(zhì)量發(fā)展之生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化

賀 輝

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

黃河的治理自古被賦予“安民興邦”的重要作用。當(dāng)前，解決好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題，對我國經(jīng)濟(jì)整體高質(zhì)量發(fā)展、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、保障黃河流域防洪安全和生態(tài)安全等有重要意義。

1 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀與特性

1.1 次級生態(tài)補(bǔ)償制度需進(jìn)一步完善

黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善，是協(xié)調(diào)上下游的生態(tài)關(guān)系與利益分配、促進(jìn)全流域可持續(xù)發(fā)展的有力措施。 雖然理論上對“以（物質(zhì)）激勵換取生態(tài)服務(wù)”的認(rèn)識趨近相同，但是實(shí)踐中并不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)［1］。 次級生態(tài)補(bǔ)償制度是指黃河流域各省級行政區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)生的生態(tài)補(bǔ)償制度。 目前，沿黃各?。▍^(qū)）主要以所轄區(qū)域進(jìn)行分塊性生態(tài)環(huán)境治理。由于各?。▍^(qū)）生態(tài)環(huán)境情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度和投入資金不同，因此黃河流域生態(tài)保護(hù)并未被作為一個跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的公共事務(wù)予以統(tǒng)籌考慮，從而潛藏格局性風(fēng)險(xiǎn)［2］。 一是上下游、左右岸、干支流“聯(lián)防聯(lián)控”不到位，缺乏黃河流域統(tǒng)一治理的法律法規(guī)，有時(shí)出現(xiàn)不同區(qū)域治理的制度和手段掣肘現(xiàn)象。 二是省級行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆毮懿块T間溝通乏力。 省級行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)職能部門既懂生態(tài)治理又精通公共事務(wù)管理的復(fù)合型人才短缺，生態(tài)補(bǔ)償協(xié)作技術(shù)與方法也不成熟，未形成完善的行動體系，且各省級行政區(qū)域在生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡不一致，導(dǎo)致各省級行政區(qū)對生態(tài)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)短期內(nèi)難以形成合力，在缺乏統(tǒng)一“指揮棒”的前提下又進(jìn)一步產(chǎn)生了流域整體生態(tài)補(bǔ)償制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的張力。 例如，處于黃河上游的寧夏，用水量巨大的農(nóng)牧業(yè)較為發(fā)達(dá)，需要限制或?qū)ふ姨娲a(chǎn)業(yè)，但目前其很難短時(shí)間內(nèi)尋找到替代性產(chǎn)業(yè)。 黃河流域內(nèi)青海東南—川西北藏族聚居片區(qū)、六盤山片區(qū)等屬國家級貧困區(qū)，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對黃河水資源和生態(tài)環(huán)境的依賴較強(qiáng)，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會意識較弱。 造成這一現(xiàn)象的深層次原因在于，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)要求將減少該地區(qū)個人的直接經(jīng)濟(jì)收入。 因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同導(dǎo)致黃河流域次級生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制差異較大。

1.2 地方政府探索性生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐較為分散

從宏觀立法指導(dǎo)向地方具體落實(shí)的立法轉(zhuǎn)變過程中，地方立法進(jìn)行了一系列配套法規(guī)建設(shè)探索。 首先是省級層面的立法探索。 早在2005 年浙江省政府就頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，它是省級層面較早系統(tǒng)開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建實(shí)踐的代表。 隨后其他?。ㄊ?、區(qū)）也紛紛著手推進(jìn)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制配套立法工作。 地方政府針對黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制專項(xiàng)立法規(guī)劃也在不斷完善。 例如，2016年12 月，山西省人民政府印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》；2019 年12 月，河南省人民政府印發(fā)《河南省建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》。 一些地方政府嘗試建立懲罰和獎勵機(jī)制，對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度進(jìn)行規(guī)范，但這種嘗試大多表現(xiàn)為政府行政命令形式，缺乏持久性和系統(tǒng)性。

1.3 政府主導(dǎo)治理機(jī)制需要改進(jìn)

在現(xiàn)有的黃河流域生態(tài)治理體系當(dāng)中，政府治理占據(jù)了主導(dǎo)地位，治理的評價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制都體現(xiàn)政府自身的權(quán)威意志。 這種管理邏輯以政府治理目標(biāo)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府在管理當(dāng)中的權(quán)力，而弱化了政府在生態(tài)保護(hù)當(dāng)中的義務(wù)。 在政府主導(dǎo)治理的大量案例當(dāng)中，均采取行政制裁或者行政處罰，如對生態(tài)保護(hù)不力官員實(shí)行行政問責(zé)制度，對私人主體違反生態(tài)保護(hù)規(guī)定的進(jìn)行罰款或者停業(yè)整頓。 這種治理行為是典型的“威懾型環(huán)境規(guī)制”，即通過行政命令和強(qiáng)制手段確保生態(tài)保護(hù)的底線。 但是，在這種治理機(jī)制下，政府可能會陷入追求行政區(qū)域內(nèi)利益目標(biāo)最大化的“困境”。因此，需要改變當(dāng)前政府“命令－規(guī)制”模式的弊端。相較于單純的政府主導(dǎo)治理，強(qiáng)化私人協(xié)作力量有效參與治理體系，是淡化政府意志的有效力量，該機(jī)制能夠考慮流域的協(xié)同治理，使得整個流域生態(tài)治理更富有彈性和包容性。

1.4 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶匦?/h3>

每一個流域都有自身不同的特性，因而流域治理是生態(tài)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建也應(yīng)該考慮自身的客觀特性。 整體而言，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償有如下特性：一是黃河流域生態(tài)補(bǔ)償對應(yīng)多種生態(tài)區(qū)域，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償邏輯存在差異；二是黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，且流域內(nèi)各行政區(qū)域之間發(fā)展不平衡問題突出，區(qū)域之間求發(fā)展的矛盾比較突出；三是黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要協(xié)調(diào)的主體復(fù)雜，不僅涉及流域內(nèi)的多方、多層次主體，而且涉及流域外部的主體；四是黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化面臨挑戰(zhàn)，除流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡之外，黃河流域行政區(qū)域之間市場協(xié)同缺乏有效經(jīng)驗(yàn)，也缺乏經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性；五是黃河流域治理歷史悠久，已形成成熟的治理模式等。 新的黃河流域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，需要將新制度嵌入到現(xiàn)有黃河治理制度之中，從而達(dá)到事半功倍的效果。 這些黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶匦詫⒅苯佑绊懷a(bǔ)償制度的構(gòu)建思路和實(shí)現(xiàn)路徑。

2 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度優(yōu)化重點(diǎn)

目前，應(yīng)盡快制定黃河流域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的“社會發(fā)展規(guī)劃”，在目標(biāo)層面對黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行強(qiáng)化。 要借助橫向和縱向生態(tài)補(bǔ)償資金處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，用統(tǒng)一的規(guī)則、尺度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)［3］。

2.1 構(gòu)建“政府私人協(xié)同”治理模式

“政府私人協(xié)同”治理模式是在政府主導(dǎo)模式基礎(chǔ)上，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。 2016—2019 年，中央財(cái)政共撥出944.56 億元用于黃河流域的生態(tài)保護(hù)［4］。 但是，這些縱向生態(tài)補(bǔ)償支付金額，并不能充分滿足九?。▍^(qū)）對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支付需求，主要原因是補(bǔ)償資金的來源渠道較窄、省（區(qū)）對政府財(cái)政支付的依賴性較強(qiáng)、市場參與和公眾參與較少等。

從國外同類型的生態(tài)補(bǔ)償資金來源來看，我國相關(guān)的社會力量的資金尚未得到有效利用。 目前在黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金中，社會來源資金占比較低。未來的制度構(gòu)建應(yīng)充分考慮生態(tài)建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移的流程需要社會及政府各相關(guān)方積極參與。 單一主體的治理模式在黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制建設(shè)中已經(jīng)表現(xiàn)出失靈的前兆，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)、居民深度和廣泛地參與生態(tài)保護(hù)治理，尤其是作為補(bǔ)償資金接受一方，其資金的支付應(yīng)當(dāng)直接與企業(yè)和居民產(chǎn)生聯(lián)系，以此調(diào)動社會力量廣泛參與生態(tài)保護(hù)。

2.2 建立縱向統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、監(jiān)管和評價(jià)機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是各利益方的復(fù)雜聯(lián)動，因此需要建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能否順利高效，取決于橫向主體對兩個問題的定位：一是上游區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃是否與產(chǎn)業(yè)生態(tài)升級相一致；二是下游區(qū)域是否具有迫切的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品需求。 橫向主體包括保護(hù)者、開發(fā)者、破壞者、受益者、受損者，每個主體都可能是政府、企業(yè)、個人。 在橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中還要考慮整個流域的可持續(xù)發(fā)展和市場監(jiān)管。 另外，設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，需要根據(jù)黃河流域每個區(qū)域功能的差異劃分其管理職能。

政府間、政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的交流是必不可少的，需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。 行政區(qū)域間往往從自身利益最大化考慮利用生態(tài)資源，但黃河流域生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，不能隨意割裂。 因此，建立協(xié)調(diào)行政區(qū)域間的法律制度尤為重要。 黃河流域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)是權(quán)威性的中立機(jī)構(gòu)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)協(xié)調(diào)職能。 總之，在立法時(shí)就應(yīng)確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，以保證地方政府不與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能重疊，要明確地方政府不能干涉監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。

3 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償法律優(yōu)化路徑

3.1 明確以黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向

黃河流域生態(tài)保護(hù)要以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，高質(zhì)量發(fā)展涵蓋了生態(tài)保護(hù)的發(fā)展方向和目標(biāo)。 當(dāng)前，制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)問題有：流域整體生態(tài)脆弱性制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于全國平均水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力比較大，求發(fā)展的迫切性比較突出；流域各省（區(qū)）都有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需求，但是還沒有強(qiáng)有力的全流域協(xié)調(diào)機(jī)制，行政管理制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃都呈現(xiàn)明顯的塊狀分割和碎化現(xiàn)象。

建立健全黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的組成部分。 近年來，從中央到地方都在構(gòu)建縱向和橫向的跨區(qū)域協(xié)作制度體系。 流域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市群一體化、都市圈同城化等規(guī)劃，都體現(xiàn)出國家在跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用［5］。 黃河流域是國家重要區(qū)域規(guī)劃單元，有流域協(xié)同治理的客觀需求，必須打破行政區(qū)域管理的界限，從縱向和橫向兩個方向統(tǒng)籌流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展所需的社會資源，發(fā)揮協(xié)同管理優(yōu)勢，盡快補(bǔ)上高質(zhì)量發(fā)展所需的資金、技術(shù)和人才等短板。

3.2 優(yōu)化黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律框架

對黃河流域相關(guān)地方行政區(qū)域而言，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，避免出現(xiàn)“人在政興，人走政息”的現(xiàn)象。 因此，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需要優(yōu)化當(dāng)前的法律體系。

3.2.1 完善縱向框架性立法

首先，可借助國家層面黃河保護(hù)立法的機(jī)遇，建立科學(xué)、合理的黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹卫眢w系，打破流域內(nèi)區(qū)域間不合理的行政壁壘，形成關(guān)鍵的管理協(xié)同基礎(chǔ)［6］。 其次，建立完善的以上下游間的排污權(quán)交易和用水主體間環(huán)境資源利用權(quán)交易為核心的黃河流域環(huán)境權(quán)交易市場，最大限度地解決區(qū)域之間發(fā)展和利益分配不均而產(chǎn)生的各種矛盾。 最后，還要完善黃河流域財(cái)政收支制度，合法、合理地分配中央與地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支出，避免補(bǔ)償責(zé)任主體不明、補(bǔ)償數(shù)額不確定等現(xiàn)象的發(fā)生。 通過黃河流域整體層面立法的不斷深化，解決立法在落實(shí)過程中缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性的問題。 建立針對黃河流域特性治理的統(tǒng)一管理規(guī)范、統(tǒng)一管理機(jī)制（機(jī)構(gòu)），破解黃河流域當(dāng)前存在的防洪、水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱以及特殊管理體制等四大難題［7］，以確保黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度具有一致的發(fā)展框架和目標(biāo)。

3.2.2 推進(jìn)橫向流域協(xié)同立法

目前，跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償并沒有成熟的機(jī)制，在對生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償對應(yīng)的生態(tài)貢獻(xiàn)值匹配上，上下游存在不同的認(rèn)識，在一些省（區(qū)）間或者市域間存在矛盾，即受補(bǔ)償者計(jì)算的為保護(hù)生態(tài)付出的成本遠(yuǎn)高于補(bǔ)償者計(jì)算的補(bǔ)償資金。 補(bǔ)償者將生態(tài)保護(hù)作為上下游共同的責(zé)任，即上游主體本身就需要付出生態(tài)保護(hù)的成本，而下游的補(bǔ)償付出只是對水質(zhì)達(dá)標(biāo)成本的補(bǔ)償，是對上游承擔(dān)和履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的一種支持。

當(dāng)前黃河流域各地的生態(tài)補(bǔ)償制度往往體現(xiàn)地方政府的意志，不利于橫向流域協(xié)同制度的建設(shè)。 地方政府承擔(dān)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，在橫向流域協(xié)同制度的協(xié)商過程中難免傾向于保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益，從而產(chǎn)生政府之間基于生態(tài)保護(hù)問題的博弈。 從多元化補(bǔ)償看，黃河流域產(chǎn)業(yè)協(xié)作單一、人才交流合作困難、協(xié)同聯(lián)動不暢等問題廣泛存在，上下游共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對口協(xié)作、人才交流等基本停留在協(xié)議層面，實(shí)效發(fā)揮有限。 從治理維度看，治理理念、區(qū)域功能定位、信息溝通途徑、績效評估機(jī)制等方面難以協(xié)同，黃河流域上下游協(xié)作機(jī)制建設(shè)仍缺乏可靠的法治保障、政策支持和技術(shù)支撐。

在立法層面，應(yīng)協(xié)同橫向流域主體參與，將區(qū)域之間的利益淡化，形成國家主導(dǎo)下的政策框架。 黃河流域各?。▍^(qū)）可根據(jù)自身制度建設(shè)的實(shí)際需要，創(chuàng)設(shè)地方性法規(guī)，以規(guī)范本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施，做好市、縣、鄉(xiāng)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合協(xié)調(diào)［8］。 將政策意志上升為區(qū)域間的協(xié)同立法，能夠?qū)ⅫS河流域生態(tài)保護(hù)的價(jià)值觀念用法律的形式體現(xiàn)，具有指引性、預(yù)測性和穩(wěn)定性，能夠不因?。▍^(qū)）政府間的發(fā)展博弈而受影響。

3.3 開展行政區(qū)內(nèi)部補(bǔ)充制度的探索

行政區(qū)域內(nèi)部也需要結(jié)合自身實(shí)際情況，建立配套的法律制度。 2015 年3 月，十二屆全國人大三次會議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，地市級政府在符合法律規(guī)定的前提下，獲得有限度的立法權(quán)，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。 因此，黃河流域的地市級政府也應(yīng)啟動生態(tài)補(bǔ)償制度落實(shí)的配套制度建設(shè)［9］。 從地市級行政區(qū)層面的實(shí)踐來看，已出臺的規(guī)章制度覆蓋了補(bǔ)償財(cái)政資金使用、轉(zhuǎn)移支付方式、補(bǔ)償方式等內(nèi)容，但各地立法的進(jìn)度不一，采取的具體措施和實(shí)踐效果也不相同。 擁有最低立法權(quán)的地市級政府，在探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)問題上兼具靈活性和務(wù)實(shí)性優(yōu)勢。 因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵地市級政府的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐和立法探索。 跨省域的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健币言诓簧俚貐^(qū)推廣應(yīng)用，這些地方政府結(jié)合實(shí)際情況的探索，在黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中具有一定的參考意義。

3.4 優(yōu)化黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制資金來源

目前從實(shí)踐效果上來看，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償外部資金的進(jìn)入比例非常低，且局限于直接投資，而對黃河流域生態(tài)補(bǔ)償所需求的技術(shù)性投資和風(fēng)險(xiǎn)投資較少。一些地方政府推出的綠色PPP 投資，不能夠很好地兼顧投資者的利益，導(dǎo)致本來應(yīng)該直接用于黃河流域生態(tài)保護(hù)的資金，變成政府短線的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金。因此，政府應(yīng)以市場化的運(yùn)作方式撬動資金以實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)保護(hù)目標(biāo)［10］。

政府應(yīng)該運(yùn)用好財(cái)稅金融調(diào)控工具，積極開展水權(quán)、排污權(quán)、碳交易權(quán)的交易，推進(jìn)區(qū)域性碳排放期貨交易，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)推出符合綠色項(xiàng)目融資特點(diǎn)的信貸服務(wù)，解決相關(guān)企業(yè)融資難的問題，鼓勵有益于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的發(fā)展。 政府應(yīng)鼓勵有能力、有技術(shù)、有益于生態(tài)保護(hù)的企業(yè)發(fā)行非金融類的債券和綠色債券，也應(yīng)鼓勵保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)出相關(guān)的綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品等。

4 結(jié) 語

生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，該制度的構(gòu)建需要參與者有整體意識和發(fā)展意識。 目前，黃河流域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，生態(tài)補(bǔ)償制度雖有一定基礎(chǔ)，但有關(guān)制度散布于各行業(yè)和行政區(qū)域，缺乏整體性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性。 應(yīng)從縱向的宏觀法律制度和橫向的流域協(xié)同機(jī)制兩個角度著手，做好經(jīng)驗(yàn)的借鑒和指導(dǎo)理論的篩選，結(jié)合黃河流域?qū)嶋H解決方案的優(yōu)化，最終形成完善的流域生態(tài)治理制度體系。