央行金融政策審計(jì)現(xiàn)狀及實(shí)踐研究

■王淑云

自2014 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》首次以文件形式將政策審計(jì)內(nèi)容明確納入審計(jì)工作范圍，2018 年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》正式將政策審計(jì)納入內(nèi)部審計(jì)范疇以來(lái)，人民銀行根據(jù)黨中央國(guó)務(wù)院的決策部署，將政策審計(jì)作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)，探索開(kāi)展了一系列政策專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，在政策審計(jì)對(duì)象、內(nèi)容、范圍、方法、路徑和成果運(yùn)用等方面做了有益的嘗試，取得了突破性成果，金融政策審計(jì)工作雛形初步形成。隨著新形勢(shì)的不斷變化，如何進(jìn)一步提升金融政策審計(jì)質(zhì)效，切實(shí)增強(qiáng)金融政策在金融經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和央行治理中的作用，需要我們?cè)趦?nèi)審轉(zhuǎn)型進(jìn)程中作出更多的變革和嘗試。

一、近年央行金融政策審計(jì)實(shí)踐基本概述

央行金融政策審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的組織模式相比，具有立意的宏觀性、內(nèi)容的多樣性、思路的復(fù)雜性、組織的靈活性、審計(jì)的聯(lián)動(dòng)性等特征，自2014 年人民銀行探索開(kāi)展金融政策審計(jì)以來(lái)，政策審計(jì)制度化初步形成，并在實(shí)踐探索中取得了一定的成效。

1.金融政策審計(jì)內(nèi)容和目標(biāo)。政策執(zhí)行情況審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家重大政策開(kāi)始執(zhí)行或執(zhí)行過(guò)程中的某個(gè)時(shí)點(diǎn)提前介入，實(shí)施動(dòng)態(tài)的審計(jì)監(jiān)督。人民銀行金融政策審計(jì)主要內(nèi)容涉及貨幣政策、普惠金融、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、放管服、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等，重點(diǎn)關(guān)注政策安排部署情況、政策執(zhí)行情況、政策績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，在審計(jì)范圍上覆蓋多個(gè)行政區(qū)域乃至全國(guó)各地，在審計(jì)內(nèi)容上涉及諸多政治、民生、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。從近幾年政策審計(jì)成果看，央行對(duì)政策安排部署情況、政策執(zhí)行情況的審計(jì)執(zhí)行逐步成熟完善，基本實(shí)現(xiàn)了政策審計(jì)揭示和反映阻礙國(guó)家政策順利實(shí)施的困難和問(wèn)題，督促及時(shí)問(wèn)題整改，促進(jìn)完善政策措施，推進(jìn)政策貫徹落實(shí)，提升金融政策執(zhí)行效果的審計(jì)目標(biāo)。

2.金融政策審計(jì)組織和原則。針對(duì)政策從制定、部署、執(zhí)行到產(chǎn)生結(jié)果的過(guò)程特點(diǎn)，央行始終堅(jiān)持審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”原則，對(duì)金融政策審計(jì)主要選取了審計(jì)調(diào)查組織模式，審計(jì)調(diào)查相對(duì)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，在程序上有一定區(qū)別，審計(jì)調(diào)查可以向或不向被審計(jì)單位征詢意見(jiàn)，出具調(diào)查報(bào)告，相比專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)報(bào)告需要征求被審計(jì)單位意見(jiàn)，出具意見(jiàn)書(shū)、決定書(shū)的規(guī)定，審計(jì)調(diào)查程序上簡(jiǎn)化一些，有利于提高工作效率。目前基本形成了央行內(nèi)部以審計(jì)為基本手段開(kāi)展工作，央行外部主要采取在被審計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)組織協(xié)調(diào)下以調(diào)查形式開(kāi)展的組織模式。同時(shí)根據(jù)不同的政策特點(diǎn)調(diào)整審計(jì)方法、路徑，這種組織模式在一定程度上解決了內(nèi)部審計(jì)職權(quán)限制以及政策審計(jì)判斷機(jī)理復(fù)雜、涉及社會(huì)面廣等問(wèn)題。

3.金融政策審計(jì)渠道和路徑。央行金融政策部署落實(shí)歷經(jīng)四個(gè)階段——政策制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整，涉及面較廣，有政策的制定方、管理與監(jiān)督方、政策終端執(zhí)行方、相關(guān)的市場(chǎng)主體，每個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)都起著決定性作用，因此金融政策審計(jì)既要面向人民銀行，即重點(diǎn)審計(jì)央行貨幣信貸、金融穩(wěn)定、外匯管理、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、征信管理、國(guó)庫(kù)管理、支付結(jié)算、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域及其他內(nèi)設(shè)部門(mén)，還要針對(duì)相關(guān)政府部門(mén)、金融監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人等進(jìn)行拓展審計(jì)。在央行內(nèi)部重點(diǎn)了解政策制定與執(zhí)行推進(jìn)情況，在外部重點(diǎn)了解政策推進(jìn)實(shí)施的成效和成果，兩者缺一不可。

4.金融政策審計(jì)方式和手段。人民銀行開(kāi)展金融政策審計(jì)融合了合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，對(duì)貫徹落實(shí)政策措施過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，不僅反映違法違規(guī)問(wèn)題，還剖析原因，提出建議，分析績(jī)效，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，與常規(guī)審計(jì)相比，人民銀行現(xiàn)行金融政策審計(jì)方式和手段要更靈活、更多樣。審計(jì)方式包括檢查、調(diào)查和監(jiān)測(cè)，審計(jì)手段包括資料查詢、數(shù)據(jù)分析、調(diào)查取證等，這些措施在一定程度上確保審計(jì)人員在審前、審中快速找出金融政策執(zhí)行中的異?，F(xiàn)象，增強(qiáng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)和問(wèn)題分析的針對(duì)性，提高政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，為完善相關(guān)金融政策提供可靠的參考依據(jù)。

二、當(dāng)前金融政策審計(jì)急需解決的問(wèn)題

1.金融政策審計(jì)成果運(yùn)用的問(wèn)題。落實(shí)金融政策審計(jì)的目的是促進(jìn)政策落實(shí)，抓手是成果運(yùn)用，但金融政策審計(jì)不同于常規(guī)的內(nèi)部審計(jì)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題往往涉及各級(jí)人民銀行、銀保監(jiān)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)，甚至個(gè)人，不同層級(jí)的責(zé)任主體，紛繁復(fù)雜的主客觀原因和背景在一定程度增加了審計(jì)成果運(yùn)用的難度。同時(shí)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用及整改不但涉及政策執(zhí)行和資金使用的各方，還與地方政府息息相關(guān)，面對(duì)地方政府對(duì)金融政策的選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行和擴(kuò)大化執(zhí)行，人民銀行分支機(jī)構(gòu)均無(wú)法實(shí)施問(wèn)責(zé)，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和整改情況也無(wú)法成為地方政府決策考核的依據(jù)，重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的權(quán)威性和效果大打折扣，審計(jì)的實(shí)效性明顯不高。

2.金融政策審計(jì)運(yùn)行機(jī)理的問(wèn)題。金融政策審計(jì)是從政策的發(fā)布到政策的執(zhí)行以及政策執(zhí)行后的效果進(jìn)行全方位跟蹤，需要審計(jì)工作模式動(dòng)態(tài)化，審計(jì)關(guān)口前移，以此增強(qiáng)政策審計(jì)的預(yù)防功能和持續(xù)監(jiān)測(cè)功能，目前政策審計(jì)機(jī)制還無(wú)法滿足。一是缺乏規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。在執(zhí)行金融政策審計(jì)過(guò)程中，人總行對(duì)金融政策審計(jì)相關(guān)要素缺乏較完善的操作指導(dǎo)，如項(xiàng)目的組織形式、取證方式、審計(jì)結(jié)果處理模式和政策審計(jì)實(shí)施允許關(guān)聯(lián)的被審計(jì)對(duì)象、范圍等均沒(méi)有明確規(guī)范，與傳統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目相比，缺少經(jīng)驗(yàn)借鑒和方法指導(dǎo)。二是缺乏系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。金融政策審計(jì)主要評(píng)價(jià)政策措施貫徹落實(shí)情況的好壞程度，涉及人民銀行和金融機(jī)構(gòu)，甚至涵蓋政府多個(gè)部門(mén)、企業(yè)和個(gè)人，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工作。但目前實(shí)施的政策績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中缺乏一套科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估評(píng)價(jià)體系，政策績(jī)效審計(jì)成果質(zhì)量難以得到保障。

3.金融政策審計(jì)質(zhì)量提升的問(wèn)題。一是人員素質(zhì)影響審計(jì)質(zhì)量。金融政策的制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整是一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程，受內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響較大，審計(jì)人員作出判斷需要具備完備而豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、審計(jì)技術(shù)能力和判斷預(yù)測(cè)能力，但目前央行審計(jì)隊(duì)伍存在著年齡結(jié)構(gòu)老齡化、知識(shí)結(jié)構(gòu)過(guò)于集中單一、綜合技術(shù)能力不夠強(qiáng)等一系列問(wèn)題，特別是基層行審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)性和政策審計(jì)的宏觀性存在一定差異，要有效完成政策審計(jì)既定目標(biāo)和任務(wù)，需要完善審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是證據(jù)不充分影響審計(jì)質(zhì)量。金融政策審計(jì)從內(nèi)容上看比較宏觀，審計(jì)取證需要將宏觀的政策具象化、指標(biāo)化，分解細(xì)化到配套政策實(shí)施的制訂和執(zhí)行、政策對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的影響、政策效果評(píng)估和調(diào)整改進(jìn)等方面，甚至還要對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的突發(fā)情況進(jìn)行充分調(diào)查，審計(jì)取證才能全面客觀的反映問(wèn)題。而在實(shí)際審計(jì)過(guò)程中，取證一旦涉及外部單位，人民銀行內(nèi)審部門(mén)由于不具備對(duì)外部單位原始憑證、數(shù)據(jù)信息檢查取證的權(quán)力，往往只能以調(diào)查方式聽(tīng)取被審計(jì)單位、被審計(jì)關(guān)聯(lián)單位匯報(bào)，收集被審計(jì)關(guān)聯(lián)單位政策落實(shí)情況總結(jié)、調(diào)查等材料。三是對(duì)政策把握不一影響審計(jì)質(zhì)量。政策相關(guān)文件在政策制定依據(jù)、實(shí)施要求、政策目標(biāo)等方法闡述較籠統(tǒng)，主要是原則性、方向性要求。在實(shí)際審計(jì)過(guò)程中審計(jì)人員與被審計(jì)部門(mén)在許多重要問(wèn)題上存在一定分歧，被審計(jì)部門(mén)常常對(duì)審計(jì)結(jié)果持有異議，影響了審計(jì)的權(quán)威性和客觀性。

4.金融政策審計(jì)組織協(xié)調(diào)的問(wèn)題。一是政策審計(jì)組織協(xié)調(diào)難度較大。央行內(nèi)部審計(jì)主要關(guān)注本單位及所屬單位財(cái)務(wù)收支、內(nèi)控管理等事項(xiàng)，金融政策審計(jì)主要關(guān)注外部，涉及政治、經(jīng)濟(jì)和民生，涵蓋社會(huì)各類(lèi)群體、各個(gè)行業(yè)，審查范疇涵蓋人民銀行、銀保監(jiān)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人等多個(gè)維度，波及地域廣泛，乃至全國(guó)，政策審計(jì)面臨跨區(qū)域跨部門(mén)執(zhí)行，相互間協(xié)調(diào)難度較大。二是金融政策審計(jì)職權(quán)范圍較窄。政府審計(jì)部門(mén)依據(jù)審計(jì)法，具備向關(guān)聯(lián)企業(yè)、機(jī)構(gòu)開(kāi)展檢查、調(diào)查權(quán)力。而央行內(nèi)部審計(jì)無(wú)論是國(guó)家法規(guī)還是央行內(nèi)部相關(guān)制度均沒(méi)有明確內(nèi)部審計(jì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、銀保監(jiān)及政府相關(guān)政策部門(mén)的檢查、調(diào)查權(quán)限，金融政策審計(jì)涉及的審計(jì)范圍、關(guān)聯(lián)對(duì)象與央行現(xiàn)有審計(jì)職權(quán)和審計(jì)范圍存在一定沖突，顯然央行目前采取的政策審計(jì)路徑已超出了法規(guī)制度授予內(nèi)部審計(jì)的權(quán)限，人民銀行內(nèi)部審計(jì)更多地是借助人民銀行的監(jiān)管權(quán)力協(xié)調(diào)開(kāi)展政策審計(jì)調(diào)查。

三、繼續(xù)深化央行金融政策審計(jì)的建議

金融政策審計(jì)具有“點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)”等特點(diǎn)，加之時(shí)效性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)性要求較高、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)隱患大，對(duì)審計(jì)部門(mén)而言是困難也是挑戰(zhàn)。為解決金融政策審計(jì)推進(jìn)過(guò)程中面臨的新問(wèn)題和新需求，我們有必要在審計(jì)制度與環(huán)境上有所改進(jìn)。

1.完善配套制度，推進(jìn)審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是明確金融政策審計(jì)實(shí)施框架。總行內(nèi)審部門(mén)與政策制度、執(zhí)行部門(mén)應(yīng)建立溝通交流機(jī)制，共同確定政策審計(jì)各項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃，明確政策審計(jì)的主要任務(wù)與審計(jì)目標(biāo)，建立重大政策審計(jì)評(píng)價(jià)體系，讓政策管理部門(mén)的需求在審計(jì)中得到體現(xiàn)，讓政策審計(jì)實(shí)施有據(jù)可依。二是完善政策審計(jì)制度支持體系。賦予央行內(nèi)部審計(jì)對(duì)金融政策相關(guān)部門(mén)的外部檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)，央行內(nèi)部審計(jì)有權(quán)對(duì)相關(guān)部門(mén)政策執(zhí)行的真實(shí)性、合規(guī)性及政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，其次依法將審計(jì)結(jié)果和整改要求向社會(huì)予以公告，警示風(fēng)險(xiǎn)，并督促相關(guān)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等及時(shí)整改，同時(shí)央行內(nèi)審部門(mén)應(yīng)將政策審計(jì)成果納入單位組織考核和年度業(yè)績(jī)考核。三是構(gòu)建整體聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)工作例會(huì)、組織座談、征詢意見(jiàn)等方式加強(qiáng)內(nèi)審部門(mén)與銀保監(jiān)、政府相關(guān)部門(mén)、央行政策執(zhí)行部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，形成審計(jì)監(jiān)督合力的同時(shí)共享政策審計(jì)成果，統(tǒng)籌提高審計(jì)工作效果。

2.優(yōu)化審計(jì)組織模式，提升審計(jì)執(zhí)行效率。一是推行階段性政策審計(jì)制度。將政策審計(jì)分政策制定和政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)三個(gè)階段，不同階段關(guān)注的審計(jì)對(duì)象和審計(jì)重點(diǎn)不同。對(duì)金融政策制定階段審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注政策出臺(tái)的決策依據(jù)、合法合規(guī)性，為央行制定政策、適時(shí)修正政策等提供建議，對(duì)政策執(zhí)行階段審計(jì)重點(diǎn)則主要關(guān)注政策執(zhí)行內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)是否符合政策要求，執(zhí)行過(guò)程是否合規(guī)合法，執(zhí)行結(jié)果是否到位，執(zhí)行過(guò)程是否存在失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等現(xiàn)象。政策審計(jì)評(píng)價(jià)階段重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)金融及社會(huì)民生產(chǎn)生的影響，客觀評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效率、效果、效益。二是加強(qiáng)動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)控。對(duì)金融政策落實(shí)情況實(shí)行全程非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)與階段性現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相結(jié)合，既能實(shí)時(shí)掌握政策實(shí)施的效率、效益和效果情況，了解政策落實(shí)面臨的新問(wèn)題、新困難，也能全面系統(tǒng)對(duì)階段性政策落實(shí)工作作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，揭示宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中帶有全局性、普遍性的重大金融政策落實(shí)問(wèn)題，科學(xué)評(píng)價(jià)金融政策執(zhí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的效率、效益和效果。三是拓寬審計(jì)類(lèi)型。除了開(kāi)展金融政策專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)外，還應(yīng)通過(guò)交叉審計(jì)、一拖N 審計(jì)等多種方式提高政策審計(jì)的覆蓋面和審計(jì)效率，

3.推動(dòng)審計(jì)創(chuàng)新，提升跟蹤審計(jì)質(zhì)效。一是建立數(shù)據(jù)分析平臺(tái)。政策實(shí)施涉及多個(gè)政策監(jiān)督管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等，政策審計(jì)分析判斷需要大量持續(xù)性數(shù)據(jù)信息，因而在日常監(jiān)測(cè)和審計(jì)中加強(qiáng)政策實(shí)施情況數(shù)據(jù)積累，構(gòu)建集中統(tǒng)一或多部門(mén)聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)非常必要，通過(guò)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、整理、分析、匯總，找出政策執(zhí)行異常行為和重要資金流向，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)和重大問(wèn)題。二是提升審計(jì)技術(shù)含量。技術(shù)的提升有利于提高對(duì)政策貫徹落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督力度，提高審計(jì)對(duì)政策系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別監(jiān)測(cè)和防范能力，有利于對(duì)提取的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行科學(xué)分析，提高審計(jì)分析和判斷的準(zhǔn)確度，揭示重大政策貫徹落實(shí)中存在的苗頭性、傾向性問(wèn)題，最終促進(jìn)金融政策在制定、執(zhí)行、改進(jìn)的過(guò)程中不斷完善。

4.培養(yǎng)審計(jì)隊(duì)伍，提升審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。一是開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。以培養(yǎng)內(nèi)審人員職業(yè)能力為核心，持續(xù)深化內(nèi)審人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升內(nèi)審隊(duì)伍政策審計(jì)能力，定期舉辦政策審計(jì)業(yè)務(wù)專(zhuān)題培訓(xùn)，開(kāi)展后續(xù)教育，通過(guò)崗位練兵、審中討論、案例分析等多種方式促進(jìn)內(nèi)審人員政策審計(jì)學(xué)習(xí)交流，更新知識(shí)，保證內(nèi)審人員具備與政策審計(jì)相應(yīng)的知識(shí)、技能。二是開(kāi)展專(zhuān)業(yè)調(diào)研。以“項(xiàng)目帶隊(duì)伍，調(diào)研帶隊(duì)伍”的方式，開(kāi)展政策審計(jì)理論研究與實(shí)務(wù)調(diào)研，通過(guò)研究式審計(jì)，參與式調(diào)研，提高政策審計(jì)服務(wù)決策、完善管理和支持發(fā)展的能力。三是開(kāi)展業(yè)務(wù)交流。深入挖掘政策審計(jì)工作過(guò)程中的新方法、新經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)組織案例教學(xué)或編發(fā)內(nèi)審工作專(zhuān)刊轉(zhuǎn)載宣傳，實(shí)現(xiàn)政策審計(jì)信息交流和資源共享，達(dá)到價(jià)值互用、相互促進(jìn)、共同提高的目的。