丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的問(wèn)題與對(duì)策
——以達(dá)州市為例

王 蘭，趙漢卿，王書力，李 濤，馬 健，李 陽(yáng)，劉金玲，楊 鵬，何 靜，王亞君

(四川省達(dá)州市土壤肥料與生態(tài)建設(shè)工作站，四川 達(dá)州 635000)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指在劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田[1]。屬于“田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無(wú)污染、產(chǎn)量高”的穩(wěn)定保量的糧田。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，可以提升耕地質(zhì)量，增強(qiáng)耕地抗災(zāi)能力和耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力[2]，大力加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是落實(shí)“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全的有效措施。

達(dá)州作為農(nóng)業(yè)大市，擔(dān)負(fù)起糧食生產(chǎn)重任，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任重道遠(yuǎn)。達(dá)州市地處川東平行嶺谷區(qū)，是典型的丘陵山區(qū)，地形條件差、可持續(xù)發(fā)展能力不足，全市具有較大規(guī)模的耕地分布在深丘和一些交通不便利耕種條件差的山區(qū)，此類耕地不具備完善的田間道路和灌溉設(shè)施等。同時(shí)還缺乏抗災(zāi)能力，不適合現(xiàn)代化的耕種及收割條件，與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)差距很大。

1 存在的問(wèn)題

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

達(dá)州市處于川東平行嶺谷區(qū)，特殊的地貌導(dǎo)致山區(qū)和丘陵區(qū)的耕地多集中在階梯狀低山、中丘山谷、高丘窄谷、單斜低山、高山臺(tái)地的二三臺(tái)位上[3]，土地細(xì)碎分散，坡度較大，不平整，農(nóng)田路網(wǎng)渠網(wǎng)配套程度低，道路數(shù)量少，質(zhì)量差，難以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)。渠道老化失修淤堵、塘堰毀損，儲(chǔ)水能力下降，難以保障供水。農(nóng)民靠天吃飯的現(xiàn)象普遍存在。原有田間基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和地形條件造成當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程量大，技術(shù)難題多[4]。丘陵山區(qū)由于地勢(shì)條件較差，難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模集中連片建設(shè)，機(jī)械化程度較平壩地區(qū)大打折扣。

1.2 技術(shù)體系不健全

2014年四川省出臺(tái)了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)規(guī)范》，對(duì)四川省范圍內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃做了技術(shù)要求， 對(duì)平壩區(qū)和山地丘陵區(qū)的田、渠做了技術(shù)要求，但山區(qū)丘陵區(qū)情況復(fù)雜，如何安全有效的實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，如何穩(wěn)固梯坎，如何最大程度減少土石方移動(dòng)量，最大程度降低自然災(zāi)害的損毀，缺少詳細(xì)的技術(shù)支撐體系。

1.3 資金投入少，政策支持不夠

按照目前3000元/667m2的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，平原地區(qū)尚能完成，丘陵山區(qū)工程量大，該投資標(biāo)準(zhǔn)難以完成預(yù)期改造，或改造后難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。且目前小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)主要采用“國(guó)家投資為主，地方籌資為輔”的方式，中央及省級(jí)財(cái)政每667m2支付1500元，剩下1500元靠縣級(jí)自籌，由于地方財(cái)力薄弱，加上農(nóng)田水利建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)大、期限長(zhǎng)、綜合投資效益低，整體盈利性不完全確定，政府和社會(huì)資本收益邊界劃分不清，導(dǎo)致社會(huì)資本難以積極進(jìn)入[5]。自2002年實(shí)行稅費(fèi)改革以來(lái)，國(guó)家在農(nóng)田水利基本建設(shè)上的投工投勞大幅度減少，對(duì)農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)及設(shè)施管護(hù)的投入大多實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程建設(shè)、維護(hù)、管理缺乏相應(yīng)資金投入和政策支持。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目均按照“先易后難”的原則安排項(xiàng)目，土地整理、千億斤糧食等項(xiàng)目早在2011年就已經(jīng)開始實(shí)施，加上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目不允許重復(fù)建設(shè)的原則，越到后期，選址越為困難，整治難度加劇。前期地勢(shì)相對(duì)平坦，水源條件較為豐富的地塊已基本整治完畢，計(jì)劃新上的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目取水距離越來(lái)越遠(yuǎn)，耕地坡度逐漸增大，建設(shè)材料、設(shè)備購(gòu)置、人工費(fèi)用逐年增加。

1.4 權(quán)責(zé)不明晰，管理方式粗放

多年以來(lái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田均存在“重建輕管”的現(xiàn)象，項(xiàng)目實(shí)施后，原有的田地之間的分界就沒(méi)了，導(dǎo)致未能及時(shí)流轉(zhuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田出現(xiàn)了“政府、集體和農(nóng)民三不管”的難題。國(guó)家《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》明確要求項(xiàng)目竣工后移交給當(dāng)?shù)厥褂?，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)”原則，農(nóng)田管護(hù)主體要明確，同時(shí)要擬定管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，就目前情況看，許多地方對(duì)管護(hù)工作不夠重視，一方面沒(méi)有安排專人進(jìn)行農(nóng)田水利設(shè)施的巡查。另一方面使用主體多為承包者，更多精力在于經(jīng)營(yíng)，同時(shí)作為所有者的農(nóng)戶也未能參與建后管護(hù)。管護(hù)不到位，極大縮短了項(xiàng)目設(shè)施的使用壽命，不利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.5 利用率不高，節(jié)水灌溉低效

由于在工程規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)缺少實(shí)地勘察等原因，水利工程設(shè)計(jì)合理性不足，山區(qū)取水流域坡度大，泥沙含量高，管道系統(tǒng)易堵塞[6]，導(dǎo)致高效節(jié)水灌溉技術(shù)達(dá)不到預(yù)期效果。很多農(nóng)民對(duì)高效節(jié)水項(xiàng)目并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的概念，也不清楚高效節(jié)水的建設(shè)意義，部分工程在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段未能因地制宜，設(shè)計(jì)單位閉門造車，想當(dāng)然地布置高效節(jié)水設(shè)施。同時(shí)千百年來(lái)農(nóng)民的種植習(xí)慣已經(jīng)固定，相比之下更習(xí)慣采取傳統(tǒng)的灌溉方式，以致建設(shè)后的高效節(jié)水沒(méi)有起到作用，高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占比小，覆蓋面積少，水利工程高效節(jié)水灌溉無(wú)法發(fā)揮增產(chǎn)增效作用，無(wú)法有效提高節(jié)水灌溉工程區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)狀況。

1.6 民眾接受度低，土地流轉(zhuǎn)困難

山區(qū)丘陵地帶農(nóng)民依靠土地產(chǎn)出，自給自足，對(duì)土地保護(hù)性過(guò)強(qiáng)，擔(dān)心高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)后，大量客土挖高填低，破壞了土壤結(jié)構(gòu)，耕作層受損失，影響土壤肥力，或大面積松動(dòng)土層后出現(xiàn)關(guān)不住水，保不了肥，難以保證作物產(chǎn)量，對(duì)土地平整意愿較低。傳統(tǒng)的農(nóng)耕意識(shí)根深蒂固，上千年來(lái)的“一畝地二頭牛”思想影響頗深，加之隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興政策的逐步見效，對(duì)想要承包經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體漫天要價(jià)，極大加劇了土地流轉(zhuǎn)阻礙，即使實(shí)施了土地平整，讓小田變大田后，仍然按照原來(lái)地界進(jìn)行耕種，與方便實(shí)施機(jī)械化耕種的初衷背道而馳。

1.7 非農(nóng)非糧化撂荒問(wèn)題突出

丘陵山區(qū)地勢(shì)條件差，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為山地丘陵改造而成，改造后的水田大多還能繼續(xù)種植水稻，受水源、肥力和地勢(shì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力及經(jīng)濟(jì)因素影響，改造后的旱地并未全部用來(lái)種植玉米、小麥、油菜等糧油作物，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新建的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田也存在未種植任何農(nóng)作物的情況，存在演變成“高標(biāo)準(zhǔn)撂荒地”的風(fēng)險(xiǎn)。即使已流轉(zhuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，因受經(jīng)濟(jì)因素影響，不少經(jīng)營(yíng)主體并未將流轉(zhuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)，而是種植經(jīng)濟(jì)效益高的果樹、茶葉、中草藥等經(jīng)濟(jì)作物。甚至部分地方出現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田無(wú)人耕作現(xiàn)象。

2 對(duì)策與建議

2.1 加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，筑牢水利基礎(chǔ)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，“水搭臺(tái)子農(nóng)唱戲”是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要方向[7]。進(jìn)一步推進(jìn)水利工程建設(shè)，特別是一批具有戰(zhàn)略意義的惠民工程，全面統(tǒng)籌大中型惠民惠國(guó)的水利工程建設(shè)。補(bǔ)齊水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，以斗渠以下渠系和田間工程續(xù)建配套為重點(diǎn)，加大渠道襯砌力度，加快末級(jí)渠系節(jié)水改造，充分挖掘灌區(qū)糧食生產(chǎn)潛力。對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行全面摸排，對(duì)現(xiàn)存水利設(shè)施建設(shè)情況、運(yùn)轉(zhuǎn)情況、使用情況進(jìn)行全面摸排，對(duì)亟需整治的病險(xiǎn)水庫(kù)、山坪塘、堰渠等水利設(shè)施分類開展除險(xiǎn)加固、整治治理。

2.2 增加政府投入，拓寬投資渠道

加大丘陵山區(qū)補(bǔ)貼力度，提升補(bǔ)貼政策的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和普惠性，采取投資補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政貼息等加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中的比重，各縣(市、區(qū))要保障農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金投入，在配套資金方面要通過(guò)一系列融資措施確保項(xiàng)目建設(shè)資金，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)建設(shè)一些小型農(nóng)田水利設(shè)施。引導(dǎo)建立健全農(nóng)田水利投融資平臺(tái)，通過(guò)企業(yè)貸款融資貼息、競(jìng)爭(zhēng)性收益、風(fēng)向承擔(dān)補(bǔ)償?shù)榷喾N方式吸引發(fā)展更多新型社會(huì)主體資本，探索設(shè)立土地開發(fā)基金、發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田債券以及土地ppp等多種市場(chǎng)性投融資創(chuàng)新模式[5]，探索與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.3 完善管理機(jī)制，提高專業(yè)水平

進(jìn)一步完善項(xiàng)目管護(hù)機(jī)制，監(jiān)督資金的合理使用、同時(shí)明確建后管護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)各級(jí)管護(hù)責(zé)任主體的責(zé)任心，明確其責(zé)任范圍，同步促進(jìn)管理工作的常態(tài)化發(fā)展。落實(shí)管護(hù)至今，同意政府委托專門的社會(huì)化管理服務(wù)單位進(jìn)行農(nóng)田隨禮設(shè)施的管理維護(hù)?？刹扇∩a(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體管護(hù)、第三方機(jī)構(gòu)管護(hù)、保險(xiǎn)公司管護(hù)、行業(yè)協(xié)會(huì)管護(hù)、“田長(zhǎng)制”管護(hù)模式[8]。

強(qiáng)化信息化管理，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的信息化培訓(xùn)工作，引進(jìn)智慧化的管理設(shè)備，可綜合運(yùn)用遙感監(jiān)控，以土地利用現(xiàn)狀為地底圖，全面承接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)歷史數(shù)據(jù)，統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)要求，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“一張圖”[7]，運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)對(duì)小型農(nóng)田水利工程的運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行分析，建立大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，實(shí)行農(nóng)田水利工程數(shù)據(jù)信息報(bào)送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

2.4 促進(jìn)節(jié)水發(fā)展，強(qiáng)化政策支持

針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的地區(qū)，制定專項(xiàng)高效節(jié)水灌溉設(shè)備建設(shè)使用補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)民推廣使用高效節(jié)水農(nóng)田灌溉系統(tǒng)。大力發(fā)展管灌和渠道防滲防凍脹等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，降低水資源蒸發(fā)滲漏量，提升水資源輸送效率，結(jié)合種植需求推廣噴灌和滴灌技術(shù)，實(shí)施水肥一體化建設(shè)，提高水資源利用效率。通過(guò)對(duì)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)，完善高效現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展體系，逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)。開展農(nóng)業(yè)節(jié)水行動(dòng)，堅(jiān)持推行“以水定地、以水定產(chǎn)”等思路，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和高效種植方式，合理農(nóng)業(yè)用水量。逐步建立農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村從傳統(tǒng)灌溉模式轉(zhuǎn)化到高效節(jié)水模式上來(lái)。

2.5 建立合理定價(jià)機(jī)制，確保高效流轉(zhuǎn)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田能否有效流轉(zhuǎn)，取決于流轉(zhuǎn)單位能不能賺到錢。因此如何確定合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，對(duì)確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的高效流轉(zhuǎn)起到關(guān)鍵作用。在實(shí)際操作中應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，科學(xué)分析各項(xiàng)因素做出合理的定位。根據(jù)市場(chǎng)情況，實(shí)現(xiàn)自愿流轉(zhuǎn)，對(duì)于租金過(guò)高或過(guò)低的情況，可有當(dāng)?shù)卮寮w組織核驗(yàn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)而統(tǒng)一租金價(jià)格。同時(shí)根據(jù)不同的地形，考慮流轉(zhuǎn)后的投入產(chǎn)出等，分類型核算，為農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)承包者創(chuàng)建一個(gè)中間平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)過(guò)程公開、公平、公正。建立落實(shí)租金補(bǔ)償機(jī)制，降低流轉(zhuǎn)過(guò)程中交易費(fèi)用和成本，同時(shí)對(duì)于任意改變高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田使用途徑的農(nóng)戶不予補(bǔ)償[9]。

2.6 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，防止非農(nóng)非糧及撂荒現(xiàn)象

依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)形成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，整合項(xiàng)目資源，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。深入挖掘當(dāng)?shù)刭Y源稟賦條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與休閑旅游、飲食民俗、教育體驗(yàn)、文化傳承、健康養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)的嫁接融合，帶動(dòng)農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村旅游、觀賞農(nóng)業(yè)發(fā)展[7]。積極引進(jìn)科技管理人才，鼓勵(lì)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，留住農(nóng)村人口，確保改造后的農(nóng)田有人種，適當(dāng)提升糧食價(jià)格，給予糧農(nóng)適當(dāng)補(bǔ)貼，加大種子、肥料及農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，確保良田有糧產(chǎn)，防止出現(xiàn)非農(nóng)非糧及撂荒現(xiàn)象出現(xiàn)。

3 結(jié)語(yǔ)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”的重要措施，關(guān)乎國(guó)家糧食安全。建成“旱澇保收、宜機(jī)作業(yè)”、田土林電技網(wǎng)綜合配套的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)有效手段，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。在以后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，不僅要著眼于提升數(shù)量與質(zhì)量，還應(yīng)因地制宜，在提升民眾參與度的基礎(chǔ)之上，優(yōu)化空間布局，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，吸納社會(huì)各方力量，最大程度發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效益。