投訴舉報人原告資格認定標準重構

黃嘉誠，莊漢

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

隨著行政舉報制度的不斷發(fā)展，投訴舉報人群體日益壯大，因對行政機關投訴舉報答復不服而提起行政訴訟的案件也呈“井噴式”增長態(tài)勢。但由于我國尚未形成系統(tǒng)的投訴舉報人原告資格認定標準體系，實踐中各級司法機關的裁判觀點并不統(tǒng)一，“類案不同判”的情形時有發(fā)生。最高人民法院雖于2018年發(fā)布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（簡稱《2018年行訴解釋》）第十二條第（五）項中對投訴舉報人與被訴行政行為具有“利害關系”的情形規(guī)定了“為維護自身合法權益”的專門要件，但對該要件的理解和適用各地法院仍存爭議：在原告資格的認定方法方面，投訴舉報答復與投訴舉報實質(zhì)性處理是應合并看待還是分別認定？在原告資格的具體認定標準方面，傳統(tǒng)上以投訴舉報人所要維護的利益屬“公益”或“私益”決定其原告資格有無的標準是否還有合理性？如何建立既滿足實踐需求，又同《2018年行訴解釋》提出的“為維護自身合法權益”要件相協(xié)調(diào)的原告資格認定標準？這些都是亟待回答的問題。

一、投訴舉報人原告資格認定的現(xiàn)狀與問題

（一）投訴舉報人原告資格認定的現(xiàn)狀

1.規(guī)則現(xiàn)狀

我國行政訴訟原告資格判斷的客觀標準經(jīng)歷了最初的“直接利害關系人”標準①、2000年“法律上利害關系人”標準②、現(xiàn)行的“利害關系人”標準③的發(fā)展演變過程。最高人民法院多次頒布司法解釋明確“利害關系”的認定標準。在2015年頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項中規(guī)定，行政行為對其合法權益“明顯”不產(chǎn)生實際影響的起訴人與行政行為不具備利害關系，不符合起訴條件。2017年，在立案登記制改革后案件數(shù)驟增的背景下，最高人民法院發(fā)布《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，在該意見第15條中限制了不以保護合法權益為目的，長期、反復起訴行政機關的投訴舉報人的原告資格。2018年，最高人民法院以正向列舉的形式在《2018年行訴解釋》中明確了起訴人具備原告資格的情形，“維護自身合法權益”的投訴舉報人赫然在列。

在投訴舉報人行政訴訟領域，2014年，最高人民法院專門對遼寧省高級人民法院關于李萬珍等人是否具有復議申請人資格的請示作出答復，明確舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，后對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。2016年最高人民法院發(fā)布的第77號指導性案例的兩項裁判要點均從加強投訴舉報人行政訴權保護的角度繼承了2014年的態(tài)度，承認“為維護自身合法權益”要件，上述觀點最終為《2018年行訴解釋》第十二條第（五）項規(guī)定所采納。對于投訴舉報人原告資格認定標準，最高人民法院在2014年后總體傾向于對投訴舉報人訴權在“維護自身合法權益”要件的框架下加強保護。

2.司法現(xiàn)狀

在北大法寶司法案例庫中分別以“投訴—行政案由”“舉報—行政案由”“投訴舉報—行政案由”為檢索條件進行檢索，并從所得案例中選取該案例庫中6個級別的共計166個案例作為統(tǒng)計源，進行統(tǒng)計分析。當前投訴舉報行政案件主要是針對行政作為起訴的案件，針對行政不作為起訴的案件不足10%且不具有特殊性。故著重研究“行政作為”型投訴舉報案件。經(jīng)數(shù)據(jù)整理，案件基本信息及審理情況如表1所示。

表1 投訴舉報行政案件基本信息及審理情況

從表1可以發(fā)現(xiàn)，超過60%的案件在進入行政訴訟程序前沒有經(jīng)過行政復議，說明行政復議制度的爭議分流功能并未得到充分實現(xiàn)，司法機關的受案壓力仍然很大。通過進一步分析裁判結果發(fā)現(xiàn)：第一，法院裁定駁回起訴的案件占比約為25%，由此說明法院已經(jīng)在運用原告資格審查制度，控制行政訴訟入口，但在多數(shù)情況下，法院仍認可投訴舉報人具有原告資格；第二，二審法院因原告資格認定事由改判的案件有11件，雖占比不高，但爭議甚巨，爭議案件恰為本文研究提供了案例基礎和切入點；第三，作為一審原告的投訴舉報人主動聘請律師的案件僅占全部案件的25%，但行政機關聘請律師的比例卻高達三分之二以上，在資源掌握上已經(jīng)處于強勢的行政機關在法律服務力量配置上依舊處于絕對優(yōu)勢地位。

（二）投訴舉報人原告資格認定存在的主要問題

對所得案例，特別是其中二審法院因與一審法院關于原告資格認定的意見不一致而改判的案件的裁判文書進行研讀，發(fā)現(xiàn)司法實踐中我國投訴舉報人原告資格認定主要存在以下問題：

1.投訴舉報答復的性質(zhì)認定不明

司法裁判中似有對“投訴答復”與“舉報答復”予以區(qū)分對待之意，認為“投訴答復”會對當事人權益產(chǎn)生實際影響，而“舉報答復”則反之⑤。但管窺司法實踐案例可知，“投訴人”與“舉報人”的認定標準卻較為混亂。例如在“陳新法訴廈門市住房公積金管理中心不予受理投訴舉報決定案”中，原告提交的是“舉報投訴申請書”，但行政主體作出的卻是“不予受理投訴決定”，裁判文書也將本案原告的行為認定為“投訴”⑥。投訴、舉報概念界限的不統(tǒng)一使得以此為區(qū)分構建原告資格認定標準存在障礙。此外，當前多數(shù)法院雖已肯認投訴舉報人可對收到的投訴舉報答復起訴，但仍有相當一部分裁判認為投訴舉報答復僅具有程序告知意義，不會對當事人權益造成實際影響，因而不具有可訴性，或是認為投訴舉報答復的原告資格認定應與其背后的投訴舉報事項實質(zhì)性處理合并進行。投訴舉報答復的性質(zhì)究竟為何？是否具有獨立價值？這是我們研究投訴舉報人原告資格認定必須要解決的前提性問題。

2.列舉式規(guī)定中“自身合法權益”的指向存疑

《2018年行訴解釋》第十二條第（五）項規(guī)定了“為維護自身合法權益”的原告資格認定要件，該“合法權益”究竟是基于獨立的投訴舉報實體權益而享有，還是由于關聯(lián)投訴舉報事項實體處理結果而享有？多數(shù)法院并未直接表明對于這一問題的態(tài)度，但從其裁判說理中我們可以發(fā)現(xiàn)，不同法院的意見并不統(tǒng)一。有法院認為投訴舉報答復沒有實體意義，故而其原告資格問題的認定依附于其背后所涉舉報事項的實體處理，此類觀點項下“自身合法權益”指向投訴舉報答復關聯(lián)的投訴舉報事項實體處理結果；另有法院則將程序意義上的投訴舉報答復與實體關聯(lián)意義上的投訴舉報答復分別看待，區(qū)別討論其原告資格認定標準，該類觀點項下“自身合法權益”的指向分兩種情況：對于程序意義上的投訴舉報答復，“自身合法權益”指向獨立的答復行為本身；對于實體關聯(lián)意義上的投訴舉報答復，則指向其關聯(lián)的實體處理結果。對于對“合法權益”指向的認定爭議在根本上是由于對投訴舉報答復與投訴舉報實質(zhì)性處理的關系認定不清所致。

3.私益舉報人原告資格界限之爭

一段時期以來，“公私益”標準成為司法裁判的主流。該觀點普遍認為“公益投訴舉報人”不具備原告資格，“私益投訴舉報人”普遍具有原告資格⑦。但隨著部分法院否認私益舉報人具有原告資格案例的出現(xiàn)，該裁判觀點的周延性及合理性逐漸受到挑戰(zhàn)。至此，究竟如何準確把握《2018年行訴解釋》確立的“為維護自身合法權益”要件仍然缺乏系統(tǒng)、周延、體系化的解釋。當前，理論和實踐中的主流傾向是突破“嚴格的公私益標準”轉向“附有例外情形的公私益標準”。但不同法院對“例外情形”的界定不一，特別是對于“私益投訴舉報人”具有原告資格的例外情形的認定標準爭議較大。因此，摒棄個別補充式的例外情形法，構建結構性、體系化的投訴舉報人原告資格認定標準是當務之急。

二、投訴舉報答復的性質(zhì)明晰及可訴性

（一）“投訴答復”與“舉報答復”應一并研究

湖北省高院曾對同一投訴舉報行為進行了“拆分”審理，即將“投訴舉報行為”拆分為“投訴行為”和“舉報行為”單獨看待，分別討論其原告資格認定問題。該判決的說理部分隱含的思路是，投訴人對投訴答復應具有原告資格，而舉報人對舉報答復不具有原告資格。如若按此思路進行原告資格認定，投訴人與舉報人、投訴答復與舉報答復的概念區(qū)分就非常重要。當前，我國理論和實務界能否實現(xiàn)這一概念的清晰界分呢?

“投訴”“舉報”原本有其各自的含義⑧。但從我國立法來看，“投訴”與“舉報”的區(qū)分卻并不明晰，僅在公私利益指向性較為明確的法律中，其條文或僅使用“舉報（人）”，或僅使用“投訴（人）”，但在占立法絕大部分的公私利益指向較為混合的法律中，“投訴（人）”與“舉報（人）”往往會混合使用。即便在如《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等在名稱上具有較強公私益指向性的法律中，也很難作出在法律價值目標上公私益的嚴格界分，故該區(qū)分標準不具有現(xiàn)實可行性。本文將投訴答復和舉報答復相關的行政訴訟案件的原告資格問題作為一個整體進行研究，即參照德國學理上所稱“請求行政機關干預權”或“請求針對第三方作為”意義上的投訴舉報。

（二）投訴舉報答復是程序與實體在對象區(qū)分條件下的統(tǒng)一

對于投訴舉報答復的程序性，學界普遍予以認可。但對于投訴舉報答復的實體意義，卻否認者居多。否認觀點多認為，投訴舉報本身并不能成為實體權利，僅為一種程序性權利。根據(jù)該觀點，投訴舉報人的“合法權益”并不會受到投訴舉報答復內(nèi)容的影響，而行政機關是否作出投訴舉報答復卻會影響到投訴舉報人的程序利益[1]。筆者認為，該類觀點存在一個沒有回答的邏輯矛盾，即既然否認投訴舉報答復的實體意義，那么其認為仍會受到投訴舉報答復影響的“程序利益”又是何種意義的存在？要解決這一矛盾，我們首先應當認識到投訴舉報答復的“實體意義”與“程序意義”的統(tǒng)一性，并從對象區(qū)分的角度認識投訴舉報答復的“實體意義”與“程序意義”。本文認為，投訴舉報答復的程序意義是相對于投訴舉報事項的行政處理而言，投訴舉報答復的實體意義是相對于投訴舉報訴求自身而言，二者并不矛盾。相對于投訴舉報事項的行政實體處理，投訴舉報答復僅是一個并不對權利義務作出直接處分的程序性事項，但對于投訴舉報人所進行的投訴舉報而言，投訴舉報答復的屬性則取決于投訴舉報的權利定性。當前，對于投訴舉報人進行投訴舉報的權利屬性，學界主要有以下三種觀點：

第一，僅為一種法律技術性權利。該觀點認為當事人進行投訴舉報的權利是一種法律技術性權利[2]140，其理論建立于德國“主觀公權利”理論的基礎之上。根據(jù)此觀點，在一些場合法律規(guī)定行政機關的處理職責僅僅是為維護公共利益，沒有保護個人利益的目的，此時若賦予投訴舉報人向行政機關請求為特定行為的“主觀權利”，則行政機關沒有相對應的義務與之匹配，權利義務的一致性被割裂[3]。故而，投訴舉報人進行投訴舉報的權利不可能是“主觀權利”，但其尋求救濟的權利屬于“主觀權利”范疇。

第二，單純的程序性權利。該說將權利區(qū)分為實體權利和程序權利，認為當事人進行投訴舉報僅為一種程序性權利，投訴舉報人的“合法權益”并不會受到投訴舉報答復內(nèi)容的影響，而行政機關是否作出投訴舉報答復卻會影響到投訴舉報人的程序利益。因此，所謂進行投訴舉報的權利實際上是投訴舉報人應當獲得行政答復的權利，該權利僅限程序，而不關處理實體，投訴舉報人不能因為對行政機關的不處理決定或者作出的處理結果不服而對行政答復提起訴訟。

第三，涵蓋實體權利與程序權利的投訴舉報請求權。2017年，最高法院的一份行政裁定書使用了“投訴舉報請求權”概念，確認了投訴舉報人進行投訴舉報的權利是一種請求權⑨。請求權原是民法領域的概念[4]70，近來有學者將請求權引入行政法領域。區(qū)別于民法上的請求權，行政法上的請求權本質(zhì)上是公法上的法地位，是公權利的一種[5]。進而，有學者將行政法上的請求權細分為行政基礎性請求權和行政救濟性請求權。行政救濟性請求權是行政基礎性請求權通向行政救濟渠道的橋梁和紐帶，往往通過行政訴訟中訴之利益的方式體現(xiàn)[6]。投訴舉報請求權首先是一種行政基礎性請求權，即投訴舉報人享有要求行政機關對于投訴舉報事項給予答復的權利。若行政機關未予處理或未依法處理，則產(chǎn)生行政救濟性請求權，當事人可依該權利提起訴訟。

第一、第二種觀點都具有根本缺陷。觀點一否認了投訴舉報人進行投訴舉報的權利是主觀公權利的基本理由在于認為行政機關沒有相對于投訴舉報人個人而言的“私益”處理義務與投訴舉報人之“投訴舉報權”相對應，故基于權利義務的一致性原則予以否定，另創(chuàng)設出“法律技術性權利”概念。首先，該分析的理論前提有誤。事實上，我國相當多的涉及投訴舉報的立法、處罰性規(guī)范都兼有保護個人利益的目的，有些甚至以保護投訴舉報人個人利益為主⑩。故而，認為行政機關沒有相應義務與投訴舉報人權利相對應的觀點是缺乏依據(jù)的。其次，我國不僅有對行政機關投訴舉報處理程序的規(guī)定，法條表述為“公民有權進行投訴舉報”的規(guī)定也很常見。最后，“法律技術性權利”這一創(chuàng)設概念與現(xiàn)有理論體系也并不協(xié)調(diào)。觀點二相較觀點一而言承認了投訴舉報的權利屬性，但將其限定為一種程序性權利。該觀點看到了投訴舉報程序中的權利義務關系，肯定了投訴舉報法律關系的存在。但該觀點割裂了實體權利與程序權利的緊密聯(lián)系，沒有從對象區(qū)分的角度認識投訴舉報答復之“實體意義”與“程序意義”的統(tǒng)一性，簡單認為投訴舉報人受到侵害的權利僅限于程序性利益。

我們應從對象區(qū)分的角度認識投訴舉報答復之“實體意義”與“程序意義”的統(tǒng)一性?！皩嶓w意義”是相對于投訴舉報人進行投訴舉報，要求獲得符合法定程序的答復而言，“程序意義”是相對于行政實體處理結果而言。實體利益是程序利益的依托和目的，程序利益是實體利益實現(xiàn)的保障，二者不可分離。因此，筆者較為支持前述觀點三中“投訴舉報請求權”的屬性認定和關于行政法上請求權的二元體系劃分，將投訴舉報人進行投訴舉報，要求獲得符合法定程序的答復的權利界定為行政基礎性請求權，避免純粹程序化的傾向。行政機關對投訴舉報事項未依法正確進行實體處理引發(fā)的行政訴權問題則由行政救濟性請求權解決，進而實現(xiàn)二者的有效銜接。從投訴舉報人權益救濟的角度出發(fā)，我們也應承認投訴舉報答復兼有程序與實體意義。投訴舉報答復是投訴舉報人與行政機關之間的唯一正式聯(lián)結點，如果否認投訴舉報答復的實體權利意義，那么投訴舉報人尋求救濟就失去了起訴對象。

（三）實體意義與程序意義上投訴舉報答復的可訴性

實體意義的投訴舉報答復是對行政基礎性請求權（投訴舉報請求權）行使的回復，實體意義的投訴舉報答復與其背后的行政實體處理互不依附，具有獨立價值。最高人民法院第77號指導性案例的裁判要旨也支持了筆者觀點，法院認為“舉報告知行為”會侵犯羅镕榮通過正當途徑尋求救濟的權利○1。由于“通過正當途徑尋求救濟的權利”受損本身就會對當事人權益造成實際影響，故而投訴舉報人基于行政基礎性請求權（投訴舉報請求權）對此具有概括的原告資格。

程序意義上的投訴舉報答復是相對于其承載的行政實體處理結果而言，投訴舉報人多為對行政答復承載的行政實體處理結果不服起訴，學界否認投訴舉報人具有原告資格的情形多為此類案件。主要理由為，投訴舉報法律關系中的投訴舉報人與行政機關的實體處理結果不具有利害關系，不屬于利害關系人，因而不具有原告資格[7]。筆者認為，投訴舉報法律關系與其背后的行政處理法律關系并不完全獨立。部分案件中，投訴舉報答復與實體處理結果只是外在表現(xiàn)形式不同。以行政機關作出行政處罰的投訴舉報案件為例，行政機關向行政相對人作出的行政處罰決定書與向投訴舉報人作出的投訴舉報答復（告知）所承載的實體內(nèi)容完全一致。因此，我們不應一概否認因對行政實體處理結果不服起訴的投訴舉報人具有原告資格，而應從投訴舉報法律關系與其背后的行政處理法律關系的關聯(lián)性出發(fā)，建立該類投訴舉報人的原告資格認定標準。

三、構建投訴舉報人原告資格認定的“緊密關聯(lián)性”標準

（一）傳統(tǒng)“公私益標準”的失靈與關聯(lián)性標準的構建

對于程序意義上的投訴舉報答復（即對投訴舉報事項行政實體處理結果）不服的投訴舉報人原告資格認定，主流觀點是以投訴舉報人所要維護的利益是“公益”還是“私益”劃分。傳統(tǒng)的“公私益標準”傾向于對投訴舉報處理結果不服的公益舉報人一概不賦予原告資格，而認為私益投訴舉報人具有原告資格。此類觀點在形式上與《2018年行訴解釋》第十二條第（五）項“為維護自身合法權益”的表述相符。但近年來在理論界與司法實踐中，認為即便是私益投訴舉報人也不一定具有原告資格的觀點不斷涌現(xiàn)[8]，甚至認為即便是“受害者”也不一定具有原告資格[9]?？梢?，在傳統(tǒng)“公私益標準”已不能滿足實踐需求的背景下，對于私益投訴舉報人的原告資格認定采用修補式的“例外增補法”不僅爭議較大且無法形成體系化的認定標準。故而，我們應著眼于投訴舉報法律關系與其背后的行政處理法律關系（投訴舉報答復與其承載的行政實體處理結果）關聯(lián)性的緊密程度來構建對于程序意義上的投訴舉報答復（即對投訴舉報事項行政實體處理結果）不服的投訴舉報人原告資格認定標準。

（二）“緊密關聯(lián)性”標準之判斷要件

當前國內(nèi)外最無爭議的是治安處罰行政案件的受害人可對公安機關給予加害人的行政處罰提起訴訟，我們可以認為該類案件中行政機關對于投訴舉報人（治安案件受害人）作出的投訴舉報答復與其背后關聯(lián)的行政處罰行為之間的關聯(lián)性最為緊密。該案具有以下特點：第一，受害人的人身、財產(chǎn)權益可能遭受直接損害；第二，投訴舉報人的投訴舉報目的與其背后關聯(lián)的行政處罰行為的目的具有包含性或被包含性；第三，行政機關對于投訴舉報行為的實質(zhì)處理與其背后關聯(lián)的行政處罰行為中所采取的措施、程序高度一致，二者互不獨立。筆者在案例梳理研究中發(fā)現(xiàn)，在“陳振林與南京市國稅局第一稽查局稅務行政管理(稅務)不履行法定職責”一案中○12，法院對于原告資格問題的認定思路同樣符合以上標準。南京市秦淮區(qū)人民法院認為原告陳振林的民事權益已因第三人銷售劣質(zhì)產(chǎn)品以及拒開發(fā)票的行為受損，該觀點符合前述標準第一條中關于“受害人的人身、財產(chǎn)權益可能遭受直接損害”的標準。本案判決書指出“原告向稅務機關舉報固安公司涉嫌偷稅漏稅，與稅務機關就其舉報事項的查處工作具有一定的法律上的利害關系”,該表述實則涉及的就是舉報行為與其背后的行政行為的關聯(lián)性問題。同時，該表述也蘊含著標準第二項的關于投訴舉報目的及背后行政處罰之目的的包含性與被包含性問題：陳振林舉報了固安公司涉嫌欺詐和偷漏稅問題，并提出要求稅務機關將案件線索移送公安機關追究其刑事責任，由此反映出其投訴舉報目的既有維護自身利益的動機，也有維護公共利益的動機；而本案稅務機關進行查處工作的目的則僅為維護公共利益（國家利益），前者包含后者，二者有共同之處，故而符合前述標準二。最后，本案中稅務機關對于投訴舉報的處理實際上就是對于稅收違法案件的調(diào)查、處理程序，符合前述標準三。故而，應當肯定原告的原告資格，法院判決與本文結論相一致。綜上，我們可以大膽得出推論，符合以上三個標準的投訴舉報答復與其承載、關聯(lián)的行政實體處理結果之間具有“緊密關聯(lián)性”，符合“三項標準”的案件中的投訴舉報人合法權益可能受到與之緊密關聯(lián)的行政處理行為及其結果的影響，具有行政訴訟原告資格。

（三）“緊密關聯(lián)性”判斷中全面引入保護規(guī)范理論

自“保護規(guī)范理論”引入我國以來，適用爭議不斷。有學者認為，保護規(guī)范理論的泛化適用是對原告資格的限制，與我國現(xiàn)行行政訴訟法立法旨趣相背[10]。一方面，部分學者在保護規(guī)范理論之上人為打上了限縮原告資格的價值烙印，使其失去了看待理論本身的客觀視角；另一方面，保護規(guī)范理論的引入使得投訴舉報人原告資格認定中的“公私益標準”受到?jīng)_擊，在該理論下部分私益投訴舉報人不再具有原告資格，故而使法院形成了保護規(guī)范理論限縮投訴舉報人原告資格的錯覺。筆者認為，保護規(guī)范理論的出現(xiàn)使得原告認定有了規(guī)范、精細、系統(tǒng)的思維工具，脫離了此前盛行的主觀價值判斷的爭議旋渦，其本身既沒有對原告資格的“擴展”屬性，也沒有“限縮”傾向，架起了行政實體法與訴訟法連接對話的橋梁，為我們準確解釋和適用“利害關系”要件，切實保障訴權、維護當事人合法權益提供了新的思路和選擇。

在投訴舉報人原告資格認定標準建構中，保護規(guī)范理論大有可為。本文提出的“緊密關聯(lián)性”標準中，第一、第三項較易把握，但第二項“投訴舉報人的投訴舉報目的與其背后關聯(lián)的行政處理行為（結果）的目的具有包含性或被包含性”的認定則需全面引入保護規(guī)范理論進行判斷。該項判斷實際是對調(diào)整行政實體處理的相關法律規(guī)范所要保護的利益是否與投訴舉報人實際投訴舉報目的有重合之處的認定，其本身就是保護規(guī)范理論運用的過程。我們可依托學者龍飛針對工商管理領域投訴舉報人原告資格提出的“三層次理論”進行推廣，界定保護規(guī)范理論在整個投訴舉報人原告資格認定中的適用范圍○13。龍非在第一層次界定的“消費者投訴”，我們可根據(jù)其特點推廣為針對一切直接作為民事權益糾紛處理程序的投訴。對于包括消費者投訴在內(nèi)的針對直接民事權益糾紛處理不服而提起的訴訟和對于行政處理程序中的告知性答復不服提起的訴訟，投訴舉報人基于對于投訴舉報本身享有的投訴舉報請求權而享有原告資格，是為第一、第二層次，標準較低、較易判斷，無須適用保護規(guī)范理論。對于第三層次，即投訴舉報人對于行政處理的實體處理結果不服而起訴的案件之原告資格認定，方為保護規(guī)范理論適用的重點?？紤]到投訴舉報案件矛盾集中、權益保障需求迫切的特點，在“規(guī)范權利”來源范圍的界定中，我們應靈活處理好一般法定權利和基本權利的關系，將基本權利作為一種判斷客觀法利益指向的“解釋工具”使用，既堅持標準的客觀性，又充分體現(xiàn)投訴舉報人原告資格制度的政策性及制度彈性。

結語

投訴舉報答復既具有基于投訴舉報請求權的實體價值，同時也是行政實體處理（結果）的有效載體，具備程序屬性。基于實體與程序二元視角下對原告資格認定標準的分別建構，既通過對“投訴舉報請求權”的肯認保障了投訴舉報人依法享有的行政訴權，又由“緊密關聯(lián)性”標準的設計為平衡投訴舉報人權益保護需求與行政管理秩序及法院受案壓力之間的矛盾提供了思路和工具。在“緊密關聯(lián)性”標準的適用中，如何準確把握保護規(guī)范理論的引入，既發(fā)揮保護規(guī)范理論對于原告資格認定標準體系化的工具功能，又防止保護規(guī)范理論功能泛化引起的極端化傾向，是值得我們深入研究的問題。

注釋：

①我國進行行政訴訟專門立法之前，法院判斷行政案件原告資格的依據(jù)是《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第81條第1項的規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關系的個人、企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體?！痹谖覈?989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》中，法律條文對于原告資格僅給出了一個主觀上的判斷標準。該時期各級法院在對“利害關系”進行判斷的具體實踐中仍然采用“直接利害關系人”標準。

②2000年發(fā)布的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！?/p>

③現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”

④該項統(tǒng)計中，有1個案件一審法院認為起訴人不具備原告資格，二審法院認為其具有原告資格，故將該案件統(tǒng)計為“法院否認投訴舉報人具有原告資格的案件”。

⑤參見湖北省高級人民法院（2019）鄂行終321號行政判決書、上海市第三中級人民法院(2017)滬03行終415號行政判決書。

⑥參見福建省廈門市中級人民法院(2018)閩02行終102號行政判決書。

⑦如山西省太原市中級人民法院(2018)晉01行終288號行政裁定書認為，投訴舉報人是否為“私益投訴舉報人”是判斷其是否具有原告資格的根本。

⑧根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，投訴是指向有關部門或者有關人員申訴。舉報是指向有關單位檢舉報告壞人壞事。在漢語語義中，“申訴”側重于維護自身利益，而“報告”則側重于維護公共利益。

⑨參見最高人民法院（2017）最高法行申281號行政裁定書。

⑩我國許多處罰性規(guī)范都具有直接保護個人利益的目的，如《中華人民共和國消費者權益保護法》第56條第1款第8項、第9項關于經(jīng)營者故意拖延、拒絕退換貨或者賠償要求的、侵犯消費者人格尊嚴、人身自由或者個人信息的處罰規(guī)定；《中華人民共和國商標法》第60條關于商標侵權行為的處罰規(guī)定；《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》關于合同欺詐行為的處罰規(guī)定；《中華人民共和國反不正當競爭法》第18條、第21條、第23條、第24條關于混淆行為處罰、侵犯商業(yè)秘密處罰、侵犯商業(yè)信譽處罰及破壞其他經(jīng)營者網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務處罰的規(guī)定。

?最高人民法院認為：“此種以告知《批復》有關內(nèi)容代替告知舉報調(diào)查結果行為，未能依法履行保護舉報人財產(chǎn)權的法定職責，本身就是對羅镕榮通過正當舉報途徑尋求救濟的權利的一種侵犯?！?/p>

?參見南京市秦淮區(qū)人民法院（2015）秦行初字第158號行政判決書。

?龍非以工商管理領域的投訴舉報人原告資格為例，提出了投訴舉報人原告資格的“三層次理論”，將“消費者投訴”視為第一層次，“處罰程序中的告知性答復投訴”視為第二層次，“行政處罰的實體處理結果投訴”視為第三層次。