社會組織的發(fā)展和管理探究
——以四川省G市為例

唐 艷

(中共四川省金堂縣委黨校,成都 610400)

十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”。十九大報告提出“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。從社會組織發(fā)展情況來看，我國社會組織從改革開放以來迅速發(fā)展，開始出現(xiàn)大量的社會組織。據(jù)相關學者估計，若包括未登記注冊的社會組織，則有 300 萬家左右[1]。社會組織的發(fā)展和監(jiān)督管理對于社會治理現(xiàn)代化具有重要作用。

1 基本情況

1.1 社會組織發(fā)展的基本情況

G市近年來社會組織發(fā)展較為迅速，該市有社會組織1221家，其中社會團體469家，民辦非企業(yè)單位752家。全市性社會組織241家，覆蓋司法、商業(yè)、建筑、教體、慈善等35個行業(yè)(領域)。社會組織資產(chǎn)總額約15億元，社會組織從業(yè)人員20700余人，其中專家、學者、教授284余人。G市社會組織發(fā)揮的主要作用。

1.1.1 參與社會治理，提供公共服務 G市社會組織通過政府購買服務的方式，為社會服務注入人性化、專業(yè)化、科學化的內(nèi)涵，向社會提供專業(yè)服務，在養(yǎng)老、助殘、教育等領域發(fā)揮了重要作用。尤其是居家養(yǎng)老服務領域，近5年服務達20000余人次。在教育領域，具有職業(yè)教育資格的民辦非企業(yè)單位，通過開設實用專業(yè)，按照國家規(guī)定開展職業(yè)教育并進行職業(yè)認定，有效解決了工學矛盾突出問題。

1.1.2 緩解社會矛盾，促進經(jīng)濟社會發(fā)展 行業(yè)協(xié)會、商會加強行業(yè)自律，有效遏制行業(yè)惡性競爭，累計協(xié)調(diào)利益、規(guī)范服務、化解矛盾等4000余件次。行業(yè)協(xié)會商會在促進G市經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，如該市汽車行業(yè)商會，支持會員單位取得一級經(jīng)營授權許可，修建標準4S店廠房、售后維修車間和展示大廳，增加就業(yè)崗位5000余個，實現(xiàn)本地汽車4S店數(shù)量快速增長，為廣大汽車消費者提供便利的同時刺激本地消費。

1.1.3 參與脫貧攻堅，助力當?shù)馗哔|量發(fā)展 社會組織參與實施“兩大工程”，在社會組織中開展各類志愿活動，服務聯(lián)系村(社)，助力鄉(xiāng)村振興。在區(qū)市縣實施“三區(qū)計劃”“牽手計劃”，培育本土社工機構，直接服務社區(qū)居民4000余人次。同時，社會組織積極投身脫貧攻堅，開展扶貧幫困活動，惠及群眾22萬余人次，落實幫扶物資1700余萬元。

1.2 社會組織登記管理情況

1.2.1 嚴格登記審批 G市實現(xiàn)全局所有行政許可事項和部分公共服務事項進駐市政務服務中心，并安排專人負責，所有事項在政務一體化平臺辦理。登記審批均按照《社會組織登記規(guī)范》地方標準登記審批，讓社會組織在規(guī)范中強化培育，在發(fā)展中加強規(guī)范，鼓勵和扶持社會組織發(fā)展。對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織由民政局直接登記管理。

1.2.2 搭建服務平臺 G市積極做好社會組織培育、孵化、扶持等工作，充分整合各類社會資源，努力構建政府扶持、社會協(xié)調(diào)、專業(yè)組織運作、公眾參與的社會服務體系。強化黨建信息化管理，全市8百多家在全省兩新組織黨建信息平臺上“安家落戶”。探索建立了社會組織孵化平臺，在區(qū)市縣開展“三社聯(lián)動”試點，建設了社會組織培育中心。

1.2.3 加強監(jiān)督管理 G市執(zhí)行年度檢查，對兩年未參加年檢的社會組織進行撤銷登記處理，并實行社會組織網(wǎng)上年檢改革試點工作。開展專項檢查，開展打擊整治非法社會組織專項行動，勸散非法社會組織。開展社會組織風險排查治理工作，排查整治社會組織領域亂點亂象。開展協(xié)會商會會費集中審核，發(fā)現(xiàn)問題的，建立整改臺賬，督促整改落實。

1.2.4 強化黨建引領 G市指導社會組織把黨的建設和社會主義核心價值觀有關內(nèi)容寫入章程，組織社會組織黨組織書記、黨務工作者參加全市兩新黨建專題研修班。派駐黨建指導員定點指導幫扶社會組織開展黨建工作。開展社會組織“五優(yōu)五強”黨建示范創(chuàng)建行動，對首批納入“五優(yōu)五強”黨組織的社會組織，實行掛牌監(jiān)督、動態(tài)管理，嚴格考核和退出機制。

1.3 相關部門在社會組織發(fā)展和管理的作用

1.3.1 共同開展行業(yè)協(xié)會商會脫鉤工作 開展行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤工作，完成全市行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤試點工作。

1.3.2 開展打擊整治非法社會組織專項行動 與市公安局建立專項行動協(xié)調(diào)機制，成立打擊整治非法社會組織專項行動領導小組，印發(fā)行動方案，勸散非法社會組織。

1.3.3 共同監(jiān)督管理社會組織 非直接登記類社會組織在成立、變更、注銷時均需業(yè)務主管單位審查同意，社會組織接受業(yè)務主管單位的業(yè)務指導，對于違規(guī)開展活動的社會組織業(yè)務主管單位和登記管理部門共同及時處理。

2 存在的問題

2.1 社會組織發(fā)展

2.1.1 結構優(yōu)化不足，質態(tài)不強 我國社會組織的發(fā)展還呈現(xiàn)出不平衡的態(tài)勢，從組織類型來看，基金會和社會服務機構相對不足; 從空間格局來看，始終呈現(xiàn)“東多西少”的狀況[2]。G市屬于我國西部地區(qū)市，該市社會組織大部分社會團體規(guī)模較小、發(fā)展較慢，服務社會的能力相對薄弱，涉及參與社會管理的數(shù)量較少。資金普遍不足，缺乏專職人員，難以滿足日常開展活動需要，不少社會組織因此常常處于休眠停滯狀態(tài)。

2.1.2 行政色彩過重，自身能力不足 部分社會組織由政府部門牽頭發(fā)起，政府工作人員兼職的現(xiàn)象較為普遍，政府職能與社會組織業(yè)務交叉重疊，行政色彩較濃，自治程度較低，部分行業(yè)商協(xié)會脫鉤后轉型期陣地缺乏、自身發(fā)展能力缺失，難以有效發(fā)揮管理、協(xié)調(diào)等作用。

2.1.3 政治素養(yǎng)較低，黨建發(fā)展滯后 G市社會組織大多規(guī)模小、人員少且流動性大，建立黨組織的社會組織數(shù)量少，社會組織發(fā)展與黨組織發(fā)展不同步。存在組建難、鞏固難、作用發(fā)揮難、黨員發(fā)展難和黨員教育管理難等問題。部分已建立黨組織的社會組織，在開展活動上流于形式，沒有開展實質工作，活動資料不齊全、不完整。

2.2 社會組織監(jiān)督管理

2.2.1 政策制度不完善 1998年10月25日國務院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》在一定程度上不能適應當前社會組織發(fā)展需要。G市關于社會組織發(fā)展的規(guī)范化、制度化建設未形成完善的政策體系，且主要以程序性規(guī)范為主，實體性規(guī)范明顯不足，在具體工作中缺乏可操作性。該市尚未制定出臺社會組織培育發(fā)展和監(jiān)督管理的完整配套政策措施，至今未開展社會組織等級評估，不利于社會組織培育發(fā)展工作的整體推進與全面開展。

2.2.2 激勵措施不足 G市尚未出臺政府購買服務促進社會組織發(fā)展的激勵措施，未形成政府購買社會組織服務的長效機制，缺乏專項資金和高質量項目促進社會組織發(fā)展，社會組織成員及從業(yè)人員積極性不高。

2.2.3 審批和監(jiān)管未分開 十九大對社會組織的任務進一步進行了明確，對社會組織提出了更高的要求，登記管理機關的任務將更加繁重。該市本級未設立行政審批局，各區(qū)市縣雖已設立行政審批局但是民政領域審批業(yè)務并未劃轉，未單獨設立社會組織機構，現(xiàn)有的登記管理機關人員配置嚴重不足，尤其區(qū)市縣無專門人員從事社會組織登記管理工作，無法對轄區(qū)社會組織進行有效管理。

2.3 其他部門管理

2.3.1 聯(lián)動協(xié)作不力 G市未建立聯(lián)動協(xié)作常態(tài)機制，缺乏與各業(yè)務主管部門的溝通協(xié)作。部分業(yè)務主管部門對其所管轄的社會組織數(shù)量和基本信息掌握不足，監(jiān)管不力。

2.3.2 常態(tài)化指導缺乏 G市業(yè)務主管單位缺乏常態(tài)化的指導和服務，缺乏動態(tài)化的培育監(jiān)管措施和機制，造成重登記、輕管理，管理常處于被動局面。

2.3.3 “放管”程度參差不齊 G市部分市級部門對于行業(yè)協(xié)會商會開展脫鉤工作未引起重視，缺乏足夠理解，導致進度緩慢，效果欠佳。部分具有行政許可職能的部門單方面下放監(jiān)督管理權限，并且將監(jiān)督管理權下放等同于行政審批權下放和“業(yè)務主管單位下放”，對原有的登記對象中斷業(yè)務主管，社會組織登記審批和監(jiān)督管理錯位。

3 建議

3.1 培育和發(fā)展社會組織

美國學者朱莉費希爾曾強調(diào)“非政府組織的發(fā)展需要依賴市場和政府，而市場和政府也能夠促進非政府組織的發(fā)展”[3]。政府要通過建立“共同使命”，有效運用好掌握的資源，將控制型管理向引導型扶持上轉變，推動社會組織充分發(fā)展[4]。建議加快社會組織改革發(fā)展，進一步優(yōu)化社會組織的布局和結構，建立優(yōu)勝劣汰機制，積極推進社會組織重組與改造，培育發(fā)展一批符合該市產(chǎn)業(yè)特色，適應市場經(jīng)濟需要的行業(yè)協(xié)會。民政廳盡快出臺有關社會組織孵化平臺及黨群服務中心建設的實施意見，指導社會組織孵化平臺及黨群服務中心建設工作，并從資金、政策、項目等方面予以扶持，推動社會組織健康發(fā)展。

3.2 完善社會組織政策體系

培育和發(fā)展社會組織是進行社會現(xiàn)代治理的有機組成部分。如何做到既有突破，又保持穩(wěn)妥，既有投入，又有相應的社會效益是在進行政策設計的過程中必須考慮的問題。建議完善社會組織登記管理法律制度，修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會團體登記管理條例》，完善與之配套的制度。同時，該市盡快完善社會組織政策體系，出臺培育發(fā)展和監(jiān)督管理社會組織的配套政策措施，加強行業(yè)主管部門的重視程度，共同加大對社會組織的監(jiān)督管理力度。

3.3 加強社會組織的自身建設

作為政府扶植和培育的社會組織，面臨逐步承接由政府剝離、轉移出來的公共事務管理職能，加強社會組織的自身建設已成為當務之急。社會組織增強承擔社會治理職能、承接政府購買服務的有效性。加強社會組織負責人培訓，增強依法自治水平和處理業(yè)務能力，不斷強化法治化教育。建立定期學習制度，創(chuàng)建學習型社會組織，充分發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟社會建設中的橋梁和紐帶作用。

3.4 加強聯(lián)動協(xié)作

“放管服”改革后，部分權力下放，為了保證社會組織監(jiān)管的有效性，就需要在多個部門的配合下進行，并且相應的改革配套措施也應不斷跟進。[5]建議加強與各業(yè)務主管部門的溝通交流，建立聯(lián)動協(xié)作機制，定期、不定期聯(lián)合開展社會組織抽查，形成對社會組織常態(tài)化、動態(tài)化、制度化的監(jiān)督管理。持續(xù)推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤工作，推動政社分離，實現(xiàn)社會組織真正的社會化。各業(yè)務主管部門建立社會組織管理臺賬，實現(xiàn)對社會組織的動態(tài)監(jiān)督管理。