政府安全生產監(jiān)督管理人員事故責任分析與履職對策
——基于186份生產安全事故調查報告的統(tǒng)計分析*

王利群 畢雅靜 曾明榮

（中國安全生產科學研究院，北京 100012）

0 引言

生產安全事故責任追究是為了落實安全生產責任制的重要手段，各級黨委政府因此建立了嚴格的責任追究機制，從嚴懲處生產安全事故背后的權錢交易和瀆職犯罪，一大批危害安全生產違法犯罪分子及相關貪污受賄、瀆職違法犯罪分子受到了法律制裁，政府安監(jiān)人員的工作壓力和崗位責任也隨之增大，甚至在發(fā)生事故后，政府安監(jiān)人員面臨“一票否決”的處罰，不僅被取消評先樹優(yōu)資格，甚至頻繁被追究行政、刑事責任。不知從什么時候開始，基層安監(jiān)人員稱自己為“背鍋俠”［1］，這也導致政府安監(jiān)人員辭職現(xiàn)象屢見不鮮。2009年5月15日，湖南婁底漣源市48名政府安監(jiān)人員集體辭職［2］；2009年7月15日，重慶市綦江石壕鎮(zhèn)26名政府安監(jiān)人員集體辭職［3］。

基于當前政府安監(jiān)人員事故責任追究問題，特開展本課題研究。本項研究以2004—2020年186起生產安全事故調查報告為分析對象，其中：特別重大事故調查報告19份，重大事故調查報告105份，較大事故報告60份，一般事故報告2份。本次統(tǒng)計從責任主體類型上劃分為政府安監(jiān)人員、企業(yè)管理人員、中介機構及個人4類，重點從政府安監(jiān)人員違法人員基本情況、違法行為、處罰內容、處罰依據4個方面進行統(tǒng)計分析，開展政府安監(jiān)人員責任分析，提出履職對策。

1 政府安監(jiān)人員事故責任情況統(tǒng)計分析

1.1 事故等級與處罰人數成正比

186份事故調查報告中建議處罰人員共4 131人。其中：特別重大事故處罰人數為943人，平均每起事故處罰約50人；重大事故處罰人數為2 144人，平均每起事故處罰約20人；較大事故處罰人數為1 021人，平均每起事故處罰約17人；一般事故處罰人數為23人，平均每起事故處罰約12人。根據統(tǒng)計，事故等級越高，平均每起事故處罰人數越多，事故等級與處罰人數成正比例分布。

圖1 各等級事故平均每起事故處罰人數統(tǒng)計情況

1.2 各類人員中政府安監(jiān)人員處罰人數最多

186份事故調查報告中建議處罰人員共4 131人。其中：政府安監(jiān)人員處罰人數為2 199人，約占總處罰人數的53%；企業(yè)人員處罰人數為1 866人，約占總處罰人數的45%；中介機構人員處罰人數為44人，個人處罰人數為22人。根據統(tǒng)計，事故發(fā)生后，政府安監(jiān)人員處罰人數最多，人數占總處罰人數一半以上，比應承擔主體責任的企業(yè)人員高約8%。

圖2 各主體處罰人員人數比例統(tǒng)計情況

1.3 各處罰方式中行政處分人數最多

事故相關人員的處罰方式主要有刑事處罰、行政處罰、行政處分以及黨紀處分等。根據統(tǒng)計，總處罰人數中，受行政處分人數為2 619人，受刑事處罰人數為1 178人，受黨紀處分人數為1 088人，受行政處罰人數為651人。根據統(tǒng)計，其中受行政處分人數最多，約占總人數50%，受行政處罰人數最少。

圖3 處罰方式人數比例統(tǒng)計情況

1.4 建議處罰人員中未明確法律依據的占約3/5

根據186份事故調查報告中處罰違法行為人員依據的法律法規(guī)，統(tǒng)計出依據頻率居前的法律法規(guī)。在4 131個違法被處罰人員中，有1 528人的處罰是明確提出相關法律法規(guī)依據的，占總人數的37%，其中63%的處罰人員在沒有明確指出相應的法律法規(guī)依據。統(tǒng)計其中處罰依據法律法規(guī)情況，刑事責任依據《刑法》，行政處罰主要依據《安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》和《安全生產違法行為行政處罰辦法》等，其他更多的是黨政處分。

表1 事故違法人員有處罰依據的法律法規(guī)統(tǒng)計情況

2 法律責任

當前政府安監(jiān)人員的處罰方式主要有刑事處罰、行政處分以及黨紀處分三類，行政處罰不能適用于政府安監(jiān)人員。其中黨紀處分僅適用于違犯黨紀應當受到黨紀責任追究的黨組織和黨員，針對特定對象且不具備安全生產行業(yè)特色。本次重點分析政府安監(jiān)人員的刑事責任和行政責任兩類。

2.1 刑事責任

政府安監(jiān)人員的刑事法律責任主要涉及瀆職犯罪和貪污犯罪。2006年最高人民檢察院公布《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》，確定在瀆職犯罪案件中，有關安全生產的罪名2個，即濫用職權、玩忽職守犯罪，共計18種立案情形。政府安監(jiān)人員瀆職犯罪一般多發(fā)生在以下幾個方面：①行政處罰。在日常檢查和復查中，根據安全生產有關法律法規(guī)要求，有必要對生產經營單位進行行政處罰的，安監(jiān)機關工作人員濫用職權不處罰、亂處罰、擅自降低處罰標準。②事故處理。違反事故調查處理程序，私下與事故有關責任人進行接觸，事故責任認定和處罰未經案件審理委員會集體討論，不嚴格按照有關法律法規(guī)做決定。③安全許可。不嚴格施行政務公開，辦理非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹生產經營許可證時違反辦理程序、辦理時限，對未達到許可標準的企業(yè)或生產單位亂發(fā)放、違法發(fā)放安全生產經營許可證。④安全評價。利用行政職權限制或允許安全評價機構進入某個地區(qū)或行業(yè)謀取私利，收取安全評價機構提供的報酬或其他利益。

2.2 行政責任

《安全生產法》《安全生產監(jiān)管監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的暫行規(guī)定》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等規(guī)定：對負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門工作人員、直接責任人員給予行政處分；對發(fā)生特大安全生產事故，有失職、讀職情形或者負有領導責任的機構正職負責人，依據情節(jié)嚴重程度給予相應的行政處分。根據統(tǒng)計分析，政府安監(jiān)人員行政處分的違法情形主要包括：①違法行使行政審批權；②對生產事故瞞報、謊報；③日常監(jiān)察中對違法行為未及時查處；④行政執(zhí)法程序違法；⑤利用公務之便收受他人賄賂等。

3 政府安監(jiān)人員責任追究原因分析

3.1 我國的安全生產形勢要求政府安監(jiān)人員必須加強監(jiān)管

隨著我國經濟快速發(fā)展，企業(yè)生產已進入高科技、高產量、大規(guī)模的階段，事故隱患數量迅猛增加，重大事故頻發(fā)。面對嚴峻的客觀現(xiàn)實，為保障社會公共安全，保護人民的生命健康，安全生產監(jiān)督管理部門需要加大執(zhí)法力度、強化監(jiān)管，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)的要求，這就對政府安監(jiān)人員提出了更高的要求，為保證職責的履行，法律在責任追究上相應地加大了力度。

3.2 政府安監(jiān)人員負有的安全監(jiān)察權力和責任不對等

政府安監(jiān)人員工作積極性較低且長時間無法快速提高的最重要原因在于，目前我國安全生產領域的問責追究制度不夠規(guī)范客觀，容錯機制的公平合理性低，因此職業(yè)風險高。在歐盟多數國家，規(guī)定企業(yè)是事故責任主體，雇主承擔主要事故責任，政府安監(jiān)人員免受責罰。我國各級安全生產監(jiān)督管理機構是政府的職能部門，具有行政權和執(zhí)法權，我國政府安監(jiān)人員與歐盟國家相比，權力相似，但在事故發(fā)生后，成為事故調查的重點對象，承擔相應的事故責任，責任加重很多，權力與責任具有一定的不對等性［4］。

3.3 政府安監(jiān)人員的監(jiān)管職責內容不夠明確和具體

目前，雖然我國己初步建立了以《安全生產法》為主體法的安全生產法律體系，但相關法律法規(guī)對安監(jiān)部門的具體職責以及與有關監(jiān)管部門之間的職責劃分未予完全明確，仍存在安全生產的綜合監(jiān)管與行業(yè)直接監(jiān)管職責邊界不清、關系不順的情況，從而形成綜合監(jiān)管就是“什么都要管”或者“沒人管的你來管”的誤區(qū)，導致安全生產監(jiān)管范圍過于寬泛，責任無限而實際無法真正落實。另外，部門職能交叉、重疊，造成遇事互相推諉和重復執(zhí)法，大大地降低了安全生產監(jiān)管工作的統(tǒng)一性、權威性。

3.4 政府安監(jiān)人員對自身盡職舉證困難

在現(xiàn)實的司法過程中，政府安監(jiān)人員很難證明自身實現(xiàn)了“盡職”，一部分是職責不明晰的原因，另一部分是執(zhí)法過程沒有實現(xiàn)全過程的記錄，而現(xiàn)有的執(zhí)法系統(tǒng)僅能憑執(zhí)法記錄來真實反映政府安監(jiān)人員的執(zhí)法情況，這也成為安全生產監(jiān)督管理人員“盡職”的唯一證明方式。但在執(zhí)法過程中，部分政府安監(jiān)人員忽視執(zhí)法記錄，未如實記錄生產經營單位的安全生產違法行為信息，給政府安監(jiān)人員自身“盡職”舉證帶來困難。

3.5 部分政府安監(jiān)人員專業(yè)素質有待進一步提升

經研究，基層安監(jiān)執(zhí)法人員專業(yè)對口程度和不同原因選擇安監(jiān)工作這兩項內容對于工作積極性高低的影響最為明顯。安全生產監(jiān)督管理機構由于其監(jiān)察范圍廣、行業(yè)劃分細，對政府安監(jiān)人員的職業(yè)素質要求相對更專業(yè)。我國政府安監(jiān)人員軍轉干部較多，不熟悉安全生產工作，其余大部分通過國家公務員招生考試錄用，部分為大學生畢業(yè)即參與安全生產監(jiān)管工作，不具備相應的專業(yè)素質和實踐經驗，容易造成職責履行不到位或錯誤執(zhí)法，以至于被追究法律責任。

4 政府安監(jiān)人員的履職建議

4.1 加快立法研究，進一步厘清監(jiān)管主體和監(jiān)管責任

發(fā)達國家將安全生產作為政府履行社會管理任務的重要組成部分，并在安全生產法律體系中樹立一個主體法，并配套相關的法規(guī)加以輔助。如日本以《工業(yè)安全和健康法》為主體法，同時又頒布與各行業(yè)相關的安全生產標準來保障《工業(yè)安全和健康法》；英國以《工作健康與安全法》為主體法，政府結合實際情況對相關法律進行改進，減少法律在實施過程中的滯后性；歐盟規(guī)定，除非安全工作人員在一些特殊情況下直接參與決策或指令，通常不認為他們應承擔事故首要責任。在我國，雖然已頒布了《安全生產法》這一主體法，但并不能實現(xiàn)全方位落實企業(yè)的主體責任，相關監(jiān)管部門的法律責任仍然較重。因此，可借鑒國外發(fā)達國家完善安全生產方面法律法規(guī)體系的經驗，進一步明確安全監(jiān)管主體的相關義務、履職標準以及履職方式，明確各部門、各層級人員的履職要求與承擔安全事故的責任義務，并強化監(jiān)管主體正當履職的必要執(zhí)法方式，從而使政府安監(jiān)人員在正當履職時從應然性變?yōu)橐环N實然性［5］。

4.2 細化監(jiān)管方式，科學界定政府安監(jiān)人員的權利和職責

在我國現(xiàn)有安全生產工作格局中，各級安全生產監(jiān)管部門承擔著煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等高危企業(yè)安全行政許可和日常安全監(jiān)管工作，同時，代表各級政府履行安全生產綜合監(jiān)管職責，負責各級政府安委會日常工作。面對嚴峻復雜的形勢，如何更好地完成安全監(jiān)管工作是各級政府和安全主管部門關注的重大課題。細化監(jiān)管方式，強化安全生產屬地監(jiān)管，建立分類分級監(jiān)管監(jiān)察機制，明確執(zhí)法計劃，能夠更加有效地明確各級、各部門安全生產權利和職責，政府安監(jiān)人員可以根據自身職責更好地進行安全生產監(jiān)督管理工作。在對政府安監(jiān)人員的責任判定上可以有依據地進行，在責任追究時可以更準確地判定是否盡職。

4.3 調整事故調查模式，理清技術調查與責任認定

目前我國事故調查也以調查事故原因和預防事故為目的，但在工作開展過程中存在略偏重責任認定的情況，既追究違法責任，又追究違紀責任，導致技術調查力量被減少和削弱。雖然技術調查和責任認定都是為了預防事故，但是二者的側重點不同。技術調查是為了探求科學技術上的事故原因，而責任認定是查明事故中的責任者和其責任，將兩種調查模式交叉進行，不利于查找事故的真正原因。因此，我國的事故調查工作應強調技術調查，逐步分離責任認定，避免事故調查向責任認定偏移的情況發(fā)生。我國可借鑒歐美國家的做法，由事故調查員對事故進行技術調查，深入分析事故原因，由司法部門對事故責任進行事故的責任認定并對責任人進行責任追究。另外，根據歐美國家對勞動監(jiān)察員的職責劃分，勞動監(jiān)察員不承擔因雇主失職而導致的事故責任的做法，我國責任追究應更多強調企業(yè)責任人的責任，而不應將事故的主要責任歸于政府安監(jiān)人員。

4.4 加強科技投入，提高安全監(jiān)管的透明化、可追溯化水平

政府安監(jiān)人員責任追究中的關鍵在于如何實現(xiàn)“盡職”，以及在司法過程里如何證明“盡職”。當下，往往在責任追究時，政府安監(jiān)人員無法提供證明盡職的材料，可能已經進行了相應的安全生產監(jiān)管工作，但因相關記錄不全或者丟失等情況無法證明導致追究責任。所以，在當下科技飛速發(fā)展的情況下，應加大科技投入，將先進的記錄儀器或信息系統(tǒng)和設備引進到安全生產監(jiān)督管理過程中，全方位記錄監(jiān)管過程及生產經營單位的違法活動，以保證監(jiān)管的透明化和可追溯化。

4.5 提高人員素質，有效引導政府安監(jiān)人員正確行使監(jiān)管權利

為保證政府安監(jiān)人員對權力的正確行使，要加強安全生產教育培訓工作，積極開展安全生產專業(yè)知識、專項技能培訓活動，培訓內容緊密結合當前安全監(jiān)管重點要求，增強干部員工執(zhí)法專業(yè)素質，提高執(zhí)法能力，提高行政執(zhí)法方面的業(yè)務能力，履行好各項監(jiān)管執(zhí)法職責，做到從嚴執(zhí)法、公正執(zhí)法，從根本上提升安全執(zhí)法水平。

5 結語

本文通過對187份事故調查報告中相關人員責任追究情況分析發(fā)現(xiàn)事故等級與處罰人數成正比、各類人員中政府安監(jiān)人員處罰人數最多、各處罰方式中行政處分人數最多、建議處罰人員中未明確法律依據近3/5等現(xiàn)象，為了更好地保障政府安監(jiān)人員的權利，建議通過加快立法研究、細化監(jiān)管方式、調整事故調查模式、加強科技投入和提高人員素質等方法，有效激發(fā)政府安監(jiān)人員的積極性和榮譽感，狠抓安全生產工作，切實維護人民生命財產安全，以高質量安全生產工作服務高質量發(fā)展。