江蘇省蔬菜保供穩(wěn)價機(jī)制分析與對策建議

常玉紅 崔可清 馬可 石穎慧 王睿卿

（南京審計大學(xué) 江蘇南京 211815）

1 江蘇省蔬菜保供穩(wěn)價機(jī)制運行情況

根據(jù)中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會文件，近年來，認(rèn)真做好蔬菜等重要民生商品的價格監(jiān)測工作得到了江蘇省的高度重視。保供應(yīng)、促流通、穩(wěn)預(yù)期、兜底線，保障蔬菜供給成為重要的保供穩(wěn)價目標(biāo)和任務(wù)。

1988年，國家實施了“菜籃子”工程，為我國蔬菜市場的保供穩(wěn)價打下了堅實的基礎(chǔ)。2010年至今，該項措施著重解決蔬菜等農(nóng)副食品生產(chǎn)流通體制機(jī)制問題。得益于“菜籃子”工程的成功實施，江蘇省的蔬菜產(chǎn)量得以提高，品種更加豐富多樣，其品質(zhì)也逐漸提升，市場流通體系越來越完善。

為了保證“菜籃子”商品市場的供應(yīng)及居民生活的安定，蔬菜等重要民生商品保供穩(wěn)價應(yīng)急機(jī)制在江蘇省政府的努力下逐漸建立健全，修訂完善省市價格異動應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)各地在對價格形勢的分析下進(jìn)行風(fēng)險研判，提高價格調(diào)控工作的持續(xù)性、針對性和前瞻性。新冠疫情突發(fā)，該項應(yīng)急機(jī)制在疫情防控期間發(fā)揮了重要作用。

蔬菜儲備供應(yīng)鏈的清晰透明、安全穩(wěn)定、管理規(guī)范具有重大意義。近年來，除2014年、2016年、2017年江蘇省蔬菜產(chǎn)量和平均價格出現(xiàn)下降外，其余年份均出現(xiàn)不同程度的上漲，總體來看江蘇省蔬菜生產(chǎn)具有波動性，種植面積與產(chǎn)量波動增加。2020年受新冠疫情影響，但江蘇省堅決全面貫徹中央和地方的決策部署，蔬菜供給總體發(fā)展穩(wěn)中向好。結(jié)合近年來相關(guān)數(shù)據(jù)分析江蘇省蔬菜生產(chǎn)消費情況，其價格的變化是受多方面因素影響的。

江蘇省靈活運用創(chuàng)新手段，推進(jìn)價格監(jiān)測智能化建設(shè)，將復(fù)雜冗繁的程序步驟向簡潔智能轉(zhuǎn)化，根據(jù)具體市場的形勢調(diào)整價格監(jiān)測的重點，從而達(dá)到綜合管理和深度挖掘的成效，實現(xiàn)了從平面單一向立體共享的轉(zhuǎn)變，這對于民生的改善和保障大有裨益。

冬季和春季是蔬菜淡季，在保障冬季和春季蔬菜市場的供應(yīng)和蔬菜價格的大致穩(wěn)定的要求下，國家建立了北方大城市冬春蔬菜儲備制度，這是政府很重要的一項惠民工程。由于該制度的實施，在元旦、春節(jié)和災(zāi)害天氣等特殊階段也能夠使得蔬菜的供應(yīng)得到保障，讓蔬菜市場得以平穩(wěn)運行。

2 江蘇省保供穩(wěn)價機(jī)制缺陷分析

2.1 補(bǔ)貼政策未惠及農(nóng)民

從《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》可以看到，國家鼓勵產(chǎn)業(yè)升級，鼓勵建設(shè)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)園。對于國家對蔬菜生產(chǎn)者補(bǔ)貼方面，蔬菜補(bǔ)貼政策分為國家測土配方施肥補(bǔ)貼、綠色高產(chǎn)高效技術(shù)補(bǔ)貼、良種培育補(bǔ)貼，以及蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園建設(shè)補(bǔ)貼。

然而，國家的補(bǔ)貼政策惠及農(nóng)民的部分較少，補(bǔ)貼政策較為嚴(yán)謹(jǐn)，蔬菜成本上升，使得江蘇省菜價波動較大，從國家統(tǒng)計局《江蘇省農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體做法、存在的問題及建議》分析報告中可發(fā)現(xiàn)如下問題。

2.1.1 補(bǔ)貼對象欠公平

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移戶得不到適當(dāng)補(bǔ)償。有些農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給了其他農(nóng)民，雖然土地所有權(quán)人進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，但由于承包權(quán)并未改變，土地轉(zhuǎn)移戶仍可以獲得直補(bǔ)款，但實際耕種了這部分土地的農(nóng)民卻享受不了相應(yīng)的補(bǔ)償。

第二，由于糧食直補(bǔ)優(yōu)惠政策明文規(guī)定“不能抵扣農(nóng)產(chǎn)品稅及其他的尾欠和其他行政管理性收費”，但實際操作中讓那些稅務(wù)尾欠戶尤其是長年抗拒繳納的“釘子戶”也能領(lǐng)到糧食直補(bǔ)款，不僅引起了廣大自覺繳納稅款農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，還給“一事一議”等稅費改革的配套政策和正常工作帶來了不少新矛盾。

2.1.2 操作程序煩瑣、行政成本高

就目前江蘇省農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策的具體實施情況來看，由于地方政府規(guī)定“三項補(bǔ)貼”的各項工作必須在操作上做到程序嚴(yán)謹(jǐn)、不打折扣，這種工作的認(rèn)真態(tài)度值得肯定，但據(jù)各地反映，由于省里對“三項補(bǔ)貼”政策的資金兌現(xiàn)時限規(guī)定得太緊，著實既給廣大的基層黨員干部帶來了工作壓力，又給許多農(nóng)民群眾帶來了很多困難。在全省各地為實施“三項補(bǔ)貼”措施所進(jìn)行的具體項目共支出費用達(dá)2800余萬元，巨大的執(zhí)行成本，直接制約著措施的可行性與延續(xù)性。

2.2 信息不對稱引起蔬菜價格異常波動

2.2.1 農(nóng)資經(jīng)銷商與生產(chǎn)者之間的信息不對稱

作為普通農(nóng)戶的生產(chǎn)商，由于自身科技與文化上的局限，對種子的品質(zhì)及有無轉(zhuǎn)基因的狀況并沒有非常了解，對于農(nóng)產(chǎn)品科技知識的應(yīng)用也只是被動使用，并不了解種子與農(nóng)資產(chǎn)品的自身品質(zhì)關(guān)系，導(dǎo)致了農(nóng)資銷售商掌握信息優(yōu)勢，而生產(chǎn)商則處于信息劣勢的信息不對稱現(xiàn)狀[1](馬英、婁一平，2020)。

2.2.2 生產(chǎn)者和消費者之間的信息不對稱

這一狀況主要體現(xiàn)在，消費者往往只有消費以后才了解蔬菜的品質(zhì)安全，有時候即使消費以后也很難了解，促使生產(chǎn)商更愿意關(guān)注搜尋的特性，通過在產(chǎn)品中添加高殘留殺蟲劑、激素和有害消費者健康的物品保持蔬菜的外表光鮮，從而獲取巨大收益。

江蘇省存在蔬菜產(chǎn)銷信息不對稱問題導(dǎo)致菜價波動，從本質(zhì)上來說，是因為省內(nèi)產(chǎn)供平臺搭建不完善。平臺搭建不完善是因為線上線下搭建產(chǎn)銷平臺所需投入的成本較大。一方面，搭建線上平臺需要的技術(shù)難點高，運營成本較高，需要大量技術(shù)人員。而且平臺進(jìn)入市場投入使用仍需時間，獲客成本較高，用戶黏性較低；另一方面，由于線下的生產(chǎn)設(shè)施薄弱、抗災(zāi)實力薄弱、硬件基礎(chǔ)不足，產(chǎn)品易受損[2](劉靜茹，2018)。

2.3 突發(fā)性災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制不夠健全

2.3.1 蔬菜儲備體系有待完善

蔬菜儲備主體單一。目前我國的蔬菜儲備主要以政府儲備為主，企業(yè)與家庭的儲備量較小。政府的儲備風(fēng)險和責(zé)任加重，存儲空間不足，蔬菜的儲存、保管、整理等費用過高，國家財政負(fù)擔(dān)沉重。

蔬菜庫存大量積壓，儲備的品種結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)失衡。同時由于果蔬流通能力欠缺、出現(xiàn)采摘處理不及時、冷鏈設(shè)備不完善、儲存和物流、設(shè)施設(shè)備發(fā)展滯后、運距拉長等現(xiàn)象，已無法滿足果蔬保鮮的需求。然而，我國蔬菜儲備的數(shù)量龐大，在新的形勢下儲備輪換困難較大。

2.3.2 聯(lián)防聯(lián)控效率有待提高

(1)蔬菜跨區(qū)域調(diào)運較困難。蔬菜不耐長期貯藏，一年不同時期產(chǎn)量和供給均不相同，呈季節(jié)性變化、且為生活必需品，消費彈性系數(shù)小，高投資、低自然風(fēng)險和市場風(fēng)險大等優(yōu)點，使得蔬菜在跨區(qū)域運輸?shù)倪^程中存在較大的困難。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)估計，中國水果在國際流通的腐損率高于發(fā)達(dá)國家，平均每年損毀一千多億元農(nóng)產(chǎn)品[3](魏巍，2013)。

(2)農(nóng)業(yè)市場人群密集區(qū)新冠疫情防控困難，人群體量大管理難度高，缺少防疫措施。

(3)封閉型蔬菜市場存在安全隱患。《時刻繃緊疫情防控這根弦全力保障農(nóng)貿(mào)市場食品安全》文件中提到，在密封的市場上病毒細(xì)菌很容易滋生，生物環(huán)境污染和疫情的危險性都較大，缺少陽光空氣進(jìn)入幫助自然消殺。

3 關(guān)于蔬菜保供穩(wěn)價的對策建議

3.1 落實補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大蔬菜市場供給

由于今冬雨水較多，氣溫又低，受產(chǎn)地連續(xù)降雨、降溫影響，北方多地菜地受澇嚴(yán)重，導(dǎo)致北方蔬菜供應(yīng)量下降，從而引起江蘇省內(nèi)部分品種菜價的持續(xù)走高。同時由于政府補(bǔ)貼政策額度、范圍等仍存在局限性，未能完全惠及農(nóng)民，導(dǎo)致蔬菜產(chǎn)業(yè)成本上升，這也是江蘇省蔬菜價格急劇上漲的主要原因。

針對天氣或其他自然災(zāi)害因素導(dǎo)致的北方蔬菜供應(yīng)量下降問題，各級政府應(yīng)全面落實保障政策，健全扶持“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)項目政策，按畝補(bǔ)貼，調(diào)動農(nóng)民積極性，推動本地蔬菜、南方蔬菜上市，并及時補(bǔ)充市場供給；加大對蔬菜大棚、種植基地等擴(kuò)張建設(shè)補(bǔ)助資金力度，擴(kuò)大蔬菜種植面積，建立特色優(yōu)勢蔬菜基地，穩(wěn)定常年菜地保有量、重要蔬菜產(chǎn)品自給率[4](張丹、嚴(yán)添葉，2022)；并加快推廣普惠金融，對農(nóng)戶、農(nóng)場實行貸款補(bǔ)息政策，減輕其融資負(fù)擔(dān)，促進(jìn)蔬菜產(chǎn)量的提高。

政府部門也應(yīng)根據(jù)地方情況出臺和落實綜合支持政策，運用水電補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)鏈配套等手段，協(xié)助菜農(nóng)進(jìn)行疫情后的復(fù)產(chǎn)復(fù)工，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)局面，增加庫存，緩解疫情對保供穩(wěn)價工作的沖擊。

同時，省政府要根據(jù)自身情況建立完善蔬菜儲備體系，鎖定貨源，做好跨區(qū)域輪換供應(yīng)準(zhǔn)備，并積極鼓勵居民提前儲備土豆等耐儲蔬菜。

3.2 促進(jìn)蔬菜市場信息流通，努力搭建產(chǎn)銷銜接橋梁

由于菜農(nóng)自身的局限性，蔬菜除直接銷售外，“過剩的”產(chǎn)品無法轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致蔬菜“商品化”程度低，附加價值小。同時，由于信息流通不暢、信息不對稱等因素，農(nóng)戶生產(chǎn)與市場需求不匹配，仍是造成江蘇省部分地區(qū)蔬菜價格波動的主要原因。然而當(dāng)前江蘇省仍存在產(chǎn)供平臺搭建不完善、蔬菜信息透明化程度低等問題。

因此，省內(nèi)各級政府應(yīng)積極響應(yīng)商務(wù)部通知要求，一方面，鼓勵大型農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)與蔬菜種植基地建立緊密合作關(guān)系，簽訂長期供銷協(xié)議，穩(wěn)定蔬菜產(chǎn)銷銜接供應(yīng)，并提高地區(qū)間聯(lián)保聯(lián)供機(jī)制的效率；另一方面，運用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)彌補(bǔ)實體經(jīng)濟(jì)交易范圍有限，完善網(wǎng)上蔬菜流通交易信息平臺，健全每日蔬菜市場報價呈現(xiàn)、產(chǎn)品追蹤溯流等功能，對從平臺銷售的每份蔬菜產(chǎn)品均粘貼條形碼，消費者可通過手機(jī)App掃一掃查詢蔬菜的相關(guān)信息，了解購買蔬菜的名稱、產(chǎn)地、商標(biāo)等，還可查詢蔬菜的農(nóng)藥使用情況、檢驗檢疫合格報告、運輸物流信息等[5](戴軍，2020)，促進(jìn)蔬菜市場信息流通；實施產(chǎn)業(yè)鏈信息監(jiān)測全覆蓋，及時對蔬菜產(chǎn)量、價格等異常波動進(jìn)行預(yù)警監(jiān)督[6](盧東亮，2019)。

同時，加強(qiáng)蔬菜生產(chǎn)基地與物流企業(yè)、網(wǎng)上大型零售平臺如淘菜菜等的聯(lián)系，減少流通環(huán)節(jié)，降低運輸成本，最大化提高商品化程度，落實保供穩(wěn)價要求。

3.3 加強(qiáng)疫情防控，完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

由于疫情防控形勢嚴(yán)峻，多地管控措施嚴(yán)格等不確定性因素增加，導(dǎo)致運輸成本增加，使蔬菜等價格面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。尤其是2021—2022年江蘇揚州、蘇州兩地新冠疫情持續(xù)，江蘇省政府應(yīng)意識到面對突發(fā)情況，提前制定預(yù)防性措施的必要性。

各級政府應(yīng)積極響應(yīng)號召，強(qiáng)化檢疫和調(diào)運監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化日常疫情監(jiān)測并定時對農(nóng)場、蔬菜種植基地進(jìn)行大清洗、大消毒；同時做好廣大從業(yè)人員防護(hù)工作，積極開展疫情防控科普知識宣講。

政府部門應(yīng)密切掌握市場及菜農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營情況，及時了解蔬菜種植、運輸、銷售等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的困難和問題，尤其要避免成熟蔬菜大量堆積，導(dǎo)致短期內(nèi)物流運輸壓力驟增、運輸成本上升等問題，做到疫情之下事事有回應(yīng)。

鼓勵居民提前儲備一定數(shù)量的物資，尤其是土豆等耐儲蔬菜；同時制定蔬菜應(yīng)急預(yù)案，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，對突發(fā)性蔬菜短缺、價格暴漲等實施監(jiān)控，并拿出調(diào)劑余缺的政策性戰(zhàn)時應(yīng)對措施[7](張凱等，2021)，在突發(fā)疫情實行封閉管理的情況下，也能積極響應(yīng)商務(wù)部要求，及時發(fā)布保供網(wǎng)店貨源、地址、聯(lián)系方式等信息，提高應(yīng)急物流協(xié)同效率，滿足居民在緊急情況下對蔬菜等必需品的需求；同時，各級政府部門應(yīng)全面開通并公布熱線電話，派專員值守，及時了解居民困難和需求。

3.4 充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，貫徹市長負(fù)責(zé)制

由于疫情、極端自然災(zāi)害性天氣、節(jié)前效應(yīng)等影響，省內(nèi)部分地區(qū)出現(xiàn)了“菜籃子”產(chǎn)品自給能力下降的現(xiàn)象，一些品種蔬菜價格出現(xiàn)短時間內(nèi)持續(xù)上漲等問題。此時，政府的宏觀調(diào)控要發(fā)揮重要作用。

我國城市政府實行的市長負(fù)責(zé)制是國務(wù)院從糧食生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)對市級人民政府在糧食安全、供給等方面的事權(quán)與責(zé)任建立的一項制度，是抓好“菜籃子”工程的首要條件[8](周國朝，1987)。在疫情常態(tài)化形勢下，實行市長負(fù)責(zé)制有利于進(jìn)一步提高政府工作效率，加快構(gòu)建更高質(zhì)量、更可持續(xù)的蔬菜安全保障體系，確保蔬菜市場供給充足，切實做好保穩(wěn)供價工作。

各級政府應(yīng)進(jìn)一步加大考核力度、加快完善考核激勵約束機(jī)制，優(yōu)化考查內(nèi)容，全面推進(jìn)地級市考核，以考促建，以評促用，監(jiān)督市長負(fù)責(zé)制的落實情況及效果，并及時向上反饋考核情況，針對發(fā)現(xiàn)的問題，明確責(zé)任、一對一整改，充分發(fā)揮政府指揮棒作用，加強(qiáng)市場調(diào)控能力建設(shè)，健全應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。

另外，要堅持發(fā)揮市場主體的保供作用，堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)，各級政府可以鼓勵農(nóng)貿(mào)市場等在節(jié)日期間正常營業(yè)，從而保障節(jié)日期間的蔬菜供給。