農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題分析

□劉 華

（陽谷縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 聊城 252300）

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

從當(dāng)前來看，我國《農(nóng)村土地管理法》中明確“農(nóng)村土地所有權(quán)為農(nóng)村集體所有”，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，農(nóng)民群體只是土地的使用者，而非所有者。但是由于部分地區(qū)村民對權(quán)益產(chǎn)生不理解，導(dǎo)致出現(xiàn)人地矛盾、農(nóng)民群體之間的矛盾問題。根據(jù)本研究調(diào)查，相關(guān)問題主要體現(xiàn)在兩個方面。

首先，部分地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)探索的過程中存在土地所有權(quán)主體模糊問題，如一些地區(qū)在農(nóng)村土地主體上存在多個并存問題，尤其體現(xiàn)在農(nóng)民主體使用權(quán)、宅基地所有權(quán)和農(nóng)村集體所有權(quán)混亂方面，影響到農(nóng)村土地主體的明確性，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)土地之爭的矛盾，影響到農(nóng)民群體的積極性和土地流轉(zhuǎn)的探索實施。在農(nóng)民主體與集體所有的產(chǎn)權(quán)問題上，主要體現(xiàn)在自留地、宅基地的產(chǎn)權(quán)問題，部分地區(qū)將閑置土地、城鄉(xiāng)接合部土地劃為集體所有，而一些閑置土地又與農(nóng)民群體的自留地或者宅基地重合，對農(nóng)民群體的權(quán)益造成影響；在多個農(nóng)民主體所有權(quán)并存的問題上，主要體現(xiàn)在農(nóng)耕用地和宅基地問題，尤其是農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)以后，宅基地未能夠及時過戶，導(dǎo)致相應(yīng)的矛盾出現(xiàn)。

其次，本研究在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村地區(qū)在土地所有權(quán)的問題上還存在土地管理部門監(jiān)管不足、指導(dǎo)不到位等問題，進一步導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題的嚴(yán)峻性。例如在農(nóng)耕土地流轉(zhuǎn)的問題上，由于基層土地管理部門缺乏必要的監(jiān)管，存在集體流轉(zhuǎn)個人土地問題。部分村集體在未經(jīng)在外務(wù)工的農(nóng)民主體同意的情況下，將其土地流轉(zhuǎn)，影響到農(nóng)民群體資源要素的收入[1]。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

就本研究對土地流轉(zhuǎn)的具體調(diào)查來看，存在土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性不足等問題，集中體現(xiàn)在農(nóng)民群體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益保障性不足、政府監(jiān)管與指導(dǎo)缺位、土地流轉(zhuǎn)價格機制缺乏3 個方面。

首先，農(nóng)民作為土地權(quán)益的擁有者，在土地流轉(zhuǎn)的過程中要能夠通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)益，獲得自身的收益。但是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟本身受到氣候、市場價格的影響較大，導(dǎo)致部分土地承包者不能及時向農(nóng)民群體結(jié)清承包費用，甚至存在惡意拖欠等問題，進一步導(dǎo)致農(nóng)民群體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益受到損害，影響到農(nóng)民群體土地流轉(zhuǎn)的積極性。

其次，在規(guī)模型和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，政府需要以監(jiān)管者和服務(wù)者的身份做好土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)服務(wù)工作，實施必要的懲治措施。但是由于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體較多、數(shù)量較大，仍具有分散性的問題?；鶎油恋乇O(jiān)管部門和紀(jì)檢部門主要是土地管理所，其人員較少，在面對較大流轉(zhuǎn)問題時難以做到全面的監(jiān)管與服務(wù)，甚至導(dǎo)致部分政府官員與土地承包商出現(xiàn)違法行為，進一步影響到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格是否穩(wěn)定，直接關(guān)系到農(nóng)民群體在流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益。當(dāng)前，尚未結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一劃定價格，部分承包商依據(jù)種植與經(jīng)營的具體產(chǎn)品、產(chǎn)品的市場價格進行承包定價，甚至存在承包商惡意壓價的行為，影響到農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

1.3 征地拆遷矛盾突出

城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的主要趨勢，考慮到城市功能設(shè)置、產(chǎn)業(yè)集聚等發(fā)展因素，多數(shù)城鎮(zhèn)近年來積極擴展自身的面積，進一步提高城鎮(zhèn)的綜合能力。城鎮(zhèn)擴展的主要選擇是城鄉(xiāng)接合地帶和周邊農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致了農(nóng)村耕地面積被占、農(nóng)村住房拆遷等問題。

從農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中出現(xiàn)了征地拆遷矛盾突出問題，影響到農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定，對我國的社會治理工作造成影響。這主要是由于當(dāng)前我國征地拆遷制度有待完善，尤其體現(xiàn)在拆遷賠償上。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)村居民對征地拆遷的工作抱有疑慮，部分農(nóng)民群體認為，在原有農(nóng)村生活的過程中，自身可以依托耕地生活和發(fā)展，征地拆遷工作的開展導(dǎo)致耕地被占，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)居民，不僅缺少了生活的依托，同時還要繳納相應(yīng)的費用，影響到農(nóng)民的生活質(zhì)量[2]。

1.4 農(nóng)民群體法律意識淡薄

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深化實施的推進，不僅需要系統(tǒng)的法律和政策制度作為保障，同時也需要農(nóng)民群體的法律意識和素養(yǎng)作為支撐。如在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地利用等問題上，國家有著明確的法律條文，部分農(nóng)民群體在相關(guān)問題的實踐過程中，缺乏對法律知識的了解，影響到自身的實際利益和效率。

農(nóng)村建廠的問題上，國家規(guī)定廠區(qū)建在耕地紅線以內(nèi)，占據(jù)耕地面積的廠區(qū)要強制拆除，部分農(nóng)民群體在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中由于缺乏對該類知識的理解，導(dǎo)致廠區(qū)被依法拆除。

1.5 耕地面積連年縮減

耕地是農(nóng)民群體賴以生存的保障，同時也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實施的關(guān)鍵要素，更是深化農(nóng)村土地改革的核心主體。但就當(dāng)前來看，受到農(nóng)村勞動力流失、城鎮(zhèn)化發(fā)展等因素影響，部分農(nóng)村地區(qū)耕地面積出現(xiàn)連年減少的現(xiàn)象。

近年來，圍繞農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行了積極的探索，包括實施農(nóng)村電商、推動農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的落地發(fā)展，進一步調(diào)動了農(nóng)民群體種植的積極性，同時在部分地區(qū)形成了農(nóng)副產(chǎn)品集聚生產(chǎn)的趨勢，提高了農(nóng)民群體種植、生產(chǎn)的盈利能力。但是，由于我國多數(shù)地區(qū)處于山區(qū)地帶，土地資源較少，且呈現(xiàn)出土地資源分散化問題，導(dǎo)致部分承包商承包的積極性較低。再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與建設(shè)的占地，進一步導(dǎo)致農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置化、被占據(jù)等問題。

2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深化的對策建議

2.1 明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)

針對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在產(chǎn)權(quán)主體不明確的問題，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)的形式，對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)進行明確，并健全對農(nóng)民土地權(quán)益的保護機制，最大化保障農(nóng)民群體在土地資源上的根本利益。對此，本研究認為應(yīng)當(dāng)從3 個方面著手實施。

首先，明確農(nóng)村集體土地的管理機構(gòu)，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體實踐和需求，對農(nóng)村集體土地管理機構(gòu)的職能進行系統(tǒng)搭建。當(dāng)前，我國政府機構(gòu)設(shè)置尚未明確農(nóng)村集體土地管理的機構(gòu)與部門，涉及到農(nóng)村集體土地管理的相關(guān)主體包括各級土地管理局（所）、紀(jì)委監(jiān)委土地監(jiān)管部門、各級人民政府以及農(nóng)村村委會等。其中土地管理局主要對農(nóng)村土地資源進行管理，尚未明確對集體土地的管理職能，這就導(dǎo)致農(nóng)民在土地權(quán)益受到侵犯時，不確定尋找哪個部門解決相關(guān)問題，甚至各個部門之間職能交叉，存在著辦事推諉等問題。

其次，優(yōu)化發(fā)揮基層自治組織在農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護中的作用。基層自治組織主要包括農(nóng)村村委會以及村委會下轄的各個村小組，這也是解決我國基層矛盾問題、化解基層風(fēng)險的重要主體。在有關(guān)農(nóng)村集體土地權(quán)益問題的解決上，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)各個農(nóng)村基層自治組織發(fā)揮自身的職能，在各農(nóng)村村委中設(shè)置集體土地權(quán)益保障小組，專門負責(zé)集體土地的問題。當(dāng)村集體解決不了時，可以尋求基層土地管理所以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助。

再次，完善有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)。農(nóng)村集體土地權(quán)益的保障需要相關(guān)法律的支持，當(dāng)前我國司法實踐中對于農(nóng)村集體土地權(quán)益問題的解決，主要是依托《土地管理法》。但是由于法律本身的發(fā)展性以及立法的程序性，法律條文中仍存在部分不足，如對集體土地的明確不夠清晰等，這就需要結(jié)合具體的土地流轉(zhuǎn)實踐，將普遍性問題上升到法律層面。如在《民法典》中對農(nóng)村集體土地權(quán)益問題的解決進行補充，或者由最高法出具相關(guān)的司法解釋，以此充分發(fā)揮法律的保障作用[3]。

2.2 規(guī)范土地征用審批程序

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地征用問題已經(jīng)成為普遍性的問題。這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展實施的必要之舉，同時也有可能因此產(chǎn)生政府與農(nóng)民群體的矛盾。

在風(fēng)險化解的理念下，各級政府在征地用地上既要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)民主體的意愿，也要規(guī)范土地征用的審批程序，兼顧土地資源利用的最大化以及農(nóng)民主體權(quán)益保障的最大化，積極預(yù)防征地用地過程中的矛盾。

同時，在城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)用地上，各級政府要協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)化建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展之間的關(guān)系，不能以犧牲農(nóng)民群體的利益為代價拉動城鎮(zhèn)化和工業(yè)的發(fā)展。

我國相關(guān)法律對農(nóng)村土地征用做出了明確的規(guī)定，即要按照逐級審批的原則，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的實際情況、建設(shè)用地的背景與需求以及農(nóng)民群體的意愿進行審批。

在審批完成后，按照年度發(fā)展規(guī)劃，進行土地的征用，并結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等要素，合理解決征地賠償費用以及征地之后的搬遷、就業(yè)等問題。這就需要各級政府把好有關(guān)農(nóng)村土地征地審批的關(guān)口，在審批的過程中，積極進行實地調(diào)查、組織民主討論，在相關(guān)程序完成以后，審慎科學(xué)地做出審批決定。

2.3 引導(dǎo)農(nóng)民群體進行土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深化既要依托政府部門的指導(dǎo)，又要充分發(fā)揮農(nóng)民群體的參與作用。形成政府與農(nóng)民群體關(guān)于土地深化改革的深度互動，進一步推動土地流轉(zhuǎn)效果的優(yōu)化。

首先，在土地流轉(zhuǎn)深化實踐的過程中，各級政府要結(jié)合自身的具體情況，加大對農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的力度以及涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的補貼力度，體現(xiàn)改革開放成果共享的理念。

其次，各級政府要在土地流轉(zhuǎn)探索實踐的過程中，積極鼓勵農(nóng)民群體進行土地發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新探索，充分聽取農(nóng)民群體的意見與建議，并積極采納科學(xué)性和可取性的建議，在確保建議可行、成果明顯的基礎(chǔ)上，將其納入土地管理的制度中。

2.4 提高農(nóng)民法律意識

針對農(nóng)民群體土地法律意識淡薄的問題，我國要切實發(fā)揮各級政府部門、司法部門以及媒體的普法宣傳作用，積極組織“送法下鄉(xiāng)”“法律援助”等活動，在培養(yǎng)農(nóng)民群體法律意識的基礎(chǔ)上，提升農(nóng)民群體的法律素養(yǎng)。

首先，各級政府要積極開展對農(nóng)民群體的培訓(xùn)，這既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展的需求，也是普法宣傳本身的需求。通過對農(nóng)民群體專業(yè)知識和法律知識的系統(tǒng)教育，既能夠提高農(nóng)民群體文化素養(yǎng)，又能在拓寬農(nóng)民群體現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)視野的基礎(chǔ)上，發(fā)揮教育培訓(xùn)對農(nóng)民群體法律素養(yǎng)的培養(yǎng)作用。對此，各級政府部門要積極組建公益再教育與行業(yè)培訓(xùn)的體系，大力支持民間資本融入涉農(nóng)培訓(xùn)領(lǐng)域，通過稅收等方式有效調(diào)動民間資本的積極性，搭建出以公益教育為主體、民辦教育為輔助的涉農(nóng)專業(yè)培訓(xùn)和法律素養(yǎng)培訓(xùn)體系。

其次，各媒體機構(gòu)要結(jié)合農(nóng)村土地深化改革過程中存在的具體問題，以系列報道等形式加大對農(nóng)村土地法律的宣傳力度。

再次，在發(fā)揮官方媒體作用的基礎(chǔ)上，鼓勵各級司法部門、土地管理部門和基層政府通過探索自媒體宣傳的方式，搭建農(nóng)村普法宣傳的矩陣體系，通過短視頻等方式對農(nóng)村土地普法進行實踐探索，以此優(yōu)化提升農(nóng)民群體的法律意識。

2.5 完善土地管理制度

土地管理制度既是實施農(nóng)村土地深化改革的依托，同時也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心保障。結(jié)合我國當(dāng)前在土地管理制度上的問題以及耕地面積縮減、耕地質(zhì)量下降的現(xiàn)實需求，各級政府要積極完善土地管理制度，在原有土地管理框架下，結(jié)合區(qū)域發(fā)展的實際情況，靈活完善土地管理制度。各級政府要發(fā)揮對耕地保護機制和耕地指導(dǎo)服務(wù)的作用。

首先，政府要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展以及中央的相關(guān)政策，堅持耕地補貼制度的實施，發(fā)揮補貼制度對農(nóng)民群體耕種的激勵作用[4]。

其次，政府要積極宣傳正確耕地方式、耕地原則，提升農(nóng)民群體科學(xué)耕地的意識和素養(yǎng)，進一步提升土地肥力與質(zhì)量，保障土地生產(chǎn)效率。同時，政府要結(jié)合現(xiàn)代化工具與方式，對農(nóng)村廢棄耕地進行復(fù)墾，進一步擴大耕地面積，提高耕地資源的利用率[5]。

3 結(jié)束語

深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既有著現(xiàn)實的需求，同時也與我國未來發(fā)展規(guī)劃相符合，體現(xiàn)出改革開放全面、深入、可持續(xù)的發(fā)展。結(jié)合我國當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的具體問題，本研究認為，在土地流轉(zhuǎn)深化實施的過程中，既要充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)與支持作用，同時也要完善相應(yīng)的法律法規(guī)和配套設(shè)施，緩解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的矛盾，為農(nóng)民群體權(quán)益的保障提供必要的依托。

此外，還要優(yōu)化發(fā)揮出農(nóng)村基層自治組織和農(nóng)民群體的主體作用，形成以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為主題的各方聯(lián)動探索效應(yīng)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深化實施提供必要的保障。需要注意的是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實施是一個動態(tài)發(fā)展的過程，要能夠結(jié)合我國的國情和地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況，在確保制度一致性、系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，做好必要的調(diào)整與完善，以此發(fā)揮上層建筑對農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障與帶動作用。