鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下牧區(qū)城鎮(zhèn)化的道路探索

□恰爾帕提·胡爾曼別克

（新疆師范大學(xué)歷史學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830017）

1 背景分析

2020 年9 月習(xí)近平總書記在召開的第三次中央新疆工作座談會(huì)上提出，要科學(xué)規(guī)劃建設(shè)，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，在“十四五”期間，我國(guó)要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的背景下，農(nóng)村出現(xiàn)缺乏內(nèi)生動(dòng)力、農(nóng)業(yè)發(fā)展不足、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡等問題，必須進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村全面進(jìn)步，加快農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

農(nóng)村的發(fā)展從城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變，發(fā)展目標(biāo)要求從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。“三農(nóng)”是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，學(xué)者們?cè)谘芯俊叭r(nóng)”問題的過(guò)程中，重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的研究，忽略了牧民和牧區(qū)位于“三農(nóng)”中的重要地位。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，民族地區(qū)是難點(diǎn)，也是當(dāng)下研究重點(diǎn)，尤其是牧區(qū)，自然環(huán)境相對(duì)惡劣，社會(huì)發(fā)育程度較低，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，牧民的思想觀念相對(duì)保守，貧困問題日益突出。

黨的第十八屆全國(guó)代表大會(huì)提出，要積極穩(wěn)扎穩(wěn)打地推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，走中國(guó)特色新型城市化道路。因此，牧民的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須要符合草原文化和生活習(xí)慣，要充分思考牧民進(jìn)入城市以后的務(wù)工就業(yè)、生活方式、飲食習(xí)慣等，沒有強(qiáng)烈移居城市意愿的牧民可以留在當(dāng)?shù)?。研究牧區(qū)城鎮(zhèn)化對(duì)于解決目前牧區(qū)發(fā)展階段的困境、縮小城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距起著重要作用，有利于城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量要求明顯提升，不再是簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)聚集，而是通過(guò)實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，促進(jìn)就業(yè)，優(yōu)化人居環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，提高社會(huì)保障服務(wù)。促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不僅要強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，更要重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

要想實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化有質(zhì)、有量循序推進(jìn)，就要遵循“以人為本”的發(fā)展理念。因此，所謂的新型城鎮(zhèn)化，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、資源節(jié)約、個(gè)性鮮明的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。

2 我國(guó)牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

研究中國(guó)的城鎮(zhèn)化問題已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)話題，但是相對(duì)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化來(lái)說(shuō)，對(duì)牧區(qū)城鎮(zhèn)化的關(guān)注較少，研究牧區(qū)城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)很重要的話題。

牧區(qū)城鎮(zhèn)化有別于農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化，不能按部就班地采用農(nóng)區(qū)的政策，其具有特殊性。農(nóng)區(qū)采用自下而上的方式建設(shè)城鎮(zhèn)。農(nóng)區(qū)人口較密集，人均耕地面積小，導(dǎo)致產(chǎn)生大量剩余勞動(dòng)力，其對(duì)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求很強(qiáng)，使得農(nóng)民走向城市或者出現(xiàn)“二元”生活形態(tài)，或就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作。但是對(duì)于牧區(qū)來(lái)說(shuō)，這種方式很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槟羺^(qū)地廣人稀，遠(yuǎn)離城市，就業(yè)機(jī)會(huì)少，自上而下的政府力量成為牧區(qū)城鎮(zhèn)化動(dòng)力的主要來(lái)源。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，牧區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是1949—2000 年，采取了牧民定居和草場(chǎng)承包的方式改變牧民的生活方式，奠定了牧區(qū)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。第二個(gè)階段是2000 年以后在生態(tài)治理和扶貧驅(qū)動(dòng)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展[1]。人民公社化時(shí)期，牧區(qū)采用了牧場(chǎng)集體所有制，將大量的牧場(chǎng)開墾為農(nóng)田，新疆在1982 年開始對(duì)牧區(qū)進(jìn)行改革，探索承包責(zé)任制。這一舉措調(diào)動(dòng)了牧民生產(chǎn)生活的積極性。牧民定居項(xiàng)目改善了牧民的生活條件，提高了收入，但由于承包制度只尋求短期利益，牧民只能在自己的小塊牧場(chǎng)放牧，導(dǎo)致草場(chǎng)生態(tài)遭到破壞。于是開始了第二個(gè)階段的探索，國(guó)家實(shí)行的生態(tài)移民對(duì)牧區(qū)扶貧政策的推進(jìn)產(chǎn)生了重要作用，統(tǒng)籌推進(jìn)新牧區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，易地搬遷使牧民搬到現(xiàn)代化的社區(qū)，開始城鎮(zhèn)生活，從事商業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或轉(zhuǎn)而走向城市尋找就業(yè)的牧民數(shù)量迅速增加。

牧區(qū)的城鎮(zhèn)化，必須要立足少數(shù)民族牧區(qū)的實(shí)際情況、生活習(xí)慣、民族文化特點(diǎn)，科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平，使牧區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高。

3 小城鎮(zhèn)建設(shè)

少數(shù)民族牧區(qū)根據(jù)不同地域的自然條件、地理區(qū)位的優(yōu)勢(shì)特征、牧民自身的素質(zhì)、受教育水平，自主選擇城鎮(zhèn)化的方式。小城鎮(zhèn)的發(fā)展有利于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展。有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模化水平和集中發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，避免盲目向大中城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。有利于提高農(nóng)牧民的思想道德、科學(xué)和文化素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)文明建設(shè)[2]。要科學(xué)有效地推進(jìn)牧區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須考慮以下幾個(gè)方面。

3.1 完善社會(huì)保障制度

農(nóng)牧民工在城鎮(zhèn)化過(guò)程中處于劣勢(shì)，他們面臨的困難很多，生活風(fēng)險(xiǎn)很大，牧民工徹底市民化的重要因素和支持力是完善的社會(huì)保障制度。將一部分牧民從牧區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，給予工作穩(wěn)定的牧民和當(dāng)?shù)厝送瑯拥纳鐣?huì)保障，農(nóng)牧民可以放心地養(yǎng)老、看病、買房定居，而不必?fù)?dān)心今后的長(zhǎng)期生存問題[3]。

目前，社會(huì)保障制度建設(shè)的難點(diǎn)在于城市一直承受著較大的人口壓力，教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面的競(jìng)爭(zhēng)不斷加強(qiáng)，當(dāng)?shù)厥忻窭玫纳鐣?huì)資源受到威脅，相對(duì)排斥外來(lái)的農(nóng)牧民工?，F(xiàn)在的牧區(qū)除了所有牧民都加入了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)外，一部分生活有困難或者勞動(dòng)力少的牧民家庭仍處于最低生活保障水平，沒有其他收入來(lái)源，只靠游牧的生計(jì)方式和國(guó)家兜底保障政策維持基本生活。如此下去，必然引起草場(chǎng)生態(tài)嚴(yán)重退化，為了獲得更高的收入，不得不增加每個(gè)草場(chǎng)的載牧量。

首先，政府多次開展對(duì)農(nóng)牧民就業(yè)方面的培訓(xùn)，給他們提供更多的機(jī)會(huì)。保證牧區(qū)有勞動(dòng)能力的牧民或中青年牧民能發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，有收入穩(wěn)定的理想工作，保證一個(gè)家庭至少有一個(gè)勞動(dòng)力就業(yè)。

其次，在牧區(qū)開展畜牧業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，提倡科學(xué)養(yǎng)殖、科學(xué)放牧，結(jié)合牧民的本土文化和現(xiàn)代化養(yǎng)殖技術(shù)，提高牧民的技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)科學(xué)養(yǎng)殖。

再次，政府在社會(huì)服務(wù)方面也應(yīng)加大投入力度，在鄉(xiāng)村振興大背景下，不斷完善農(nóng)牧區(qū)享有的最低生活保障制度，大力加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不但要提高牧民收入水平，而且還要提高牧民生活水平、生活質(zhì)量，提高生活的幸福感和滿足感。

3.2 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

目前，城鄉(xiāng)發(fā)展依舊面臨著整體質(zhì)量不高、大城市聚集效應(yīng)明顯、農(nóng)村地區(qū)吸引力較弱等困境。協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。

鄉(xiāng)村和城市在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、教育、醫(yī)療等方面存在著許多差異，但是在享受基本權(quán)利、公共設(shè)施、就業(yè)等方面不應(yīng)存在差異，這也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義共同富裕的前提。

隨著社會(huì)的發(fā)展，“二元”結(jié)構(gòu)的消極影響逐漸出現(xiàn)，牧區(qū)的教育水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市教育水平，在軟件和硬件上的設(shè)施嚴(yán)重不平衡，造成專業(yè)知識(shí)水平較高的教師和各項(xiàng)勞動(dòng)技能的缺失?；A(chǔ)設(shè)施缺乏，導(dǎo)致牧民在融入社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中基本權(quán)利欠缺，牧民不能同城市居民平等地獲得優(yōu)質(zhì)的工作條件，并且在某些方面會(huì)被當(dāng)作弱勢(shì)群體看待。大量進(jìn)入城市的牧民在教育機(jī)會(huì)、住房保障、勞動(dòng)力就業(yè)、職業(yè)保障等方面受到不公平的待遇，這些不公平的待遇間接造成收入不平等、城鄉(xiāng)之間存在差距、區(qū)域間的發(fā)展出現(xiàn)不均衡的情況?！岸苯Y(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致牧民收入和工資低，牧民轉(zhuǎn)而發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，資金和勞動(dòng)力投入到收益高消耗低的部門。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首先要優(yōu)化城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生力，改變長(zhǎng)期以來(lái)落后的局面，要促進(jìn)城市的社會(huì)資源流入農(nóng)村，引起公民和政府高度重視，發(fā)揮政府投入力。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)也要注意我國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題，注意農(nóng)區(qū)和牧區(qū)之間的區(qū)別，因地制宜地制訂戰(zhàn)略。

3.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重視，為邊境牧區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)更多的好處，使各個(gè)行業(yè)部門能夠提前做好部署，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)的情況。除此之外，城鎮(zhèn)街道路面的建設(shè)必須注重長(zhǎng)期性，要有質(zhì)量地進(jìn)行，不能出現(xiàn)短期內(nèi)質(zhì)量差、不合格、容易凹陷的路面，后期還要不斷加工，并且吸收勞動(dòng)力與政府合作，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，提供補(bǔ)貼等。

4 就地城鎮(zhèn)化

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，西部地區(qū)農(nóng)村本土化不是對(duì)傳統(tǒng)村鎮(zhèn)建設(shè)模式的簡(jiǎn)單復(fù)制，而是逐步從單一的“生活功能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)、生活、生態(tài)”多功能復(fù)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村當(dāng)?shù)厣a(chǎn)方式和生活方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。西部地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族最集中的地區(qū)，城市化的推進(jìn)影響整個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)[4]。以此為契機(jī)，必須加快當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程，解決一部分牧民不愿離開草地，又想繼續(xù)享受城市生活的難題。

4.1 推進(jìn)新型牧區(qū)建設(shè)

首先，對(duì)于決策部門來(lái)說(shuō)，構(gòu)建城市化品牌建設(shè)，必須明確各牧區(qū)城市擁有的歷史文化內(nèi)涵和民族特色資源環(huán)境。

其次，要重視草原游牧文化的傳承性和延續(xù)性，適當(dāng)發(fā)展，取其精華，去其糟粕，不能過(guò)度開發(fā)，導(dǎo)致草原文化資源遺失。

再次，樹立品牌形象，應(yīng)該貫徹以牧民需求為導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)和服務(wù)理念，樹立自己的品牌。打造特有的企業(yè)文化，打造城鎮(zhèn)化品牌建設(shè)應(yīng)在牧區(qū)文化這一資源環(huán)境下進(jìn)行，探索不同牧區(qū)主體文化的特色，為品牌找到正確的定位和設(shè)計(jì)。打造具有民族特色的城鎮(zhèn)化品牌形象，體現(xiàn)牧區(qū)城鎮(zhèn)特有的風(fēng)格，展現(xiàn)具有城鎮(zhèn)特色的北疆絢爛旅游風(fēng)景。

當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化不是把城市的大樓、街道、設(shè)施、公共服務(wù)簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)移到牧區(qū)，而是把牧民的生活習(xí)慣、發(fā)展訴求和想法結(jié)合起來(lái)，根據(jù)各地區(qū)的特點(diǎn)，開拓適合牧民不同需求的發(fā)展道路。發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)保護(hù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源。政府應(yīng)加大對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高農(nóng)牧區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，這才是城鎮(zhèn)化目標(biāo)的指引。

4.2 拓寬增收渠道

隨著越來(lái)越多的牧民外出務(wù)工，不再整天圍著草場(chǎng)、牲畜生活，而是投入到收益理想的工作中，牧區(qū)的草場(chǎng)面積不斷集中，這不僅提高了畜牧業(yè)機(jī)械化程度，還保護(hù)了草場(chǎng)生態(tài)平衡，促進(jìn)了人與自然和諧相處，增加了牧民的收入。城市生活方式、思想觀念向農(nóng)牧區(qū)廣泛傳播，先進(jìn)的政治意識(shí)和民主法制意識(shí)改善農(nóng)牧區(qū)的政治環(huán)境，為完善鄉(xiāng)村文明建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

建立以牧民需求為導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)和服務(wù)理念，建立自己的品牌，創(chuàng)造特有的企業(yè)文化，充分挖掘少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，把產(chǎn)品打造成具有少數(shù)民族文化特色的品牌，積極拓寬牧民的就業(yè)增收路徑。牧區(qū)轉(zhuǎn)變了過(guò)去以畜牧養(yǎng)殖業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)形式，并且積極發(fā)展清潔型工業(yè)，構(gòu)建了具有明顯牧區(qū)特色的第二、第三產(chǎn)業(yè)。

首先，牧區(qū)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)發(fā)展具有本地特色的旅游業(yè)，讓城市游客在暑期天氣炎熱時(shí)去牧區(qū)感受草原文化，比如，現(xiàn)在許多內(nèi)地綜藝節(jié)目選擇到新疆的草原拍攝，既可以增加牧民的收入，又可以宣傳本土游牧文化。

其次，通過(guò)加強(qiáng)牧民的專業(yè)技能訓(xùn)練，使牧民掌握更多的專業(yè)技術(shù)，針對(duì)性開展就業(yè)訓(xùn)練，鼓勵(lì)牧民在牧區(qū)城鎮(zhèn)自主創(chuàng)業(yè)，使部分牧民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，掌握電焊等技術(shù)。

4.3 傳承民族文化

應(yīng)在牧區(qū)發(fā)展旅游業(yè)，合理利用牧區(qū)已有的環(huán)境資源，重視歷史文化遺產(chǎn)、民族文化習(xí)慣和傳統(tǒng)建筑風(fēng)格的保護(hù)，同時(shí)融入現(xiàn)代化元素，打造具有時(shí)代感、民族感、符合現(xiàn)代人審美需求的文化城鎮(zhèn)，設(shè)計(jì)融合民族元素的民宿，吸引眾多游客。在城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，建筑風(fēng)格應(yīng)適應(yīng)地方的自然規(guī)律，深入挖掘和開發(fā)民族歷史文化，以特色鮮明、風(fēng)格多樣的形式，創(chuàng)造出具有民族特色的旅游文化街區(qū)[5]，將保護(hù)少數(shù)民族文化與促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展作為目標(biāo)，科學(xué)推進(jìn)新型民族特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4.4 走綠色發(fā)展道路

想要在少數(shù)民族牧區(qū)更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須要走綠色發(fā)展道路，處理好人與自然的關(guān)系，游牧生產(chǎn)方式對(duì)環(huán)境有很強(qiáng)的依賴性，環(huán)境會(huì)影響他們的放牧和生活習(xí)慣。

草地是牧民賴以生存的基礎(chǔ)，牲畜對(duì)于牧民來(lái)說(shuō)是最重要的生活資料。畜牧業(yè)過(guò)載、環(huán)境污染、現(xiàn)代工業(yè)無(wú)限制開采使得草地退化越來(lái)越嚴(yán)重，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響[6]。

牧區(qū)的草原生態(tài)具有敏感、脆弱、破壞性強(qiáng)的特點(diǎn)，牧區(qū)的城市化建設(shè)必須以生態(tài)保護(hù)為前提，堅(jiān)持以綠色發(fā)展為目標(biāo)的高品質(zhì)發(fā)展道路。草場(chǎng)是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是牧民生活的基本保障，必須大力保護(hù)草場(chǎng)植被。在振興鄉(xiāng)村的大背景下，積極保護(hù)草原的生態(tài)環(huán)境，安排牧民就近、就地就業(yè)，增加公益性崗位。只有保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，才能促使地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，使農(nóng)牧民的生活越來(lái)越好。