安全發(fā)展視角下的公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系改革研究

丁 震， 徐燕雯

(1.武漢金融控股集團(tuán)公司，武漢 430022； 2.江漢大學(xué) 商學(xué)院，武漢 430056)

一、 問(wèn)題的提出

由傳染性病毒引發(fā)的重大疫情具有一些共性特征，如較高致死率，疫情擴(kuò)散的高度不確定，可能“M”形反復(fù)暴發(fā)，災(zāi)害呈現(xiàn)長(zhǎng)陰影等。人類正面臨和將面臨的巨災(zāi)型公共衛(wèi)生事件，從嚴(yán)重性、持續(xù)性和復(fù)雜性上，都必然對(duì)傳統(tǒng)的以自然災(zāi)害備災(zāi)為主的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系和運(yùn)作構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

針對(duì)新冠疫情的發(fā)展變化，中央高度關(guān)注。習(xí)近平總書(shū)記在2020年2月3日召開(kāi)的政治局常委會(huì)會(huì)議上明確要求“梳理國(guó)家儲(chǔ)備體系短板，科學(xué)調(diào)整儲(chǔ)備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，提升儲(chǔ)備效能”①。2020年3月2日，習(xí)近平座談疫情防控科研攻關(guān)工作時(shí)，要求“建立國(guó)家疫苗儲(chǔ)備制度”和“加快提高疫病防控和公共衛(wèi)生領(lǐng)域戰(zhàn)略科技力量和戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力”②。2020年4月27日，中央深改委第十三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，提出打造“醫(yī)療防治、物資儲(chǔ)備、產(chǎn)能動(dòng)員‘三位一體’的保障體系”。2020年5月24日，習(xí)近平在參加“兩會(huì)”湖北代表團(tuán)審議時(shí)，提出“要正視存在的問(wèn)題，加大改革力度，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”，要求“抓好《方案》組織落實(shí)”。2020年11月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃建議和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中提出加強(qiáng)應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力。2021年8月30日習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議精神，提出要統(tǒng)籌解決好“儲(chǔ)什么”“誰(shuí)來(lái)儲(chǔ)”“怎么儲(chǔ)”的問(wèn)題，要求系統(tǒng)規(guī)劃、科學(xué)優(yōu)化儲(chǔ)備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，加快補(bǔ)齊補(bǔ)足關(guān)鍵品類物資短板。因此，為了全面落實(shí)中央對(duì)應(yīng)急物資保障體系的改革要求，推進(jìn)疾控體系和公共衛(wèi)生體系的“樣板”建設(shè)，積極為全球抗疫貢獻(xiàn)中國(guó)方案、中國(guó)智慧，就必然包含對(duì)重大疫情應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的完善優(yōu)化。為了推進(jìn)各區(qū)域因地制宜創(chuàng)造性地落實(shí)《方案》，推動(dòng)央地和跨行業(yè)跨區(qū)域間的條塊聯(lián)動(dòng)，也亟待形成一些可實(shí)施、可推廣的創(chuàng)新思路和改革舉措。

本文研究的是重大疫情暴發(fā)和蔓延期應(yīng)急醫(yī)療和防控物資可能存在的嚴(yán)重短缺問(wèn)題，本質(zhì)上是從安全視角下審視如何健全應(yīng)急物資保障體系，思考起點(diǎn)是黨的十九屆五中全會(huì)、六中全會(huì)多次明確的一個(gè)重要治理理念和原則——即“堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，“安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的”。因而，物資安全問(wèn)題實(shí)際也是物資儲(chǔ)備體系的發(fā)展問(wèn)題，本文更為關(guān)注現(xiàn)有物資儲(chǔ)備體系的不足而不是比較優(yōu)勢(shì)或“先發(fā)”優(yōu)勢(shì)，尋求解決這一問(wèn)題的路徑采用“補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”的方式。研究試圖通過(guò)物資短缺匱乏現(xiàn)象去發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備決策、儲(chǔ)備理念、儲(chǔ)備權(quán)責(zé)、儲(chǔ)備機(jī)制、儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、儲(chǔ)備手段、儲(chǔ)備能力、儲(chǔ)備素養(yǎng)方面的改革需求。要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上逐步形成中國(guó)特色具有樣板意義的公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，研究首先要搞清楚問(wèn)題所在，即具有顯著制度優(yōu)勢(shì)的背景下，在應(yīng)急物資保障體系的三個(gè)組成部分——醫(yī)療防治、物資儲(chǔ)備、產(chǎn)能動(dòng)員中哪一個(gè)是最大短板？從抗大疫和常態(tài)化防疫的需求看，物資儲(chǔ)備體系建設(shè)上存在哪些突出弱項(xiàng)？哪些短板和弱項(xiàng)會(huì)對(duì)公共安全構(gòu)成最嚴(yán)重威脅？

公衛(wèi)物資儲(chǔ)備體系改革是實(shí)踐性很強(qiáng)的課題，涉及到多個(gè)領(lǐng)域知識(shí)和業(yè)務(wù)流程。本研究選擇從地方政府和骨干物資企業(yè)履行疫情防控和減災(zāi)職責(zé)的角度，分問(wèn)題、原因、對(duì)策三個(gè)部分進(jìn)行闡述。在問(wèn)題部分，主要透過(guò)本次疫情早中期在物資的產(chǎn)、收、儲(chǔ)、運(yùn)、管環(huán)節(jié)中曾出現(xiàn)過(guò)的嚴(yán)重短缺和不均衡現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)深層次問(wèn)題和歸納突出矛盾，查找和明確儲(chǔ)備體系設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。在問(wèn)題的原因方面，從宏觀管理目標(biāo)、體制機(jī)制、組織協(xié)調(diào)、社會(huì)文化層面分析，把握主要成因。最后根據(jù)中央有關(guān)要求，參考各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐探索提出對(duì)策。由于湖北是本次疫情的主“戰(zhàn)場(chǎng)”和主“考場(chǎng)”，重點(diǎn)總結(jié)湖北實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)有助于形成中國(guó)特色的應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式，在理論研究和政策制訂上也有助于為同類型改革提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于本文研究的內(nèi)容需要說(shuō)明：一是由于食物總體消耗量在疫情期間變化不明顯，且國(guó)家已有納入糧食(主要是糧油)安全戰(zhàn)略的整體儲(chǔ)備計(jì)劃和城市“菜籃子”工程，本文的研究對(duì)象是除食品以外重點(diǎn)防疫抗疫物資(含資金和人力資源)的儲(chǔ)備；二是因?yàn)橹卮笠咔榘l(fā)生發(fā)展規(guī)律還很不確定，本研究未對(duì)最優(yōu)儲(chǔ)備規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)，實(shí)際上，有些地區(qū)的實(shí)施方案給出了滿足醫(yī)用物資30天以上和必備物資1～3個(gè)月需求量的存儲(chǔ)指標(biāo)③，這仍是基于現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的一種原則性、探索性要求，還存在很大的不確定性。

二、 論題的研究現(xiàn)狀和實(shí)踐探索

2003年我國(guó)經(jīng)歷了全國(guó)性的非典疫情，反映出我國(guó)“公共衛(wèi)生體系存在缺陷”，“突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不健全，處理和管理危機(jī)能力不強(qiáng)”[1]。從那時(shí)起，陸續(xù)有一些關(guān)于重大疫情備災(zāi)物資體系的研究和實(shí)踐探索，現(xiàn)有研究主要有兩個(gè)方向：一是應(yīng)急物資儲(chǔ)備成本和產(chǎn)能備用研究[2-3]；二是服務(wù)于物資儲(chǔ)備策略優(yōu)化的決策模型研究[4-13]。在儲(chǔ)備體系優(yōu)化方面，側(cè)重研究一定成本約束下的儲(chǔ)備庫(kù)選址，儲(chǔ)備規(guī)模(量)與需求波動(dòng)的關(guān)系，物資儲(chǔ)備與產(chǎn)能動(dòng)員的關(guān)系，實(shí)物儲(chǔ)備與能力儲(chǔ)備混合模式等，這些研究成果對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件有一定的參考意義。但受制于我國(guó)多年沒(méi)有重大疫情發(fā)生，針對(duì)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急儲(chǔ)備問(wèn)題的研究關(guān)注度低，研究成果數(shù)量十分有限。已有研究?jī)?nèi)容以物流技術(shù)應(yīng)用和供應(yīng)鏈管理層面的居多，引入政策和人文因素將物資儲(chǔ)備作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)耦合體系的整體性研究較少；已有研究多以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害為研究對(duì)象，對(duì)重大疫情的特殊性關(guān)注不足，對(duì)法治和多元主體參與體系建設(shè)研究不足，缺乏對(duì)非醫(yī)療科技類應(yīng)急政策在疫情防控中作用的研究，可轉(zhuǎn)化為可行性措施的對(duì)策研究也比較少。

在疫情的應(yīng)對(duì)中，已經(jīng)暴露出我國(guó)在應(yīng)急物資儲(chǔ)備立法、多元化主體參與儲(chǔ)備體系建設(shè)、應(yīng)急物資宏觀管理等方面存在條塊分割，以及在儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和分布結(jié)構(gòu)，跨行業(yè)應(yīng)急物資品類的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與驗(yàn)收規(guī)范，強(qiáng)制封控隔離期跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)，抗疫物資調(diào)撥分發(fā)效率，居民安全素養(yǎng)等方面，均存在短板或漏洞。

在對(duì)策方面，湖北的兩位全國(guó)人大代表周洪宇、羅杰分別提出在立法方面將應(yīng)急物資儲(chǔ)備與政府績(jī)效考核掛鉤、在重大疫情救治基地建設(shè)方面應(yīng)著力解決公立醫(yī)院人員隊(duì)伍和物資裝備不足問(wèn)題。在鄂的全國(guó)政協(xié)委員鄭軍建議構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急物資采購(gòu)平臺(tái)，建立采購(gòu)品目庫(kù)，招標(biāo)確定一批供應(yīng)商，形成穩(wěn)定可靠的應(yīng)急物資供應(yīng)體系[14]。

在健全體制機(jī)制方面，北京市于2020年5月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出了建設(shè)“市—區(qū)—機(jī)構(gòu)”三級(jí)儲(chǔ)備體系，要開(kāi)展常態(tài)化儲(chǔ)備適量應(yīng)急物資，進(jìn)一步鞏固和拓展依靠北京自身的物資儲(chǔ)備機(jī)制④。在配套的三年行動(dòng)計(jì)劃中，北京提出建立儲(chǔ)備目錄，制定儲(chǔ)備清單，推動(dòng)帶量采購(gòu)降低成本，建立物資的輪儲(chǔ)制度等措施⑤。湖北省武漢市在國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的實(shí)施方案》后出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中，提出建立政府部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)、社會(huì)、居民“五位一體”的物資儲(chǔ)備保障體系，將儲(chǔ)備體系的關(guān)聯(lián)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

在理順政府權(quán)責(zé)方面，2020年7月24國(guó)務(wù)院辦公廳日公開(kāi)發(fā)布的《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，規(guī)定“國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備，確認(rèn)為中央財(cái)政事權(quán)，由中央承擔(dān)其支出”，“應(yīng)急避難設(shè)施建設(shè)、地方應(yīng)急物資儲(chǔ)備，確認(rèn)地方財(cái)政事權(quán)，由地方承擔(dān)其支出”，提出“要將適宜由地方更高一級(jí)政府承擔(dān)的應(yīng)急救援領(lǐng)域支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任。”⑥

綜上，已發(fā)生的甲肝、非典、流感疫情和仍在持續(xù)的新冠疫情及其防控實(shí)踐都表明，現(xiàn)代化的儲(chǔ)備體系涉及的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域較多，不僅需要完善充足的物資儲(chǔ)備，科學(xué)合理的儲(chǔ)備點(diǎn)布局(即在數(shù)量、空間和結(jié)構(gòu)分布上設(shè)置合理),還需要充足合格的救災(zāi)人員儲(chǔ)備和長(zhǎng)遠(yuǎn)深厚的技術(shù)儲(chǔ)備。實(shí)際上，由于病毒的進(jìn)化，重大疫情的出現(xiàn)呈現(xiàn)發(fā)生區(qū)域隨機(jī)且不間斷的復(fù)雜趨勢(shì)，其攻擊對(duì)象不僅僅包括人類，一些重大動(dòng)物疫情和人畜共患疾病導(dǎo)致的重大疫情，如禽流感、豬流感、非洲豬瘟、蝗災(zāi)等，同樣導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和惡性的社會(huì)影響，現(xiàn)有的儲(chǔ)備體系尚無(wú)法適應(yīng)滿足防大疫和常態(tài)化防控的需要，亟待進(jìn)一步改革。

三、 公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系中的短板和成因

(一) 儲(chǔ)備短板制約了制度優(yōu)勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)揮

本次疫情的物資保障中，我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)和“全國(guó)一盤(pán)棋”的治理優(yōu)勢(shì)十分明顯。如采用全國(guó)對(duì)口支援湖北的模式進(jìn)行緊急援助，開(kāi)辟了多條物資保障的綠色通道等。正是由于我國(guó)醫(yī)療和救援人員絕對(duì)基數(shù)大，公立診療機(jī)構(gòu)比重大，國(guó)有企業(yè)眾多，大型企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任意識(shí)強(qiáng)，使得物資保障體系中的醫(yī)療救護(hù)和產(chǎn)能動(dòng)員兩個(gè)部分均具有較大的儲(chǔ)備余量和機(jī)動(dòng)供給能力，韌性較強(qiáng)。典型事例如：武漢市火神山和雷神山醫(yī)院的快速建成；火神山醫(yī)院的設(shè)計(jì)單位向遭遇疫情威脅的地區(qū)無(wú)償捐贈(zèng)設(shè)計(jì)成果；上汽、五菱、廣汽、長(zhǎng)安、比亞迪等大型車企和一些醫(yī)療設(shè)備廠家緊急轉(zhuǎn)產(chǎn)口罩，較短時(shí)間內(nèi)新增日產(chǎn)能就超過(guò)1000萬(wàn)只。由于產(chǎn)能恢復(fù)較快，根據(jù)國(guó)新辦《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書(shū)，我國(guó)曾在92天內(nèi)向200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)出口防疫急需物資，其中口罩706億只，防護(hù)服3.4億套，護(hù)目鏡1.15億個(gè)，呼吸機(jī)9.67萬(wàn)臺(tái)，檢測(cè)盒2.25億人份。

但觀察武漢疫情的早期以及突然暴發(fā)疫情的非中心城市和一些中西部城市，由于常態(tài)化儲(chǔ)備不足，“存貨”過(guò)少，儲(chǔ)備點(diǎn)分布不均，使地方防控預(yù)案的實(shí)施受到較大干擾。一些關(guān)鍵救治資源，如具備重度傳染病診療條件的定點(diǎn)醫(yī)院(病區(qū))、病床和相應(yīng)的物資、設(shè)備、易耗品都出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的嚴(yán)重短缺，使得原本就處于供需緊張狀態(tài)的醫(yī)護(hù)人員工作負(fù)擔(dān)增大，工作效率降低，感染風(fēng)險(xiǎn)加劇，全國(guó)個(gè)別地區(qū)還出現(xiàn)了中途“截留”救援物資的情況。同時(shí)受到人員、車輛封控的影響，儲(chǔ)備物資的轉(zhuǎn)運(yùn)和社區(qū)分發(fā)存在人手短缺、場(chǎng)地設(shè)施不足導(dǎo)致的痛點(diǎn)。

(二) 體系運(yùn)作存在“兩難”，推進(jìn)改革相對(duì)困難

應(yīng)急物資保障體系的運(yùn)作面臨著剛性目標(biāo)與實(shí)際約束的“兩難”：既要充分保障疫情期間人民生命財(cái)產(chǎn)安全，又要具有現(xiàn)實(shí)可行性，即在一定財(cái)政預(yù)算和有限的行政能力約束下，“確保關(guān)鍵時(shí)刻(物資)能夠拿得出、調(diào)得快、用得上”。這就要求在儲(chǔ)備措施上要平衡救災(zāi)效率與不惜代價(jià)充分保護(hù)生命，儲(chǔ)備預(yù)算約束和群眾基本生活保障全覆蓋之間，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配與發(fā)揮社會(huì)能動(dòng)作用之間的矛盾。由于物資儲(chǔ)備多元主體參與的格局尚未形成，在儲(chǔ)備資源的籌集、收儲(chǔ)和調(diào)撥上，要依法處理好政府、市場(chǎng)主體(包括公有和非公主體)和社會(huì)公眾的邊界和責(zé)任就十分困難，需要進(jìn)一步明確成本分擔(dān)機(jī)制又強(qiáng)化資源投入的激勵(lì)機(jī)制?！皟呻y”的存在使得物資儲(chǔ)備體系的優(yōu)化具有相當(dāng)?shù)牟呗孕?，推進(jìn)改革需要考慮的矛盾問(wèn)題和受到的行政羈絆較多。也正是這個(gè)原因，使得以問(wèn)題為導(dǎo)向，把改革注意力放在補(bǔ)短板和強(qiáng)弱項(xiàng)上就更為經(jīng)濟(jì)、更為有效。

應(yīng)急儲(chǔ)備能力建設(shè)通常體現(xiàn)為有可行的高質(zhì)量“一案三制”，包括制定較為完備的應(yīng)急預(yù)案，健全有利于該預(yù)案實(shí)施的體制、機(jī)制、法制。但目前應(yīng)急物資保障存在事權(quán)劃分，根據(jù)物資種類“各管一片”，牽頭單位較多。多頭共建、分塊實(shí)施雖然比較專業(yè)，但也容易導(dǎo)致信息失靈、條塊分割。由于應(yīng)對(duì)重大疫情的物資儲(chǔ)備品類眾多，核心設(shè)備和器材昂貴，防控用品采購(gòu)驗(yàn)收入庫(kù)的技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)、保管難度大，多頭管理協(xié)調(diào)起來(lái)更為不易。由于這次新冠疫情突如其來(lái)，擴(kuò)散規(guī)律一開(kāi)始并不明晰，波及范圍遠(yuǎn)超過(guò)建國(guó)以來(lái)發(fā)生的其他疫情，原有預(yù)案顯然已無(wú)法適應(yīng)防控需要。儲(chǔ)備固然是多多益善，但儲(chǔ)備規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為多少合適，決策依據(jù)是什么，一時(shí)存在很大的爭(zhēng)議，這也為相關(guān)的體制機(jī)制改革帶來(lái)了困難，往往只能提出原則性的改革要求。地方配套的法制建設(shè)受到上位法和上級(jí)規(guī)范性文件的約束，改革中也存在一些阻力。

當(dāng)然，由于儲(chǔ)備體系中具有不同屬性的資源——人、財(cái)、物、技術(shù)，相互之間可以轉(zhuǎn)化。如救災(zāi)資金可以通過(guò)市場(chǎng)循環(huán)轉(zhuǎn)化為物料，技術(shù)儲(chǔ)備可以提升救災(zāi)效率、節(jié)約防災(zāi)成本等，這就為通過(guò)儲(chǔ)備內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升整體績(jī)效提供了契機(jī)。

(三) 人員和技術(shù)儲(chǔ)備薄弱降低了儲(chǔ)備體系整體績(jī)效

本次新冠疫情發(fā)生后，財(cái)政部、發(fā)改委、工信部、人民銀行、中央國(guó)債公司、審計(jì)署協(xié)調(diào)給予保障地區(qū)和單位資金支持、資產(chǎn)保障和采購(gòu)便利；中央財(cái)政在特殊轉(zhuǎn)移支付和新增政府債券中安排資金支持地方應(yīng)急物資保障體系建設(shè)；應(yīng)急管理部會(huì)同國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局緊急向湖北調(diào)運(yùn)中央救災(zāi)物資；疫情蔓延期間武漢市向市場(chǎng)投放9500余噸政府儲(chǔ)備凍豬肉保障了豬肉的基本供給；武漢市為應(yīng)對(duì)秋冬季可能出現(xiàn)的疫情反彈籌備1萬(wàn)張左右的隔離床位等。這些舉措都充分證明了物資儲(chǔ)備體系在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，其原理是通過(guò)資源儲(chǔ)備彌補(bǔ)供求缺口，平抑供求落差，及時(shí)響應(yīng)保障需求。

從實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，儲(chǔ)備資源中物料儲(chǔ)備最為直接，資金儲(chǔ)備最為靈活，兩者具有明顯的“治標(biāo)”效果。然而，人員儲(chǔ)備和技術(shù)儲(chǔ)備卻最為基本，如具有應(yīng)急指揮、協(xié)調(diào)、管理能力的干部，充足的公共衛(wèi)生和疾控專業(yè)人員，針對(duì)未知或有限認(rèn)知病毒防控的藥品、疫苗的研發(fā)和生產(chǎn)能力，高質(zhì)量、廣覆蓋的病毒檢測(cè)能力等，這兩類儲(chǔ)備不足就會(huì)出現(xiàn)有物資而“用不上”“用不好”的情況，也可能出現(xiàn)緊急情況下“調(diào)不出”專業(yè)人員的情況。因?yàn)榇嬖谌瞬排囵B(yǎng)成本高、周期長(zhǎng)，技術(shù)儲(chǔ)備難度大，資金消耗可能完全無(wú)收益等制約和風(fēng)險(xiǎn)因素，技術(shù)儲(chǔ)備支出的短期績(jī)效表現(xiàn)也不易考核，這兩類“軟性”儲(chǔ)備均存在較大的儲(chǔ)備難度，屬于能力儲(chǔ)備中“卡脖子”的關(guān)鍵資源。目前，對(duì)這一短板和漏洞正逐步得到修補(bǔ)，如2020年7月29日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出“提高新冠病毒檢測(cè)能力是關(guān)鍵性手段”，要求“加緊培訓(xùn)檢測(cè)人員”，確保秋冬季前“各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)及縣域內(nèi)1家縣級(jí)醫(yī)院具備核酸檢測(cè)能力”⑦，證明人員和技術(shù)儲(chǔ)備正日益得到重視。

(四) 部分應(yīng)急物資的儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)偏低且實(shí)際儲(chǔ)備不足

因儲(chǔ)備不足而采用遠(yuǎn)程調(diào)配、緊急援助的方式，屬于被動(dòng)的安全措施，其成本通常極其高昂，代價(jià)十分巨大。如本次疫情期間，用于N95口罩過(guò)濾層的熔噴無(wú)紡布是一種難以替代的生產(chǎn)原料，曾非常緊缺，乃至“一布難求”，但疫情平穩(wěn)后又出現(xiàn)了嚴(yán)重的市場(chǎng)過(guò)剩，價(jià)格暴跌。在常態(tài)化防控期間，相當(dāng)多的醫(yī)療機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備資金和庫(kù)容都十分緊張，儲(chǔ)備意愿不高。在疫情蔓延期間，有一些國(guó)家和地區(qū)直接采取封站、封港、停航、停運(yùn)或強(qiáng)制船舶錨地隔離等極端化措施，嚴(yán)重影響了防控物資的及時(shí)足額供給。在重點(diǎn)疫區(qū)，為了加強(qiáng)防控人員力量，采取了機(jī)關(guān)干部下沉(如湖北省約58萬(wàn)余名干部，武漢市約1.9萬(wàn)名干部下沉[15])，除發(fā)熱門(mén)(急)診暫時(shí)關(guān)閉醫(yī)療機(jī)構(gòu)，廣泛動(dòng)員國(guó)企、學(xué)校職工等方式聚集人力，這些舉措雖然有利于集中精力打好防疫戰(zhàn)，但也造成部分日常行政工作受到影響，常規(guī)診療不得不中斷和滯后，上述種種均凸顯出物資儲(chǔ)備體系需要大幅提高備災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)有的城市備災(zāi)中心數(shù)量和儲(chǔ)備量都是不足的。以常住人口達(dá)千萬(wàn)規(guī)模的武漢市為例，僅在武昌片區(qū)設(shè)有一個(gè)市級(jí)備災(zāi)中心，占地100畝，常溫庫(kù)4000平方米，恒溫庫(kù)5000余平方米，人均面積不到0.0007平方米(約為指甲蓋大小)。各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)目錄還是多年以前主要根據(jù)自然災(zāi)害事件制訂的，且由于儲(chǔ)備占?jí)嘿Y金，儲(chǔ)備意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致日常儲(chǔ)備不足。以儲(chǔ)備量標(biāo)準(zhǔn)為例，工作人員應(yīng)急箱的省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為200個(gè)，市(州)一級(jí)僅為40個(gè)，防護(hù)服省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為200套，市(州)一級(jí)為50套，均和實(shí)際需求差距極大。物資儲(chǔ)備庫(kù)的日常管理缺少指導(dǎo)規(guī)范性文件，物資的使用、更新、標(biāo)定、維護(hù)、保養(yǎng)等管理環(huán)節(jié)缺少程序性規(guī)定，在控制和處置各類公衛(wèi)事件中發(fā)生的耗材和易損件費(fèi)用，以及日常管理維護(hù)費(fèi)用，均缺少常態(tài)化的制度安排。

特大城市公衛(wèi)應(yīng)急儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。同級(jí)別城市中，武漢三甲醫(yī)院數(shù)量?jī)H次于廣州，每千人病床數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量也高于全國(guó)和湖北均值⑧。武漢高峰時(shí)期擁有211家新冠病毒核酸檢測(cè)機(jī)構(gòu)(尚不含一些早期公布的定點(diǎn)機(jī)構(gòu))，采用混檢方式單日檢測(cè)量可達(dá)147萬(wàn)人次⑨。但受制于疫情蔓延期需求量爆發(fā)性增長(zhǎng)與實(shí)際物資供給能力的差距，仍不得不動(dòng)用其他城市和軍隊(duì)醫(yī)療力量救急。如果同等規(guī)模的疫情發(fā)生在其他救治能力不如武漢的地區(qū)，則損失必然更為顯著。

(五) 儲(chǔ)備目標(biāo)存在偏差，儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)尚不均衡

現(xiàn)有規(guī)范性文件提出的應(yīng)急物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，主要是根據(jù)水災(zāi)、地震、泥石流、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害制定的，對(duì)重大疫情造成災(zāi)害的特殊性認(rèn)識(shí)不足。這種特殊性表現(xiàn)為：一是疫情災(zāi)害在超過(guò)一定閾值后擴(kuò)散速度遠(yuǎn)高于一般災(zāi)害，病例增長(zhǎng)曲線為偏峰而非標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布。由于存在潛伏期在疫情初起時(shí)不易被公眾感知，非常容易造成漏報(bào)和誤判。疫情看似突發(fā)，但實(shí)際可能已流行了一段時(shí)間，并已越過(guò)了暴發(fā)的閾值，導(dǎo)致猝不及防。二是災(zāi)害波及范圍和擴(kuò)散方向不明確。由于現(xiàn)代交通高度發(fā)達(dá)，人口流動(dòng)自由，疫情的傳播距離遠(yuǎn)，擴(kuò)散方向不確定，存在一地爆發(fā)就可能全球受災(zāi)的“蝴蝶效應(yīng)”，為救援安排和物資保障帶來(lái)極大困難。三是救援人員面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)護(hù)和一線救援人員因存在接觸和暴露，感染和死亡比例明顯高于一般人群，在防護(hù)物資不到位甚至“斷供”的情況下尤甚。軍事上常講“兵馬未動(dòng)、糧草先行”，“兵欲善其事、必先利其器”，缺乏防護(hù)物資，則救災(zāi)力量就難以施展。四是防控用品質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)要求高、單價(jià)貴、儲(chǔ)備成本高。如(K)N95口罩價(jià)格約為一般外科口罩的5～10倍。大型救治設(shè)備技術(shù)門(mén)檻高，無(wú)法量產(chǎn)，需要專人操作。例如ECMO屬于高端救治設(shè)備，全國(guó)僅備有400套左右。五是物資保障需求極大，在需求量上遠(yuǎn)超過(guò)自然災(zāi)害，物資保障人口可達(dá)億人次級(jí)別。

物資儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)存在不均衡。疫情中各地重點(diǎn)增加的是物料儲(chǔ)備、隔離病床儲(chǔ)備，但優(yōu)化物資儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)的難點(diǎn)在于設(shè)置可長(zhǎng)期保有又可靈活調(diào)用的資金儲(chǔ)備，不斷增加人員儲(chǔ)備和技術(shù)儲(chǔ)備。因?yàn)楹驮黾游锪蟽?chǔ)存量相比，增加資金儲(chǔ)備審批手續(xù)更為繁雜，支出績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)難以確定，省級(jí)以下地方政府自行籌集相當(dāng)困難。人員儲(chǔ)備(主要包括救災(zāi)人員招募、培訓(xùn)和組建常設(shè)的應(yīng)急隊(duì)伍)周期較長(zhǎng)、人員流動(dòng)性大、綜合成本較高，普遍存在“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)不要”的情況；技術(shù)儲(chǔ)備存在研究方向模糊，執(zhí)行難度高和科研產(chǎn)出(如疫苗)失效失敗的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上湖北抗疫期間，主要是國(guó)家衛(wèi)健委派出的鐘南山、李蘭娟、曾光等外省專家為地方指揮部決策提供了權(quán)威意見(jiàn)。類似的一個(gè)案例，來(lái)自筆者近兩年從事疫病防控政策的研究發(fā)現(xiàn)：在2018年我國(guó)非洲豬瘟疫情暴發(fā)初期，各地必須將檢測(cè)樣本送位于山東青島的中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心檢測(cè)確診后才能采取應(yīng)對(duì)措施，因周期較長(zhǎng)易導(dǎo)致疫情蔓延，后修正為要求該中心獲得確診結(jié)果后一小時(shí)內(nèi)反饋送樣單位，至2020年主管部門(mén)進(jìn)一步放寬了檢測(cè)機(jī)構(gòu)目錄，疑似病例樣品經(jīng)省級(jí)授權(quán)的地市級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室復(fù)檢，即可將疑似病例判定為確診病例⑩。病毒檢測(cè)政策的多次調(diào)整，說(shuō)明傳染性疫情的發(fā)展對(duì)時(shí)間因素異常敏感。通過(guò)技術(shù)儲(chǔ)備上加強(qiáng)地方檢測(cè)和診療能力，是提升疫情響應(yīng)速度的優(yōu)先事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(六) 儲(chǔ)備素養(yǎng)有待提高，特殊群體有待重視

一項(xiàng)政策執(zhí)行績(jī)效的優(yōu)劣往往涉及到居民的配合度、政策的執(zhí)行力、可調(diào)動(dòng)資源和領(lǐng)導(dǎo)者的能力偏好等。傳染性疫病防控的關(guān)鍵是減少人與人之間的接觸。隔離政策歸根到底需要個(gè)人來(lái)執(zhí)行，如果居民能夠自律，政府的干預(yù)成本就很低；如果個(gè)人不能自律，甚至如某些國(guó)家的一些居民以“自由”為名拒不配合，則政府干預(yù)的效果會(huì)大打折扣。在本次疫情期間，雖然廣大居民體現(xiàn)了服從大局、守望相助、自覺(jué)做好防護(hù)的良好風(fēng)貌，“不愧為英雄”，但是受到通訊發(fā)達(dá)后信息發(fā)布成本很低，質(zhì)量良莠不齊，緊急狀態(tài)下不易分辨信息真?zhèn)?，官方信息可能存在滯后甚至漏?bào)誤報(bào)，民間存在反科學(xué)、偽科學(xué)的迷信等因素影響，居民就有可能進(jìn)行不必要的大規(guī)模囤積，甚至非理性的盲目采購(gòu)，導(dǎo)致物資供求發(fā)生更大程度的失衡。如在某市外科口罩曾出現(xiàn)了約1個(gè)月的缺貨；板藍(lán)根、雙黃連、連花清瘟膠囊等并非特效藥卻又成為被搶購(gòu)的“神藥”；一些城市在交通受阻和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商超緊急關(guān)閉后出現(xiàn)了物資采購(gòu)困難。一些網(wǎng)絡(luò)可達(dá)性、物資獲得性差的群體，如獨(dú)居老人、特殊病患、極低收入者等，在防控物資和藥品采購(gòu)上面臨較大困難，亟待在儲(chǔ)備和調(diào)配上予以特別關(guān)注。

四、 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議

歷史和實(shí)踐已經(jīng)證明，公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局和國(guó)家安全的重大問(wèn)題，必須抓緊尋找和完善改進(jìn)工作的措施。根據(jù)前文所述的問(wèn)題和成因，以及課題組對(duì)地方發(fā)改委、國(guó)資委等部門(mén)以及湖北抗疫物資重點(diǎn)保障單位的實(shí)地調(diào)研，逐步認(rèn)識(shí)到相對(duì)于產(chǎn)能和動(dòng)員體系，目前公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的最大短板在于現(xiàn)有應(yīng)急儲(chǔ)備體系無(wú)法有效應(yīng)對(duì)重大疫情，具體表現(xiàn)為儲(chǔ)備量不足、儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)不合理、儲(chǔ)備能力過(guò)于單一、儲(chǔ)備生態(tài)尚未形成等方面?；谏鲜雠袛啵旅嫖覀儚膬?yōu)化儲(chǔ)備戰(zhàn)略，拓展儲(chǔ)備理念，變革儲(chǔ)備途徑，理順儲(chǔ)備權(quán)責(zé)，完備儲(chǔ)備機(jī)制，改善儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新儲(chǔ)備手段，集成儲(chǔ)備資源，共建儲(chǔ)備能力，提升儲(chǔ)備素養(yǎng)，細(xì)化儲(chǔ)備專項(xiàng)等方面，提出政策建議。

(一) 既要“揚(yáng)優(yōu)勢(shì)”，更要“補(bǔ)短板”

觀察本次疫情防控實(shí)踐，面對(duì)建國(guó)以來(lái)最大的一次傳染疫情，也是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考，我國(guó)在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下緊緊依靠人民群眾開(kāi)展了偉大的抗疫斗爭(zhēng)，目前取得了決定性的成果。在物資儲(chǔ)備體系優(yōu)化上，首先要堅(jiān)定歷史自信和制度自信，充分“揚(yáng)長(zhǎng)”，繼續(xù)發(fā)揮抗疫實(shí)踐中凝結(jié)深化的寶貴經(jīng)驗(yàn)，按照黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的人民戰(zhàn)爭(zhēng)的思路，弘揚(yáng)偉大斗爭(zhēng)精神和英雄抗疫精神，確保應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)與整體的防控安排和進(jìn)度相一致，“全國(guó)一盤(pán)棋”，在物資儲(chǔ)備和物資籌集、調(diào)配工作上同向同行，支撐防疫抗疫戰(zhàn)略和應(yīng)急方案的順利實(shí)施。

當(dāng)然，疫情也暴露出的一些深層次問(wèn)題和短板，如疫情早期出現(xiàn)的部分醫(yī)療物資嚴(yán)重短缺，物料儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)忽視重大疫情的極端特殊性，捐贈(zèng)物資端對(duì)端調(diào)撥中轉(zhuǎn)效率較低，疫情信息發(fā)布滯后，物資供求信息不對(duì)稱，地方指揮部決策中曾出現(xiàn)的“朝令夕改”，應(yīng)急體系中的條塊分割與行政掣肘，特大城市防災(zāi)能力建設(shè)與新增人口和城建規(guī)模的不相適應(yīng)等。各地現(xiàn)有的一些應(yīng)對(duì)疫情的規(guī)范性文件，如省級(jí)的《衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理辦法》《應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理物資儲(chǔ)備指南》存在內(nèi)容無(wú)法適應(yīng)重大疫情防控新需求等問(wèn)題，都需要進(jìn)一步改革探索。

按照總體國(guó)家安全觀的精神，安全始終是底線和生命線。要切實(shí)保障重大風(fēng)險(xiǎn)期的國(guó)家安全、人民安全、經(jīng)濟(jì)安全，就必須將織密織牢“安全網(wǎng)”作為核心工作和優(yōu)先事項(xiàng)。習(xí)總書(shū)記也明確要求“針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系?！盵16]具體在推進(jìn)物資儲(chǔ)備體系建設(shè)上，必須著力解決實(shí)踐中暴露的新情況和突出矛盾，有效補(bǔ)足短板，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公衛(wèi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，并使之具有相當(dāng)?shù)膹椥浴㈨g性和冗余。

(二) 變革儲(chǔ)備理念，服務(wù)安全目標(biāo)

目前公共衛(wèi)生體系建設(shè)已提升到了保障國(guó)家安全的高度，應(yīng)急物資儲(chǔ)備歸屬于應(yīng)急保障體系，其功能定位是通過(guò)保障物資供應(yīng)支撐國(guó)家安全，確保重大疫情期間人民生命和財(cái)產(chǎn)損失最小化，確保經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)穩(wěn)定大局。儲(chǔ)備既為了減災(zāi)還能防災(zāi)。做好物資儲(chǔ)備有利于從被動(dòng)安全走向主動(dòng)安全，也就是在疫情發(fā)生之后就能有效地保障防控，阻止進(jìn)一步的蔓延。因此為了適應(yīng)防大疫、常防疫的需要，就樹(shù)立“大物資”、“大儲(chǔ)備”的宏觀管理理念。所謂大，即認(rèn)識(shí)到物資包括“物”也包括“資”，即除了相對(duì)狹義的物資尤其是物料和設(shè)備以外，還包括各種必備資金、資產(chǎn)，核心技術(shù)資源和管理干部、診療專家、救護(hù)人員等人力資源。所謂“大儲(chǔ)備”，是由于有效儲(chǔ)備至少涉及人、財(cái)、物、科技4種資源和產(chǎn)、采、儲(chǔ)、運(yùn)、供5個(gè)方面，要提升儲(chǔ)備質(zhì)量就要建立集應(yīng)急救災(zāi)人力資源儲(chǔ)備、防控技術(shù)儲(chǔ)備、防疫專項(xiàng)基金(及補(bǔ)貼)、收儲(chǔ)資金及專項(xiàng)貸款、應(yīng)急保供企業(yè)稅收和金融政策支持，以及物料收購(gòu)，原料、半成品和成品存儲(chǔ)，物資調(diào)撥、轉(zhuǎn)運(yùn)、分發(fā)和使用，廢棄物(污染物)回收回用處理于一體的物資儲(chǔ)備生態(tài)體系，不斷根據(jù)防控需要增加常態(tài)化儲(chǔ)備和機(jī)動(dòng)儲(chǔ)備，提升可持續(xù)的物資供給能力。

(三) 堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，構(gòu)建儲(chǔ)備生態(tài)

“兩條腿走路”、“十個(gè)指頭彈鋼琴”是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理理論中的一個(gè)重要方法論。要推動(dòng)物資儲(chǔ)備體系的集成化、規(guī)范化、現(xiàn)代化，就要從實(shí)際出發(fā)，整合各類資源儲(chǔ)備，提升儲(chǔ)備系統(tǒng)的整體性、開(kāi)放性，引導(dǎo)參與儲(chǔ)備生態(tài)建設(shè)的市場(chǎng)主體適度競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行一系列的“兩手抓”戰(zhàn)略，進(jìn)一步提升地方儲(chǔ)備體系應(yīng)對(duì)重特大公共衛(wèi)生事件的能力。根據(jù)儲(chǔ)備資源的種類、來(lái)源、性質(zhì)和作用不同，要統(tǒng)籌兼顧實(shí)物儲(chǔ)備與能力儲(chǔ)備，人員儲(chǔ)備與物資儲(chǔ)備，資金儲(chǔ)備與物料儲(chǔ)備，技術(shù)儲(chǔ)備與產(chǎn)能儲(chǔ)備，診療儲(chǔ)備與防控儲(chǔ)備，基本儲(chǔ)備和專項(xiàng)儲(chǔ)備，常態(tài)儲(chǔ)備與動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備，直屬儲(chǔ)備與分散儲(chǔ)備，中心儲(chǔ)備和區(qū)域儲(chǔ)備，城中儲(chǔ)備和城郊儲(chǔ)備，國(guó)有儲(chǔ)備與社會(huì)儲(chǔ)備，公益儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備，企業(yè)儲(chǔ)備與家庭儲(chǔ)備，直屬儲(chǔ)備和外包儲(chǔ)備，原料儲(chǔ)備和(半)成品儲(chǔ)備，采購(gòu)儲(chǔ)備和征收儲(chǔ)備，藥物儲(chǔ)備與疫苗儲(chǔ)備，藥房?jī)?chǔ)備與藥店儲(chǔ)備，中藥儲(chǔ)備與西藥儲(chǔ)備等。

以統(tǒng)籌分散儲(chǔ)備與集中儲(chǔ)備為例，為了適應(yīng)循證治理、疏堵結(jié)合的防控戰(zhàn)略，既以人為本精準(zhǔn)管控疑似人員和隔離密切接觸人員，又落實(shí)對(duì)因交通管制和出入管理要求而居家人員的基本藥品和生活物資的保障力度，著力避免采取停工停學(xué)或“封城”極端措施以減緩疫情對(duì)市民正常生活和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重影響。物料的分散與集中程度需要和人的空間流動(dòng)相匹配，形象地說(shuō)，限制社交需要人“不動(dòng)”或“少動(dòng)”，對(duì)疑似和密接人員則需要“快動(dòng)”，通過(guò)疏散、轉(zhuǎn)移完成隔離。為了滿足人流動(dòng)向，就要求在集中儲(chǔ)備達(dá)標(biāo)之外，補(bǔ)足目前比較缺乏的分散儲(chǔ)備。政策上可通過(guò)強(qiáng)化防災(zāi)型城市(disaster resilient city)建設(shè)，在土地規(guī)劃、城市規(guī)劃中設(shè)置專門(mén)的修建性指標(biāo)，要求待建、新建小區(qū)類似人防設(shè)施的布局劃定或設(shè)置應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)。已建成小區(qū)和其它老舊小區(qū)可通過(guò)社區(qū)、物業(yè)管理、業(yè)委會(huì)三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)逐步設(shè)立永久性的應(yīng)急物資投放站或聯(lián)系點(diǎn)。

(四) 提高儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)

第一，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)省市縣(區(qū))三級(jí)重大疫情應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級(jí)屬于最基層政府，行政能力有限，行政負(fù)擔(dān)較重，不宜繼續(xù)增加儲(chǔ)備管理職能，但應(yīng)維護(hù)最基層政府應(yīng)急物資需求的直報(bào)通道，從網(wǎng)格員、社工和志愿者隊(duì)伍建設(shè)上協(xié)助提升物資分發(fā)能力。從疫情一般性的演化規(guī)律可以推斷，三級(jí)儲(chǔ)備體系均至少對(duì)照本區(qū)域新冠疫情的規(guī)模強(qiáng)度，根據(jù)轄區(qū)人口量級(jí)、易感人群比例、感染率、潛伏期、蔓延時(shí)間、持續(xù)時(shí)間、關(guān)鍵物料產(chǎn)能恢復(fù)周期、交通狀況、現(xiàn)有庫(kù)容和拓展庫(kù)容等關(guān)鍵指標(biāo)計(jì)算和制訂防疫物資清單并進(jìn)行基本儲(chǔ)備。應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，產(chǎn)儲(chǔ)銜接，逐步達(dá)標(biāo)。儲(chǔ)備體系質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)是實(shí)現(xiàn)硬(預(yù)算)成本約束下的足額儲(chǔ)備。統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)預(yù)判，在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中要包含儲(chǔ)備保供專委會(huì)(小組)，根據(jù)疫情組織相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家，會(huì)商疫情必備物資和一些主要醫(yī)療設(shè)備的類型和數(shù)量，搭建重點(diǎn)醫(yī)療設(shè)備、防護(hù)用品以及重點(diǎn)企業(yè)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)和供求信息對(duì)接平臺(tái)。

(五) 集成儲(chǔ)備資源，優(yōu)化應(yīng)急供應(yīng)鏈

第一，優(yōu)化應(yīng)急供應(yīng)鏈體系。要全面提升體系效能，必須理順決策機(jī)制，增強(qiáng)緊急情況下的協(xié)同能力，增強(qiáng)部門(mén)間協(xié)同。統(tǒng)籌物流配送運(yùn)力，尤其是建構(gòu)部隊(duì)、專業(yè)應(yīng)急救災(zāi)人員、市場(chǎng)主體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)群干和志愿者共同參與的應(yīng)急配送體系，充分發(fā)揮信息工具作用，做到物料供應(yīng)在最后一公里、最后一百米與需求方的精準(zhǔn)銜接。加強(qiáng)應(yīng)急狀態(tài)下執(zhí)法力度，依法打擊隨意挖路堆土“破壞型”阻斷交通行為，制止違規(guī)設(shè)卡攔截救災(zāi)物資運(yùn)輸?shù)男袨?，暢通防控物資運(yùn)輸通道。

第二，推動(dòng)儲(chǔ)備市場(chǎng)化，形成儲(chǔ)備生態(tài)。充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置效率功能，對(duì)于應(yīng)急需求較大，但不便儲(chǔ)備的物資，可以政府采購(gòu)的方式與投標(biāo)應(yīng)標(biāo)企業(yè)簽訂儲(chǔ)備合同，明確管理職責(zé)，制定調(diào)撥要求，承擔(dān)防控義務(wù)。積極發(fā)展軍民融合型防疫物資生產(chǎn)基地(或生產(chǎn)廠區(qū)、生產(chǎn)線)，平戰(zhàn)結(jié)合的倉(cāng)儲(chǔ)基地。

第三，優(yōu)化物資儲(chǔ)備的分發(fā)機(jī)制和增強(qiáng)分發(fā)能力。疫情下救死扶傷是與死神賽跑，時(shí)間就是生命，儲(chǔ)備體系的響應(yīng)速度至關(guān)重要。因此儲(chǔ)備物資如果不能及時(shí)通過(guò)物流進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)、分發(fā)和供給，則儲(chǔ)備作用將完全失效或大打折扣。因此，要完善綠色通道機(jī)制，包括設(shè)立收儲(chǔ)綠色通道、質(zhì)檢驗(yàn)收綠色通道、運(yùn)輸綠色通道，確保急需醫(yī)療設(shè)備和物資能按時(shí)到位。結(jié)合愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，指導(dǎo)企業(yè)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商超、公交、地鐵、火車、飛機(jī)等人員密集型場(chǎng)所和交通工具定期消毒和通風(fēng)機(jī)制的物資保障。

(六) 創(chuàng)新儲(chǔ)備手段，加強(qiáng)技術(shù)儲(chǔ)備

強(qiáng)化現(xiàn)代化信息手段在重大疫情期間戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備領(lǐng)域的應(yīng)用開(kāi)發(fā)。構(gòu)建哨兵機(jī)制，建立以農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、大型超市、發(fā)熱門(mén)診、零售藥店、導(dǎo)航地圖、搜索引擎為主的微觀信息采集點(diǎn)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、計(jì)算機(jī)仿真、專家系統(tǒng)等技術(shù)手段和工具及時(shí)對(duì)公共衛(wèi)生潛在的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，同時(shí)為戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備提供必要的決策信息，疫情預(yù)警信息和物資供求信息應(yīng)予以及時(shí)公開(kāi)并輔以公眾引導(dǎo)意見(jiàn)。應(yīng)急保障信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，屬于事關(guān)民生和安全的高新技術(shù)儲(chǔ)備，可實(shí)行“揭榜掛帥”式的科技攻關(guān)，誰(shuí)能干就讓誰(shuí)干，通過(guò)改革釋放科技創(chuàng)新活力。

引導(dǎo)物流骨干企業(yè)和科技企業(yè)合作研發(fā)應(yīng)急物流精細(xì)化倉(cāng)儲(chǔ)解決方案，大力發(fā)展第三方物流和倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)生態(tài)集群，深化國(guó)際合作和信息對(duì)接共享。加大機(jī)器人和人工智能在傳染病人診療、護(hù)理、運(yùn)送和疫情期間保障物資供應(yīng)、衛(wèi)生消殺、有毒廢棄物和垃圾清運(yùn)方面的研發(fā)力度，早日實(shí)現(xiàn)量產(chǎn)和廣泛投入使用。加快適用于人口密集型特大城市應(yīng)急物資智能(無(wú)人)投放車、機(jī)、箱的研發(fā)和生產(chǎn)制造。以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，優(yōu)化均衡型的生產(chǎn)布局，保有彈性生產(chǎn)能力和原料儲(chǔ)備，提升全自動(dòng)化生產(chǎn)能力，加快建設(shè)無(wú)人值班、少人值守倉(cāng)儲(chǔ)基地和站點(diǎn)。

(七) 共建儲(chǔ)備能力，豐富儲(chǔ)備生態(tài)

立足公共衛(wèi)生安全服務(wù)人民、依靠人民的觀點(diǎn)，織密織牢公共衛(wèi)生安全網(wǎng)，需要增強(qiáng)共同體意識(shí)，加快“儲(chǔ)物于民”，推動(dòng)分布式存儲(chǔ)格局形成。進(jìn)一步加強(qiáng)公眾的安全素養(yǎng)教育，在安全文化宣傳和社會(huì)引導(dǎo)上多策并舉，推動(dòng)全社會(huì)共建儲(chǔ)備能力。

分布式存儲(chǔ)具有容災(zāi)能力強(qiáng)，系統(tǒng)可彈性擴(kuò)展的優(yōu)點(diǎn)，在現(xiàn)有條件下就可以有效地實(shí)現(xiàn)常用抗疫物資的海量?jī)?chǔ)備。居民家中常備一定的應(yīng)急物資，有利于化整為零、迅速行動(dòng)、減緩焦慮、減少外出、合理避險(xiǎn)。例如，政府向市民發(fā)放應(yīng)急箱中包含各種逃生工具、應(yīng)急物品等。這一舉措不但為廣大居民提供了防空必備的裝備物資，普及了民防知識(shí)與防護(hù)技能，也起到了軍事教育和災(zāi)難預(yù)警作用。完全可以借鑒這一做法，采用政府引導(dǎo)和提供政策扶持、稅收和資金支持等，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造和銷售“防疫應(yīng)急包”，并盡快在人口密集的中心城區(qū)和疫情中的弱勢(shì)群體中推廣和分發(fā)。應(yīng)急包的設(shè)計(jì)本著必備、節(jié)約、有效、耐久的原則，統(tǒng)籌考慮當(dāng)前常態(tài)化防疫的需要和抗大疫的需要。應(yīng)急包類型可分級(jí)，分別對(duì)應(yīng)一級(jí)至三級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別。為了擴(kuò)大儲(chǔ)備覆蓋范圍和加快速度，可以采用發(fā)放儲(chǔ)備物資券的辦法，引入市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新和提升性價(jià)比。統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，有序放開(kāi)高標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)用口罩、消毒殺毒用品、空氣和水質(zhì)凈化用品的市場(chǎng)準(zhǔn)入和批零經(jīng)營(yíng)許可，同時(shí)強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管。

在文化宣傳和社會(huì)引導(dǎo)上多策并舉。一是積極向大眾宣導(dǎo)建立科學(xué)的危機(jī)意識(shí)，逐步形成合理的避險(xiǎn)理念，為緊急狀態(tài)下保持物資供求平衡營(yíng)造理性有序的社會(huì)氛圍。二是在物資保供上弘揚(yáng)法治精神，樹(shù)立和彰顯政府誠(chéng)信價(jià)值觀。產(chǎn)能單位和重點(diǎn)企業(yè)應(yīng)指揮部門(mén)要求進(jìn)行籌資、籌料、生產(chǎn)和轉(zhuǎn)運(yùn)，均應(yīng)簽署合同，明確數(shù)量和質(zhì)量方面的利益權(quán)責(zé)。對(duì)疫情大幅波動(dòng)造成的生產(chǎn)企業(yè)和流通企業(yè)制成品、半成品、原料等庫(kù)存，應(yīng)完善兜底的收儲(chǔ)安排和產(chǎn)能退出安排。三是完善功勛嘉勉制度?！妒酚洝吩涊d古時(shí)因蝗災(zāi)天下疫，為鼓勵(lì)賑災(zāi)，“百姓內(nèi)(納)粟千石，拜爵一級(jí)”?？梢?jiàn)榮譽(yù)激勵(lì)既可以調(diào)動(dòng)民間力量，又彰顯守望相助的傳統(tǒng)美德，可將物資保供有功企業(yè)和個(gè)人納入國(guó)家各層級(jí)榮譽(yù)制度的評(píng)選范圍。

(八) 追求精準(zhǔn)保障，實(shí)施專項(xiàng)儲(chǔ)備

優(yōu)先加強(qiáng)和優(yōu)化診療資源儲(chǔ)備。通過(guò)多種方式彌補(bǔ)定點(diǎn)救治醫(yī)療機(jī)構(gòu)在物資儲(chǔ)備方面的資金缺口，一院一策升級(jí)完善儲(chǔ)備設(shè)施的硬件條件，開(kāi)展集中性的檢測(cè)和診療物資儲(chǔ)備人員專題培訓(xùn)，定期組織實(shí)戰(zhàn)演練或沙盤(pán)模擬以提升應(yīng)急狀態(tài)下各部門(mén)的協(xié)同能力。逐步在特大城市的遠(yuǎn)城(郊)區(qū)，新建、擴(kuò)建、改建一批傳染病醫(yī)院或病區(qū)，保證足夠的隔離床位(尤其是負(fù)壓病房、手術(shù)室)和其他救治資源的冗余量，在重大疫情發(fā)生時(shí)確保危重病人“病床等人”，而不是“人等病床”！堅(jiān)決在疫情發(fā)生的初期，能盡快收治和轉(zhuǎn)移病人和疑似人員。充分考慮方艙醫(yī)院常態(tài)化管理機(jī)制，確保冬春季傳染病高發(fā)時(shí)期提前進(jìn)行設(shè)備進(jìn)場(chǎng)、維護(hù)和熱備用。對(duì)一些具備隔離條件的工業(yè)廠房開(kāi)展平面布置設(shè)計(jì)、管道預(yù)埋、衛(wèi)生設(shè)施改造等前期工程，以利于緊急狀態(tài)下快速開(kāi)放為方艙醫(yī)院。增強(qiáng)機(jī)動(dòng)能力，考慮新建醫(yī)療船、超大型醫(yī)療列車或改造閑置的客輪、客車車廂建成移動(dòng)式的方艙醫(yī)院。

關(guān)照特殊人群。在制訂非傳染病患中透析患者、腦癱病人等需特別照料患者的應(yīng)急安置方案中，對(duì)其所需必備物資進(jìn)行專項(xiàng)儲(chǔ)備。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備中，建立完善糖尿病、高血壓等常見(jiàn)慢性病藥品應(yīng)急保障機(jī)制，通過(guò)分散化的儲(chǔ)備網(wǎng)點(diǎn)，確保常見(jiàn)病、多發(fā)病和慢性病的藥品充分可及。針對(duì)高齡老人、低收入者、網(wǎng)絡(luò)接入和使用困難者等弱勢(shì)群體應(yīng)有充分的基本物資保障預(yù)案，可根據(jù)網(wǎng)格劃片確認(rèn)緊急聯(lián)系人(志愿者)。對(duì)職業(yè)暴露造成的高危人群及其親屬、密接人員，應(yīng)給予物資專項(xiàng)保障或補(bǔ)助。

注釋：

① 求是網(wǎng)，www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-02/15/c_1125572832.htm，2020-02-15.

② 新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/tech/2020-03/15/c_1125715397.htm，2020-03-15.

③ 內(nèi)容見(jiàn)《加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2020-2022年)》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/09/content_5518178.htm.

④ ⑤參見(jiàn)《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202005/t20200520_1902580.html.

⑥ 參見(jiàn)國(guó)辦發(fā)〔2020〕22號(hào)文，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/24/content_5529813.htm.

⑦ 參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/premier/2020-07/29/content_5531005.htm，2020年7月29日。

⑧ 參見(jiàn)騰訊財(cái)經(jīng)，https://new.qq.com/omn/20200211/20200211A0JI9J00.html，2020年2月11日。

⑨ 參見(jiàn)武漢市衛(wèi)健委官網(wǎng)，http://wjw.wuhan.gov.cn/ztzl_28/fk/fkdt/202004/t20200430_1197413.shtml，2020年4月24日。

⑩ 具體可參考《非洲豬瘟疫情應(yīng)急實(shí)施方案(2019年版)》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年5月29日公開(kāi)發(fā)布的農(nóng)牧發(fā)[2020]21號(hào)文。