建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程結(jié)算激勵(lì)機(jī)制及推廣措施研究*

王艷艷 蔡寒 周珊

(1.山東建筑大學(xué)管理工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101；2.濟(jì)南市工程質(zhì)量與安全中心，山東 濟(jì)南 250014)

0 引言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國(guó)建筑業(yè)企業(yè)數(shù)量為116 716個(gè)，建筑業(yè)總產(chǎn)值為263 947.04億元，房屋施工面積達(dá)1 494 743.36萬(wàn)m2，竣工面積為384 819.75萬(wàn)m2，全年全社會(huì)建筑業(yè)增加值為72 996億元。巨大的建筑業(yè)市場(chǎng)帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，但也產(chǎn)生了很多長(zhǎng)期未能妥善解決的問(wèn)題，如拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資等。

2019年，重慶、北京、廣東、山西等地頒布了一系列施工過(guò)程結(jié)算的相關(guān)文件。2020年，國(guó)務(wù)院提出要在工程領(lǐng)域內(nèi)全面推行過(guò)程結(jié)算，四川、浙江、湖南、河南、山東、江西、吉林、陜西等省陸續(xù)發(fā)文，積極推動(dòng)施工項(xiàng)目從傳統(tǒng)的竣工結(jié)算模式向施工過(guò)程結(jié)算模式轉(zhuǎn)變。

施工過(guò)程結(jié)算模式有利于動(dòng)態(tài)監(jiān)控工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、造價(jià)，規(guī)范建設(shè)工程施工合同的履行，保障合同當(dāng)事人的權(quán)利，從源頭上解決農(nóng)民工欠薪問(wèn)題?！豆こ探ㄔO(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專用賬戶管理暫行辦法》(人社部發(fā)〔2021〕53號(hào))明確要求，施工合同中需要約定工程款計(jì)量周期和進(jìn)度結(jié)算辦法，明確約定建設(shè)單位撥付人工費(fèi)至總包單位農(nóng)民工工資專用賬戶的周期和撥付日期。

施工過(guò)程結(jié)算是指在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，分階段進(jìn)行過(guò)程價(jià)款的結(jié)算，工程完工后不再重復(fù)進(jìn)行竣工結(jié)算。分階段結(jié)算的工程價(jià)款包含該階段發(fā)生的變更、索賠、簽證等全部結(jié)算周期的計(jì)價(jià)內(nèi)容。目前，對(duì)于過(guò)程結(jié)算推廣的思路、難點(diǎn)、措施等已有較多的理論和應(yīng)用研究。嚴(yán)鵬等[1]針對(duì)政府投資項(xiàng)目，從統(tǒng)一過(guò)程結(jié)算概念和專業(yè)目標(biāo)、專業(yè)化管控和并行監(jiān)管結(jié)算流程三個(gè)方面構(gòu)建了過(guò)程結(jié)算質(zhì)量控制和效率控制的優(yōu)化方法。劉厚飛等[2]從合理劃分過(guò)程結(jié)算周期、完善合同相關(guān)條款和結(jié)算資料、質(zhì)量嚴(yán)控、強(qiáng)化支付節(jié)點(diǎn)和爭(zhēng)議解決等方面研究了過(guò)程結(jié)算的思路和要點(diǎn)，并在實(shí)際工程應(yīng)用中取得了良好的效果。仲占[3]梳理了推行過(guò)程結(jié)算的難點(diǎn)，主要包括合同雙方當(dāng)事人交易地位不平等、配套政策不完善、發(fā)包人不夠重視等。

本文基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，構(gòu)建政府主導(dǎo)的過(guò)程結(jié)算激勵(lì)機(jī)制框架，并針對(duì)過(guò)程結(jié)算推廣的難點(diǎn)，提出具有針對(duì)性和可操作性的措施。

1 政府主導(dǎo)的施工過(guò)程結(jié)算激勵(lì)機(jī)制框架

1.1 期望理論概述

期望理論認(rèn)為，激發(fā)人們主動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的動(dòng)力來(lái)自目標(biāo)效價(jià)和期望值，即激勵(lì)強(qiáng)度=目標(biāo)效價(jià)×期望值。其中，目標(biāo)效價(jià)代表被激勵(lì)個(gè)體可能產(chǎn)生某種行為結(jié)果的預(yù)期價(jià)值大小，直接影響被激勵(lì)個(gè)體付出努力的程度，與激勵(lì)強(qiáng)度呈正相關(guān)關(guān)系。期望值是被激勵(lì)個(gè)體對(duì)于目標(biāo)值完成度的概率估計(jì)。激勵(lì)強(qiáng)度反映被激勵(lì)個(gè)體采取行動(dòng)的意愿強(qiáng)度和積極性[4]。該理論能夠指導(dǎo)政府在進(jìn)行激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，綜合考量激勵(lì)強(qiáng)度大小，以有效調(diào)動(dòng)被激勵(lì)者個(gè)體的積極性及其行為選擇。因此，激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)需要考慮被激勵(lì)者的個(gè)體差異，綜合被激勵(lì)者不同的需求和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共贏。

1.2 過(guò)程結(jié)算分階段激勵(lì)機(jī)制推廣框架構(gòu)建

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，推行施工過(guò)程結(jié)算模式能夠有效解決施工企業(yè)工程款拖欠、農(nóng)民工工資拖欠等問(wèn)題，有助于促進(jìn)建筑業(yè)的有序、健康、可持續(xù)發(fā)展。但這種結(jié)算方式對(duì)于發(fā)包人而言缺乏推行動(dòng)力，因?yàn)闆](méi)有產(chǎn)生額外的項(xiàng)目收益，反而產(chǎn)生了額外的項(xiàng)目支出。根據(jù)推拉理論，政府激勵(lì)應(yīng)將正向和負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)二者的互補(bǔ)(獎(jiǎng)懲結(jié)合)，或者采用“推力-拉力”系統(tǒng)形成激勵(lì)機(jī)制的主要內(nèi)容[5]。由此可見(jiàn)，施工過(guò)程結(jié)算的推廣和應(yīng)用需要綜合考慮政策、機(jī)制和措施三個(gè)方面的因素。激勵(lì)機(jī)制用于解決“做不做”的問(wèn)題，具體措施解決“如何做”的問(wèn)題。如果缺乏足夠的政策支持和激勵(lì)，僅依靠宣傳或相關(guān)方的主動(dòng)性往往難以實(shí)現(xiàn)。

本文將激勵(lì)發(fā)包人作為主線，在推廣期的不同階段，根據(jù)發(fā)包人的參與意愿從“不愿采用”“可以采用”“主動(dòng)采用”三個(gè)層面制定相應(yīng)的激勵(lì)政策措施，建立施工過(guò)程結(jié)算分階段激勵(lì)機(jī)制推廣框架，如圖1所示。

1.3 框架分析

由圖1可見(jiàn)，在施工過(guò)程結(jié)算推廣初期，需要加大激勵(lì)強(qiáng)度；隨著時(shí)間的推移和應(yīng)用的深入，可以相應(yīng)地弱化激勵(lì)強(qiáng)度；當(dāng)發(fā)包人的應(yīng)用意愿轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)采用”時(shí)，激勵(lì)政策可再度弱化。此時(shí)，施工過(guò)程結(jié)算模式的應(yīng)用進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行期。

目前，我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程結(jié)算推行正處于初期階段。此時(shí)，政府處于主導(dǎo)地位，應(yīng)從強(qiáng)制推行、激勵(lì)約束、保障等方面進(jìn)行監(jiān)管。各省市在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)明確要求某些項(xiàng)目必須實(shí)行施工過(guò)程結(jié)算。例如，山東省要求，新開(kāi)工的大中型政府投資工程項(xiàng)目原則上都應(yīng)實(shí)行施工過(guò)程結(jié)算，通過(guò)探索具體的實(shí)施路徑為其他投資項(xiàng)目提供參考。河南省要求，合同工期1年以上的各類房建項(xiàng)目及配套、裝飾裝修、安裝、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程都應(yīng)實(shí)行施工過(guò)程結(jié)算。廣東省要求，施工工期2年以上的大型房建和市政工程項(xiàng)目必須實(shí)行施工過(guò)程結(jié)算。

1.3.1 激勵(lì)措施

制定相應(yīng)的激勵(lì)措施是推廣施工過(guò)程結(jié)算的前提條件。在建設(shè)項(xiàng)目中，發(fā)包方是主要的被激勵(lì)方，必須完善對(duì)發(fā)包方激勵(lì)機(jī)制的制定、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。通過(guò)出臺(tái)相關(guān)文件，明確采用施工過(guò)程結(jié)算在主體信用評(píng)價(jià)中的加分規(guī)則等。例如，山東省通過(guò)建筑市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)實(shí)行正向激勵(lì)；廣東省和重慶市簡(jiǎn)化了施工過(guò)程結(jié)算項(xiàng)目的審批流程，并在農(nóng)民工工資保證金、預(yù)售資金方面給予相應(yīng)的政策支持。

對(duì)發(fā)包方的負(fù)向激勵(lì)主要是指對(duì)按時(shí)結(jié)算、按時(shí)支付的約束。例如，山西省規(guī)定，不按規(guī)定和合同進(jìn)行施工過(guò)程結(jié)算的項(xiàng)目，不能進(jìn)行竣工驗(yàn)收和投入使用；對(duì)于長(zhǎng)期不按規(guī)定結(jié)算的發(fā)包人，不能批準(zhǔn)新項(xiàng)目開(kāi)工。浙江、山西、山東、甘肅等省制定了信用聯(lián)合懲戒制度，將不按合同約定拖延結(jié)算、拖延支付過(guò)程結(jié)算款、履約意識(shí)不強(qiáng)的合同方記入不良行為信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)。同時(shí)，明確對(duì)承包人的相關(guān)約束措施。相對(duì)傳統(tǒng)竣工結(jié)算模式，施工過(guò)程結(jié)算能夠縮短承包方的結(jié)算時(shí)間，保障其經(jīng)濟(jì)收益。而質(zhì)量合格是進(jìn)行過(guò)程結(jié)算的前提條件和必要條件。因此，承包方應(yīng)按國(guó)家強(qiáng)制性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、合同工期要求等保障項(xiàng)目的順利實(shí)施和發(fā)包人的合法權(quán)益。這就要求承包方增強(qiáng)質(zhì)量管理和安全生產(chǎn)意識(shí)、提高項(xiàng)目工期的把控能力。

1.3.2 保障措施

施工過(guò)程結(jié)算推廣還需要切實(shí)可行的保障措施。目前，主要實(shí)行支付擔(dān)保制度。例如，廣東省明確規(guī)定，合同雙方延期付款協(xié)商不一致時(shí)，可以采用支付擔(dān)保。河南省明確規(guī)定，對(duì)于不能依據(jù)約定提供工程款支付擔(dān)保的發(fā)包人，可采用約談、通報(bào)、行政處罰、“黑名單”公示等處罰措施。此外，可推行履約擔(dān)保和工程款支付擔(dān)保的雙向擔(dān)保制度。在合同中詳細(xì)確定履約擔(dān)保和支付款擔(dān)保的使用條件，簽訂對(duì)合同雙方均有約束力的合同。同時(shí)，加大對(duì)政策落實(shí)的監(jiān)管力度，充分保障各方權(quán)利。

由此可見(jiàn)，目前施工過(guò)程結(jié)算模式的相關(guān)管理政策和文件涵蓋激勵(lì)、約束和保障機(jī)制，有效解決了推行初期發(fā)包人“不愿采用”的問(wèn)題。今后，可以根據(jù)實(shí)際推行中出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

為了加快工程過(guò)程結(jié)算的推廣進(jìn)度，本文結(jié)合推行過(guò)程中的障礙因素，提出具體的措施建議。

2 推行施工過(guò)程結(jié)算的障礙因素及措施建議

目前，建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程結(jié)算推廣面臨諸多障礙因素，主要包括發(fā)包人積極性不高、施工過(guò)程結(jié)算合同約定不明、過(guò)程質(zhì)量檢驗(yàn)缺乏規(guī)范性等。建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程結(jié)算推廣障礙因素魚(yú)骨圖如圖2所示。

2.1 細(xì)化和完善施工過(guò)程結(jié)算相關(guān)合同條款

在合同中約定建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程質(zhì)量合格、工期按計(jì)劃完成的保證措施，避免過(guò)程質(zhì)量和工期延誤導(dǎo)致過(guò)程結(jié)算延遲。對(duì)于變更、索賠、價(jià)款調(diào)整等工程款的認(rèn)定方法和認(rèn)定流程，尤其是各個(gè)節(jié)點(diǎn)的認(rèn)定期限應(yīng)詳細(xì)約定，形成可操作性強(qiáng)、對(duì)合同雙方均能形成有效約束力的合同文件。此外，合同中應(yīng)明確約定爭(zhēng)議事項(xiàng)的處理流程，并對(duì)常見(jiàn)的爭(zhēng)議事項(xiàng)明確處理流程、關(guān)鍵負(fù)責(zé)人、處理時(shí)限和解決措施。對(duì)于不能即時(shí)解決的爭(zhēng)議，可約定至工程完工結(jié)算時(shí)處理，但應(yīng)注明爭(zhēng)議的原因、金額等事項(xiàng)。

2.2 按過(guò)程結(jié)算周期匯總清單子目

施工過(guò)程結(jié)算周期的劃分應(yīng)綜合考慮工程項(xiàng)目的特點(diǎn)、工期長(zhǎng)短、分部工程驗(yàn)收的需求等，并遵循科學(xué)性、邏輯性、易于操作的原則在招標(biāo)文件中進(jìn)行明確，盡可能地清晰劃分分段界面。通常，可以根據(jù)施工的形象進(jìn)度、施工時(shí)間周期進(jìn)行劃分。

本文建議按照施工的形象進(jìn)度劃分結(jié)算周期，便于按過(guò)程結(jié)算周期匯總清單子目。以湖南省為例，房建項(xiàng)目可以按照土方開(kāi)挖、基坑支護(hù)、樁基、地下室、地上主體結(jié)構(gòu)(可分段)、裝飾裝修、安裝工程(可分專業(yè))等劃分結(jié)算周期，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程節(jié)點(diǎn)按照分段、分單項(xiàng)或分專業(yè)劃分。

需要注意的是，在招投標(biāo)文件中應(yīng)明確分段結(jié)算階段的界面劃分。按照施工的形象進(jìn)度進(jìn)行過(guò)程結(jié)算時(shí)，應(yīng)在工程量清單編制過(guò)程中按工程的形象進(jìn)度劃分對(duì)應(yīng)的分部分項(xiàng)工程量，并進(jìn)行歸類匯總。工程投標(biāo)報(bào)價(jià)按照各部分形象進(jìn)度的價(jià)格匯總而成，便于確定后期過(guò)程結(jié)算的相應(yīng)金額。

2.3 明確約定過(guò)程結(jié)算和付款周期及流程

結(jié)算周期和付款周期兩者存在一定的差異。例如，某些項(xiàng)目的形象工期較長(zhǎng)，可以按形象進(jìn)度進(jìn)行結(jié)算，同時(shí)設(shè)定不同的付款周期，可根據(jù)形象工期結(jié)合付款時(shí)間節(jié)點(diǎn)周期確定進(jìn)度款的付款時(shí)間和付款方式。建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)的金額通常較大，因此，可以按合同約定的進(jìn)度款支付比例按月支付進(jìn)度款，在過(guò)程結(jié)算完成后支付剩余過(guò)程結(jié)算款(扣留質(zhì)保金后)。

2.4 采用全費(fèi)用總價(jià)合同類型

《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》(GB 50500—2013)中的綜合單價(jià)包括人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)具使用費(fèi)、管理費(fèi)和利潤(rùn)5個(gè)部分。而全費(fèi)用計(jì)價(jià)合同對(duì)綜合單價(jià)進(jìn)行了擴(kuò)展，包括人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)具使用費(fèi)、管理費(fèi)、利潤(rùn)、規(guī)費(fèi)和稅金7個(gè)部分。因此，采用全費(fèi)用總價(jià)合同對(duì)于施工過(guò)程結(jié)算更加便捷。在施工過(guò)程結(jié)算審核階段，僅需要對(duì)合同約定的超出風(fēng)險(xiǎn)幅度范圍的施工內(nèi)容、允許調(diào)整的工程變更、簽證等內(nèi)容進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，對(duì)于工程施工圖樣范圍內(nèi)未改動(dòng)的合同內(nèi)容的價(jià)格不再進(jìn)行審核和調(diào)整，大大減少了審核時(shí)間，提升了審核效率。

2.5 采用全過(guò)程造價(jià)咨詢管理模式

在施工過(guò)程結(jié)算中引入全過(guò)程造價(jià)咨詢模式，一方面，符合全過(guò)程工程咨詢模式推廣的政策要求；另一方面，有助于施工過(guò)程結(jié)算的順利推行。造價(jià)咨詢?nèi)藛T通過(guò)參與工程建設(shè)的決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工的全流程，能夠全面了解和掌握工程項(xiàng)目整體造價(jià)，便于項(xiàng)目各參與方的溝通和交流，動(dòng)態(tài)管控項(xiàng)目預(yù)算、簽約合同價(jià)、過(guò)程結(jié)算費(fèi)用等。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，施工過(guò)程結(jié)算能夠促進(jìn)發(fā)承包雙方動(dòng)態(tài)管控工程進(jìn)度，保證項(xiàng)目工期和質(zhì)量，從而更好地實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)。施工過(guò)程結(jié)算激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)需要綜合考慮被激勵(lì)者的現(xiàn)實(shí)需求，不同的激勵(lì)對(duì)象，其訴求不同、立場(chǎng)不同，需要制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，并根據(jù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀設(shè)定合理的激勵(lì)目標(biāo)。通過(guò)分階段的激勵(lì)強(qiáng)度、綜合資源配置的優(yōu)化，保證各參與方的利益最大化。

同時(shí)，通過(guò)科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)各參與方的行為，努力讓發(fā)包人完成“不愿采用→可以采用→主動(dòng)采用”的行為轉(zhuǎn)變。在施工過(guò)程結(jié)算推廣初期，政府需要制定操作性較強(qiáng)的激勵(lì)措施規(guī)范和引導(dǎo)相關(guān)主體行為，保障施工過(guò)程結(jié)算模式的有序推進(jìn)。