我國(guó)基層政權(quán)應(yīng)急管理能力建設(shè)問(wèn)題與應(yīng)對(duì)之策

陸繼鋒，楊 洋

〔1.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院(知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院)，山東 青島 266590；2.中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部 研究中心，北京 100713〕

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?！?2019年11月29日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)，明確提出要“積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。2020年2月3日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局常委會(huì)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)要“健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力”。應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)是系統(tǒng)性工程，重要任務(wù)是通過(guò)完善基層應(yīng)急管理體系，提高基層應(yīng)急管理能力，這是關(guān)系國(guó)家治理全局的基礎(chǔ)性工作，也是適應(yīng)全面深化改革新形勢(shì)，回應(yīng)人民群眾新期待的必然要求。當(dāng)前，全國(guó)各地結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)和基層實(shí)際，持續(xù)推進(jìn)基層應(yīng)急管理改革創(chuàng)新，取得了一系列新成果、新經(jīng)驗(yàn)，確保了基層總體平穩(wěn)。但各類(lèi)事件突發(fā)性、復(fù)雜性和特殊性仍然存在，基層應(yīng)急管理能力仍面臨一些新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。為此，穩(wěn)步推進(jìn)基層應(yīng)急管理改革，提高基層應(yīng)急管理能力，為基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造平安穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境。

一、 基層政權(quán)應(yīng)急管理內(nèi)涵、基本內(nèi)容與主要特點(diǎn)

(一)基層政權(quán)應(yīng)急管理概念界定

作為國(guó)家政權(quán)的組成部分，基層政權(quán)是處于最基層一級(jí)政權(quán)。就組織機(jī)構(gòu)而言，我國(guó)基層政權(quán)是指農(nóng)村的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和人民政府，以及城市的市(不設(shè)區(qū)的市)、市轄區(qū)人民政府派出機(jī)構(gòu)街道辦事處等?；鶎诱?quán)是政府職能任務(wù)的直接承擔(dān)者和執(zhí)行者，直接面向基層群眾提供包括公共安全服務(wù)在內(nèi)的最基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

應(yīng)急管理是為預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，將政府、企業(yè)和第三部門(mén)力量有效組合起來(lái)而進(jìn)行的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建基本活動(dòng)[1]?；鶎討?yīng)急管理就是為預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，基層政府有效組合資源和力量而進(jìn)行的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建等基本活動(dòng)。從內(nèi)容上而言，基層應(yīng)急管理主要包括統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)落實(shí)、日常管理與應(yīng)急保障和源頭治理與應(yīng)急處置三方面(如表1所示)?；鶎討?yīng)急管理目的是防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，預(yù)防減少突發(fā)事件發(fā)生的可能性，及時(shí)應(yīng)對(duì)和有效處置各類(lèi)災(zāi)害事故，減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全?？傊?，基層政權(quán)應(yīng)急管理是應(yīng)急管理的首道防線，在保障社會(huì)安全中發(fā)揮著至關(guān)重要作用。

表1 基層應(yīng)急管理的構(gòu)成維度及主要內(nèi)容

(二)基層政權(quán)應(yīng)急管理主要特點(diǎn)

1. 基層應(yīng)急管理貼近一線，最接近群眾需求，面對(duì)的都是更為具體的民生問(wèn)題，政治性、政策性、敏感性強(qiáng)，難點(diǎn)和痛點(diǎn)問(wèn)題多，更需要靠前指揮和處置，措施更需要具體化、精細(xì)化和可操作性。

2. 基層政權(quán)所轄地域空間相對(duì)有限，災(zāi)害事故類(lèi)型重復(fù)性、同質(zhì)性強(qiáng)；而基層應(yīng)急管理無(wú)論參與主體還是事件演變又表現(xiàn)出極大的復(fù)雜性、異質(zhì)性特點(diǎn)，可進(jìn)一步提升和創(chuàng)新的空間較大。

3. 基層應(yīng)急管理對(duì)象點(diǎn)多、面廣，管理力量薄弱，資源相對(duì)稀缺，更需要基層群眾積極廣泛參與，基層群眾整體應(yīng)急安全意識(shí)、能力和素養(yǎng)對(duì)應(yīng)急管理效能制約較明顯，更需加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員、知識(shí)普及、培訓(xùn)演練和文化建設(shè)等工作。

4. 我國(guó)地區(qū)差異較大，發(fā)展不平衡、不充分特征明顯。不同鎮(zhèn)街和村社由于所處城鄉(xiāng)區(qū)域、組織結(jié)構(gòu)、民眾構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同，管理內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)有較大差異性。如，對(duì)于以居住為主和人口聚集的鎮(zhèn)街而言，需重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)安全、疫情防控、消防和防災(zāi)減災(zāi)等工作；對(duì)于廠礦企業(yè)較多鎮(zhèn)街而言，安全生產(chǎn)壓力較大，安全生產(chǎn)監(jiān)管內(nèi)容較多。

5. 基層應(yīng)急管理既要對(duì)接多個(gè)上級(jí)政府部門(mén)，又要面臨多個(gè)村莊社區(qū)，更需要重視上下級(jí)之間、街鎮(zhèn)部門(mén)間、鎮(zhèn)街和村社間、政府和企事業(yè)單位及社會(huì)組織間強(qiáng)化協(xié)同和對(duì)接，會(huì)商協(xié)商和協(xié)同聯(lián)動(dòng)必不可少。

二、 基層政權(quán)應(yīng)急管理能力構(gòu)成、建設(shè)目標(biāo)與特殊性

(一)應(yīng)急管理能力構(gòu)成與建設(shè)目標(biāo)

1. 預(yù)防和控制能力。其一，聚焦基層風(fēng)險(xiǎn)和隱患，消除或減緩危險(xiǎn)源對(duì)公共安全威脅，從源頭上有效預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生；其二，借助科學(xué)手段和有效措施強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理雙重預(yù)防，降低事故發(fā)生概率，減輕其影響程度，減少損失。具體而言，預(yù)防和控制能力既包括風(fēng)險(xiǎn)溝通能力、風(fēng)險(xiǎn)分析能力、風(fēng)險(xiǎn)管控能力、風(fēng)險(xiǎn)化解能力等，也包括隱患排查能力、隱患治理能力等內(nèi)容。此項(xiàng)能力建設(shè)目標(biāo)為“控制風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防出事，減少影響”。

2. 準(zhǔn)備和保障能力。其一，建立應(yīng)急管理組織架構(gòu)、落實(shí)職責(zé)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、確保通信和信息暢通、儲(chǔ)備應(yīng)急物資、建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所等方面的管理、調(diào)度和共享等；其二，制定和完善應(yīng)急管理制度標(biāo)準(zhǔn)、編制修訂和演練預(yù)案、出臺(tái)預(yù)案配套文件等；其三，應(yīng)急安全知識(shí)普及、應(yīng)急安全培訓(xùn)與技術(shù)研發(fā)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。此項(xiàng)能力建設(shè)目標(biāo)是“強(qiáng)化準(zhǔn)備，做好保障，厚實(shí)基礎(chǔ)”。

3. 監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力。其一，監(jiān)測(cè)能力，即通過(guò)各種技術(shù)手段和完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)可能引起突發(fā)事件的各種因素和征兆進(jìn)行觀察捕捉和精準(zhǔn)預(yù)測(cè)的能力；其二，預(yù)警能力，即強(qiáng)化預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，根據(jù)監(jiān)測(cè)獲取信息以及分析評(píng)估結(jié)果和突發(fā)事件態(tài)勢(shì)與可能造成的危害程度，實(shí)時(shí)并精準(zhǔn)確定相應(yīng)級(jí)別，發(fā)布相關(guān)信息提醒相關(guān)人員加以應(yīng)對(duì)的能力。該項(xiàng)能力建設(shè)目標(biāo)是“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，預(yù)先警告，精準(zhǔn)防范”。

4. 響應(yīng)和處置能力。其一，當(dāng)突發(fā)事件已經(jīng)不可避免時(shí)，根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)特點(diǎn)和危害，在充分研判基礎(chǔ)上確定響應(yīng)級(jí)別和范圍，并采取先期處置措施限制影響范圍，避免事態(tài)擴(kuò)大；其二，結(jié)合事件態(tài)勢(shì)演變，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，實(shí)施指揮協(xié)調(diào)、搶險(xiǎn)救援、信息溝通、輿論引導(dǎo)和調(diào)查評(píng)估等。該項(xiàng)能力建設(shè)目標(biāo)是“挽救生命、減少損失、保護(hù)安全”。

5. 恢復(fù)和重建能力。其一，針對(duì)突發(fā)事件影響范圍和災(zāi)害損失以及資源環(huán)境承載力進(jìn)行評(píng)價(jià)，也包括對(duì)事件成因調(diào)查、追責(zé)、表彰等方面能力；其二，通過(guò)救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等工作，迅速消除突發(fā)事件社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和心理影響，恢復(fù)正常社會(huì)秩序；其三，對(duì)相關(guān)軟硬件設(shè)施進(jìn)行重建、更替和升級(jí)。該項(xiàng)能力建設(shè)目標(biāo)是“面向未來(lái)，消除影響，增強(qiáng)韌性”。

(二)基層政權(quán)應(yīng)急管理能力的特殊性

整體而言，基層政權(quán)應(yīng)急管理能力包括預(yù)防和控制能力、準(zhǔn)備和保障能力、監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力、響應(yīng)和處置能力、恢復(fù)和重建能力等基本內(nèi)容。但由于基層政權(quán)在整個(gè)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于最基層，直接與群眾打交道，面對(duì)的都是基層常見(jiàn)而又敏感復(fù)雜的問(wèn)題，其應(yīng)急管理能力又有許多特殊性。

1. 系統(tǒng)性和綜合性強(qiáng)。基層政權(quán)在整個(gè)國(guó)家治理體系中具有重要地位，縱向上貫穿于中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村莊(社區(qū))等多個(gè)層級(jí)，橫向上涉及政府部門(mén)、相關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、村(居)委會(huì)等多個(gè)主體。同時(shí)，基層應(yīng)急管理涵蓋了預(yù)防和控制、準(zhǔn)備和保障、監(jiān)測(cè)和預(yù)警、響應(yīng)和處置、恢復(fù)和重建等多個(gè)流程和具體環(huán)節(jié)?！吧厦媲l線，下面一根針”，上級(jí)政策最后都需要基層傳達(dá)和落實(shí)，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和分工相對(duì)于其他層級(jí)政權(quán)而言不太精細(xì)和明確。這決定了基層應(yīng)急管理能力更需要突出綜合性和系統(tǒng)性。

2. 需突出自治和協(xié)商。對(duì)于基層政權(quán)而言，城市居委會(huì)或農(nóng)村村委會(huì)是其行政管理能力建設(shè)的重要支撐和基石。而村、居委會(huì)屬于居民或村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)組織，它們與基層鎮(zhèn)街政府是被指導(dǎo)和指導(dǎo)的關(guān)系，而非行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。而從整個(gè)應(yīng)急管理體系來(lái)看，基層自治組織又是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件首道力量和自救互救重要組織者。這決定了基層政權(quán)應(yīng)把應(yīng)急管理作為自治重要組成部分，完善村(社區(qū))應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)，健全組織體系，落實(shí)應(yīng)急管理信息報(bào)告員和信息員，組建志愿者分隊(duì)等；另一方面更應(yīng)重視發(fā)揮協(xié)商會(huì)商功能，定期開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)綜合研判，廣泛征求群眾意見(jiàn)和建議，促進(jìn)基層各方力量整合，促進(jìn)基層應(yīng)急管理和自治銜接。

3. 離不開(kāi)動(dòng)員和參與?；鶎诱?quán)工作需要多方力量的共同參與，需要全社會(huì)關(guān)注、理解、配合和支持，尤其是要強(qiáng)化基層群眾廣泛參與。尤其在農(nóng)村，發(fā)揚(yáng)出入相友，守望相助傳統(tǒng)美德，促進(jìn)互相關(guān)心、互相警戒、互相援助、互相幫助是基層應(yīng)急管理不可或缺內(nèi)容。這意味著，基層應(yīng)急能力建設(shè)需要重視構(gòu)建應(yīng)急安全文化宣教體系，加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，營(yíng)造濃厚氛圍，激勵(lì)和感染公眾積極主動(dòng)參與；也要重視普及應(yīng)急安全知識(shí)，提升基層干部專(zhuān)業(yè)能力，為動(dòng)員基層群眾共同參與奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面需要搭建基層群眾參與平臺(tái)，促進(jìn)基層群眾有序和有效參與風(fēng)險(xiǎn)防范和隱患治理、監(jiān)測(cè)監(jiān)控和預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和救援處置、災(zāi)后恢復(fù)和重建等相關(guān)應(yīng)急管理工作。

三、基層政權(quán)應(yīng)急能力建設(shè)變遷與現(xiàn)狀

(一)基層政權(quán)應(yīng)急管理建設(shè)的歷程回顧

1. 黨的十八大之前的基層政權(quán)應(yīng)急管理變革。新中國(guó)成立后，中央從政權(quán)建設(shè)高度重視應(yīng)急管理工作，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》就明確提出：救災(zāi)是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問(wèn)題[2]1。隨后，我國(guó)在中央防疫委員會(huì)、中央救災(zāi)委員會(huì)、中央防汛總指揮部、中央地震工作小組等機(jī)構(gòu)之下，進(jìn)行了基層應(yīng)急管理探索。改革開(kāi)放后，我國(guó)設(shè)立了安全生產(chǎn)委員會(huì)、森林防火指揮部、減災(zāi)委員會(huì)、抗震救災(zāi)指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至十八大前后，國(guó)務(wù)院與應(yīng)急管理相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共有16個(gè)(指揮部7個(gè)、領(lǐng)導(dǎo)小組5個(gè)、委員會(huì)4個(gè))[3]。上述機(jī)構(gòu)的設(shè)立推動(dòng)了基層政權(quán)應(yīng)急管理改革和發(fā)展。同時(shí)，與我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)察體制變革相適應(yīng)[1](1)改革開(kāi)放前后，我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)察屬于國(guó)家勞動(dòng)總局負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)內(nèi)容之一。1982年，隨著國(guó)家勞動(dòng)總局并入勞動(dòng)人事部，相關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)察體制發(fā)生了變革。1999年，我國(guó)成立了國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，2001年成立國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，二者為一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子運(yùn)作。2003年，國(guó)家安全監(jiān)督生產(chǎn)管理局單獨(dú)設(shè)立。2005年2月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局)機(jī)構(gòu)調(diào)整的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕4號(hào))，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)整為總局，明確其為主管全國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。，鎮(zhèn)街設(shè)置了安監(jiān)辦負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)及事故處置相關(guān)工作。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置了應(yīng)急管理辦公室(國(guó)務(wù)院總值班室)，承擔(dān)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理日常工作。與之相對(duì)應(yīng)，各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)均設(shè)立應(yīng)急辦，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。在安監(jiān)體制和應(yīng)急辦體制下設(shè)置的基層政權(quán)相應(yīng)機(jī)構(gòu)推動(dòng)了基層應(yīng)急能力建設(shè)。

為進(jìn)一步加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作，2007年5月，我國(guó)召開(kāi)了全國(guó)基層應(yīng)急管理工作座談會(huì)；下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕52號(hào))并提出：“加強(qiáng)基層應(yīng)急管理，深入推進(jìn)全國(guó)應(yīng)急管理工作，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾根本利益具有重要意義?！薄兑庖?jiàn)》明確了全面加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)并提出了主要措施：建立健全基層應(yīng)急管理組織體系、完善基層應(yīng)急預(yù)案體系、加強(qiáng)基層綜合應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、加快基層應(yīng)急保障能力建設(shè)、盡快制定和完善相關(guān)法規(guī)政策等。這是中央針對(duì)基層應(yīng)急管理工作和基層應(yīng)急能力建設(shè)的首個(gè)專(zhuān)門(mén)文件，具有里程碑意義。2007年，黨的十七大報(bào)告提出：“健全基層社會(huì)管理體制”“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”，為基層應(yīng)急管理建設(shè)指明了方向；2007年頒布實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則為基層應(yīng)急管理提供了法制保障。2009年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2009〕59號(hào))并明確指出：“基層應(yīng)急隊(duì)伍是我國(guó)應(yīng)急體系的重要組成部分，是防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要力量?！薄兑庖?jiàn)》確定了基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)基本原則和目標(biāo)，明確提出深入推進(jìn)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)和管理，嚴(yán)明組織紀(jì)律，經(jīng)常性地開(kāi)展應(yīng)急培訓(xùn)，提高隊(duì)伍綜合素質(zhì)和應(yīng)急保障能力；要求縣級(jí)人民政府做好規(guī)劃，確定隊(duì)伍數(shù)量和規(guī)模，各有關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化支持政策研究和工作指導(dǎo)。

2. 黨的十八大以來(lái)的基層應(yīng)急能力建設(shè)。2013年11月，中央設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，安全內(nèi)涵被放在更廣視野中審視，亦被視為“創(chuàng)新社會(huì)治理”重要內(nèi)容，為重大公共安全事件處置賦予了“綜合、權(quán)威、高效”指導(dǎo)思想[2]1-2。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》確立了全面深化改革總目標(biāo)：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化； 2018年2月，十九屆三中全會(huì)明確了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)思想和目標(biāo)，拉開(kāi)了新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革帷幕；十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，2018年4月，國(guó)務(wù)院組建應(yīng)急管理部，應(yīng)急管理體制發(fā)生了“脫胎換骨”的重大變革。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)基層鎮(zhèn)街也開(kāi)始成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，整合相關(guān)職能，強(qiáng)化能力建設(shè)。2019年11月29日，習(xí)近平總書(shū)記在主持政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，并提出要積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略命題。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，要求賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)急處置權(quán)以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)急管理能力，基層政權(quán)應(yīng)急管理能力建設(shè)得到前所未有重視。

在中央決策部署下，我國(guó)在基本完成省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理體系變革后，開(kāi)始進(jìn)一步向基層延伸。一些地方開(kāi)始了基層應(yīng)急管理試點(diǎn)改革。如，2016年3月，上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)街鎮(zhèn)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》提出：全面健全街鎮(zhèn)基層應(yīng)急管理組織體系，形成“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會(huì)廣泛參與、防范嚴(yán)密到位、處置快捷高效”的基層應(yīng)急管理格局，著力打造“橫向到邊、縱向到底”的街鎮(zhèn)應(yīng)急預(yù)案體系，加強(qiáng)基層應(yīng)急保障能力，提升廣大群眾公共安全意識(shí)和自救互救能力，切實(shí)提高基層防范和應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件能力，全力保障城市運(yùn)行安全。隨后，上海浦東新區(qū)陸家嘴街道、普陀區(qū)曹楊街道、青浦區(qū)重固鎮(zhèn)等基層應(yīng)急管理示范點(diǎn)建設(shè)基礎(chǔ)上，在全國(guó)率先召開(kāi)鎮(zhèn)街應(yīng)急管理工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，立足城市運(yùn)行特點(diǎn)推廣基層應(yīng)急管理改革。2020年以來(lái)，四川、吉林、廣東、浙江、江西、湖南等地先后下發(fā)關(guān)于基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)意見(jiàn)、工作方案；多數(shù)省份在應(yīng)急管理“十四五”或相關(guān)規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)或重點(diǎn)工程中進(jìn)行相應(yīng)規(guī)劃和部署，為基層鎮(zhèn)街應(yīng)急管理體系改革提供規(guī)劃和指導(dǎo)，基層應(yīng)急能力建設(shè)頂層設(shè)計(jì)更加明確有力。

(二)基層政權(quán)應(yīng)急能力建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，新發(fā)展格局加速構(gòu)建，尤其是鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)同化、城鄉(xiāng)一體化等重大戰(zhàn)略實(shí)施，推動(dòng)了高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)綜合實(shí)力不斷提升，夯實(shí)了鎮(zhèn)街應(yīng)急管理改革物質(zhì)基礎(chǔ)；新冠肺炎疫情防控以及重大災(zāi)害斗爭(zhēng)的偉大實(shí)踐，提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示，極大激發(fā)了全社會(huì)憂患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和安全意識(shí)，基層群眾對(duì)應(yīng)急管理重要性認(rèn)識(shí)、積極主動(dòng)參與應(yīng)急管理需求增強(qiáng)，為鎮(zhèn)街應(yīng)急管理改革凝聚了共識(shí)、匯聚了合力。在黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地按照應(yīng)急管理改革部署，將工作和改革視角進(jìn)一步向基層延伸，持續(xù)推動(dòng)鎮(zhèn)街應(yīng)急管理改革，基層應(yīng)急能力建設(shè)得到加速推進(jìn)。但基層政權(quán)應(yīng)急能力建設(shè)仍面臨一些挑戰(zhàn)。

1. 基層應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題較為突出。當(dāng)前，由于我國(guó)專(zhuān)門(mén)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，經(jīng)劃轉(zhuǎn)并入應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的工作人員還不夠穩(wěn)定，對(duì)新業(yè)務(wù)和新職能還不夠熟悉，且基層監(jiān)管執(zhí)法、專(zhuān)業(yè)救援等專(zhuān)業(yè)人才缺少。整體看，從基層鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人到具體工作人員，編制被擠占、人員被抽調(diào)，一人身兼多職或面臨多部門(mén)指派的任務(wù)，“人數(shù)少而事情多、職能合但人未增、責(zé)任大卻能力弱”等問(wèn)題較為突出，應(yīng)急管理業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)與基層工作復(fù)雜程度、重要程度和任務(wù)艱巨性不匹配。

2. 基層組織機(jī)構(gòu)改革與需求有差距。當(dāng)前，我國(guó)基層鎮(zhèn)街應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革仍然處于改革的攻堅(jiān)期和過(guò)渡期，應(yīng)急管理體制機(jī)制有待進(jìn)一步理順。總體來(lái)看，有些地方的鎮(zhèn)街應(yīng)急管理職責(zé)放在黨政辦公室之下，基本上還是沿用原應(yīng)急辦管理體制設(shè)置；有些地方的鎮(zhèn)街只是簡(jiǎn)單將基層“安監(jiān)辦”變成“應(yīng)急辦”，仍停留在安監(jiān)體制設(shè)置，以“舊體制”應(yīng)對(duì)“新工作”；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)雖然成立了應(yīng)急管理辦公室或應(yīng)急管理中心，但人員調(diào)整和職能融合不夠徹底，與“大安全、大應(yīng)急”趨勢(shì)和基層實(shí)際需求有較大差距。

3. 基層應(yīng)急管理職責(zé)不夠明確。多數(shù)地方鎮(zhèn)街應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)和消防救援等相關(guān)職責(zé)整合和融合力度欠缺，仍存在職能分散不同部門(mén)的“碎片化”現(xiàn)象，或責(zé)任不明，或有責(zé)無(wú)能，或各自為政。如，基層鎮(zhèn)街應(yīng)急管理與綜合行政執(zhí)法工作存在邊界不清問(wèn)題；有些基層機(jī)構(gòu)中存在無(wú)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)虛化問(wèn)題，層級(jí)間、部門(mén)間聯(lián)動(dòng)運(yùn)行不順暢，在突發(fā)事件處置過(guò)程中的職責(zé)不清、缺少協(xié)同甚至指揮失靈等問(wèn)題。

4. 基層應(yīng)急管理基礎(chǔ)保障不足。就應(yīng)急管理基礎(chǔ)保障而言，主要是存在應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)投入不足，缺少專(zhuān)項(xiàng)資金支持，相關(guān)配套資金籌措和投入渠道較為單一，主要依靠上級(jí)撥款；對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或收入困難鎮(zhèn)街，存在壓縮經(jīng)費(fèi)和挪用經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，甚至寅吃卯糧；應(yīng)急物資儲(chǔ)備數(shù)量不足、種類(lèi)不全，物資管理不規(guī)范，儲(chǔ)備方式和物資倉(cāng)庫(kù)布局不合理；救援力量裝備配備不到位；基層應(yīng)急管理科技信息化建設(shè)基礎(chǔ)較為薄弱，基層應(yīng)急管理保障能力有待加強(qiáng)。

5. 應(yīng)急預(yù)案不完善并且缺少演練。整體而言，鎮(zhèn)街基本上都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。但大部分鎮(zhèn)街應(yīng)急預(yù)案“重形式輕內(nèi)容”，“抄襲”“拼湊”“雷同”應(yīng)付現(xiàn)象較為嚴(yán)重，預(yù)案之間銜接性不夠，缺少專(zhuān)門(mén)評(píng)審和必要備案登記，修訂不及時(shí)、體系不完整，針對(duì)性、可操性不強(qiáng)；受人力、物力、財(cái)力和精力所限，基層應(yīng)急預(yù)案演練類(lèi)型、規(guī)模層級(jí)和覆蓋面有限，演練“重形式輕實(shí)用”，重“演”輕“練”甚至“演”而“不練”等，走過(guò)場(chǎng)、做樣子的情況較為普遍，缺少演練評(píng)估反思。

6. 知識(shí)普及和教育培訓(xùn)質(zhì)量不高。目前，基層應(yīng)急安全相關(guān)政策法規(guī)和應(yīng)急避險(xiǎn)等知識(shí)的宣傳普及仍采用“貼海報(bào)”“發(fā)傳單”“掛橫幅”“喇叭喊”等簡(jiǎn)單陳舊形式，內(nèi)容和形式通常較為枯燥、單調(diào)、乏味，難以激發(fā)群眾興趣，達(dá)不到應(yīng)有效果。教育培訓(xùn)方面，組織單位和主體較為混亂，基層應(yīng)急培訓(xùn)規(guī)劃組織不夠，教育培訓(xùn)的針對(duì)性的、系統(tǒng)性缺失，與專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)工作本身要求不相適應(yīng)。

7. 基層應(yīng)急管理社會(huì)化參與不足?；鶎討?yīng)急管理仍然是黨委政府唱獨(dú)角戲，缺少社會(huì)化參與。一些專(zhuān)業(yè)化行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織以及紅十字會(huì)、科協(xié)、工會(huì)等群團(tuán)組織真正參與應(yīng)急管理不夠，參與機(jī)制缺失，作用發(fā)揮不明顯；基層群眾動(dòng)員方式仍沿用行政命令方式，群眾危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，參與應(yīng)急管理工作的積極性、主動(dòng)性和社會(huì)化組織程度不夠。

四、 基層政權(quán)應(yīng)急管理能力建設(shè)的對(duì)策與建議

(一)改革管理體制，完善組織架構(gòu)

1. 設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。一是按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”要求成立由黨政主要負(fù)責(zé)人的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌轄區(qū)應(yīng)急管理工作，重點(diǎn)做好應(yīng)急管理重點(diǎn)工作或重大問(wèn)題研判分析，制定相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃和指導(dǎo)性意見(jiàn)，做好跟蹤督辦和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作；二是秉承“黨委牽頭，分工負(fù)責(zé)”原則，吸收基層相關(guān)單位、村(居)委會(huì)負(fù)責(zé)人參與，打造基層黨委牽頭抓總、行政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)推動(dòng)、基層自治組織積極參與的“大應(yīng)急”格局；三是以“大統(tǒng)籌、一體化”為指引，將應(yīng)急管理納入基層治理“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)、防災(zāi)救災(zāi)、消防救援、社會(huì)治安、平安建設(shè)等一體化建設(shè)。

2. 設(shè)立指揮機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化指揮調(diào)度。一是設(shè)立鎮(zhèn)街常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)由基層黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)及基層主要力量。其中，專(zhuān)項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)主要結(jié)合基層常見(jiàn)突發(fā)事件設(shè)立，指揮長(zhǎng)一般由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，由專(zhuān)業(yè)部門(mén)人員組成。二是設(shè)立臨時(shí)或現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)。若目前相關(guān)指揮機(jī)構(gòu)未涵蓋的突發(fā)事件發(fā)生或舉辦重大活動(dòng)時(shí)，鎮(zhèn)街可根據(jù)事件性質(zhì)和工作需要成立臨時(shí)應(yīng)急指揮部或現(xiàn)場(chǎng)指揮部或派出工作組，指導(dǎo)應(yīng)急管理工作，并明確負(fù)責(zé)人和成員組成。指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要可設(shè)置相應(yīng)小組(如圖1所示)，確保應(yīng)急處置工作有序進(jìn)行。

3. 設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織實(shí)施。以基層政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，整合安全生產(chǎn)、防汛抗旱、消防救援、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等資源和力量組建基層鎮(zhèn)街應(yīng)急管理辦公室，承擔(dān)轄區(qū)安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等各項(xiàng)應(yīng)急業(yè)務(wù)工作。應(yīng)急管理辦公室主任由鎮(zhèn)街分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，明確1名中層正職干部任常務(wù)副主任。應(yīng)急管理辦公室行政上接受基層鎮(zhèn)街黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)指導(dǎo)，落實(shí)專(zhuān)兼職工作人員和辦公場(chǎng)所，發(fā)揮樞紐平臺(tái)功能。

此外，鎮(zhèn)街根據(jù)工作需要和轄區(qū)實(shí)際也可以設(shè)置專(zhuān)家咨詢、技術(shù)服務(wù)等相關(guān)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)基層應(yīng)急管理職責(zé)落實(shí)和能力提升。

圖1 應(yīng)急指揮部構(gòu)成與相關(guān)職責(zé)圖

(二)優(yōu)化管理機(jī)制，提高管理效能

1. 優(yōu)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一是構(gòu)建協(xié)同配合機(jī)制。其一，基于“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”構(gòu)建部門(mén)協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)鎮(zhèn)街政府各部門(mén)協(xié)同參與安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、防汛防臺(tái)抗旱等工作；其二，基于“上下一體、條抓塊統(tǒng)”構(gòu)建縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)街和村居(社區(qū))協(xié)同機(jī)制，打通協(xié)商通道，促進(jìn)層級(jí)間應(yīng)急力量協(xié)同參與；其三，基于“協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)防聯(lián)控”構(gòu)建鎮(zhèn)街間、區(qū)域間應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)相鄰區(qū)域、鎮(zhèn)街應(yīng)急救援協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)防聯(lián)控。

二是構(gòu)建協(xié)商會(huì)商機(jī)制。其一，鎮(zhèn)街會(huì)商機(jī)制，建立應(yīng)急管理例會(huì)或聯(lián)席會(huì)制度，明確會(huì)議頻次和召集權(quán)限，吸收村居“兩委”、轄區(qū)企事業(yè)單位和相關(guān)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人等參加；其二，村居協(xié)商機(jī)制，定期分析研判村居社區(qū)形勢(shì)，并就重大問(wèn)題充分征求居民群眾意見(jiàn)；就相關(guān)突發(fā)事件處置情況進(jìn)行溝通通報(bào)，有效保障群眾決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)基層民主建設(shè)，確保社會(huì)穩(wěn)定和諧。

三是構(gòu)建多元參與機(jī)制。其一，發(fā)動(dòng)紅十字會(huì)、工會(huì)、共青團(tuán)、科協(xié)等群團(tuán)組織參與應(yīng)急安全治理，發(fā)揮其橋梁紐帶和資源整合作用；其二，整合運(yùn)用企事業(yè)單位安保和物業(yè)管理資源，促進(jìn)村(居)民代表、網(wǎng)格員、公益崗等力量的有序參與；其三，培育孵化社會(huì)組織并促進(jìn)其參與，尤其要重視發(fā)揮好應(yīng)急救援、防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)組織的功能和作用；其四，引入專(zhuān)業(yè)化社會(huì)機(jī)構(gòu)，提供專(zhuān)業(yè)應(yīng)急安全管理和技術(shù)服務(wù)。

2. 優(yōu)化應(yīng)急處置機(jī)制。

一是完善隱患排查機(jī)制。其一，建立鎮(zhèn)街、村社、企業(yè)層級(jí)網(wǎng)格化隱患排查機(jī)制，逐片、逐項(xiàng)、逐點(diǎn)開(kāi)展常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，摸清基層風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)量與分布；其二，建立基層風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)“發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、管控、整改、核銷(xiāo)、監(jiān)督”閉環(huán)管理機(jī)制，制定隱患、責(zé)任和整改三項(xiàng)清單，明確隱患內(nèi)容、類(lèi)型及整改措施、期限和責(zé)任人，分級(jí)分類(lèi)、分批分期整改落實(shí)。

二是完善預(yù)警通報(bào)機(jī)制。其一，嚴(yán)格落實(shí)應(yīng)急日常值守和信息報(bào)告規(guī)定，建立集接警報(bào)警、指揮調(diào)度、研判預(yù)警為一體的綜合平臺(tái)，促進(jìn)信息共享，提高預(yù)警信息發(fā)布能力；其二，建立應(yīng)急管理工作月調(diào)度和季度通報(bào)制度，利用廣播電視、網(wǎng)站、公眾號(hào)、宣傳欄等定期曝光安全隱患排查整治不行動(dòng)、不到位、不徹底等非法違規(guī)行為，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督。

三是完善應(yīng)急指揮機(jī)制。其一，加強(qiáng)鎮(zhèn)街應(yīng)急指揮平臺(tái)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)由應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)調(diào)度“一點(diǎn)核心”向綜合協(xié)調(diào)調(diào)度與專(zhuān)業(yè)應(yīng)急處置“兩點(diǎn)并重”轉(zhuǎn)變；其二，明確突發(fā)事件處置指揮權(quán)限，按照應(yīng)急響應(yīng)層級(jí)明確相關(guān)負(fù)責(zé)人，界定相應(yīng)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理的全程高效能指揮調(diào)度。

3. 優(yōu)化督導(dǎo)考核機(jī)制。

一是完善督導(dǎo)機(jī)制。其一，明確督導(dǎo)檢查內(nèi)容，圍繞應(yīng)急管理路線方針政策法規(guī)落實(shí)、預(yù)案和管理制度制定落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和整改、應(yīng)急保障等開(kāi)展綜合督查、專(zhuān)項(xiàng)督查、經(jīng)常性督查；其二，優(yōu)化督導(dǎo)檢查方式，縣(區(qū)、市)或鎮(zhèn)街采取“四不兩直”形式強(qiáng)化督查，并重視單位和部門(mén)自查、社會(huì)機(jī)構(gòu)協(xié)查相結(jié)合，全程流轉(zhuǎn)督查信息。督查工作結(jié)束后，及時(shí)反饋情況并形成報(bào)告和整改建議。

二是完善考核機(jī)制。其一，從組織機(jī)構(gòu)、責(zé)任落實(shí)、預(yù)案制度、物資儲(chǔ)備、隊(duì)伍建設(shè)、工作場(chǎng)所和信息化等方面明確考核標(biāo)準(zhǔn)，突出體系改革情況和能力建設(shè)內(nèi)容，發(fā)揮考核指揮棒和壓力棒作用；其二，將基層應(yīng)急能力建設(shè)考核結(jié)果適當(dāng)納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部政績(jī)考核、部門(mén)績(jī)效考核、安全生產(chǎn)責(zé)任制考核、高質(zhì)量發(fā)展考核等方面，實(shí)行季度通報(bào)、半年評(píng)估、年底考核驗(yàn)收制度，倒逼基層政府重視應(yīng)急能力建設(shè)。

(三)加大投入力度，厚實(shí)保障基礎(chǔ)

1. 加大經(jīng)費(fèi)投入力度。

一是明確建設(shè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。基層鎮(zhèn)街應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)在以財(cái)政保障為主的基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)立應(yīng)急能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)并納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保專(zhuān)款專(zhuān)用；同時(shí)，應(yīng)急管理相關(guān)經(jīng)費(fèi)要結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和應(yīng)急安全形勢(shì)確定，靈活使用鎮(zhèn)街自籌和社會(huì)捐贈(zèng)等方式，拓寬開(kāi)源渠道，確保足額夠用。

二是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用管理。其一，應(yīng)急能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要用于保障安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、隱患排查治理、應(yīng)急演練與宣教培訓(xùn)等，支持辦公條件改善、平臺(tái)搭建、隊(duì)伍建設(shè)、設(shè)備設(shè)施配備、考核獎(jiǎng)勵(lì)和津貼發(fā)放等；其二，街道財(cái)務(wù)和相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急資金使用情況監(jiān)管評(píng)估，保證其科學(xué)、合理、有效使用。

2. 重視應(yīng)急物資儲(chǔ)備。

一是創(chuàng)新儲(chǔ)備方式。針對(duì)轄區(qū)生產(chǎn)生活功能與特點(diǎn)、易發(fā)多發(fā)事故災(zāi)害類(lèi)型等實(shí)際狀況，實(shí)施政府儲(chǔ)備、社會(huì)儲(chǔ)備、單位儲(chǔ)備和家庭儲(chǔ)備結(jié)合，靈活運(yùn)用協(xié)議儲(chǔ)備、委托儲(chǔ)備、季節(jié)性儲(chǔ)備和臨時(shí)性儲(chǔ)備等多種方式，整合相關(guān)資源。

二是實(shí)施分類(lèi)建設(shè)。在對(duì)轄區(qū)現(xiàn)有裝備進(jìn)行普查登記和掌握底數(shù)基礎(chǔ)上，結(jié)合基層應(yīng)急管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需求，按照大件與小件結(jié)合、物質(zhì)和信息結(jié)合，分層分類(lèi)建設(shè)區(qū)域點(diǎn)、鎮(zhèn)街中心點(diǎn)、村分點(diǎn)等多層次儲(chǔ)備點(diǎn)，落實(shí)品種、數(shù)量、質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)，明確范圍和用途。

三是加強(qiáng)物資管理。建立日常補(bǔ)充和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，完善應(yīng)急物資采購(gòu)、管理、使用和更新制度，建立物資儲(chǔ)備目錄、清單和調(diào)入、調(diào)出臺(tái)賬，確保專(zhuān)人專(zhuān)管、專(zhuān)物專(zhuān)用，確保統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度；重視物資的節(jié)約適用和隨調(diào)隨用，減少重復(fù)建設(shè)和配備。

3. 加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)。

一是落實(shí)編制，配齊管理人員。其一，以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，將鎮(zhèn)街安全生產(chǎn)、消防、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等部門(mén)相關(guān)人員調(diào)整充實(shí)到鎮(zhèn)街應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)；其二，在機(jī)構(gòu)限額和編制總量?jī)?nèi)推動(dòng)優(yōu)秀人員向應(yīng)急管理一線傾斜，把政治素質(zhì)好、工作熱情高、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)強(qiáng)的干部充實(shí)到應(yīng)急管理隊(duì)伍中來(lái)，優(yōu)化隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)；其三，在現(xiàn)有編制無(wú)法確保正常工作開(kāi)展情況下，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、設(shè)立公益崗、社工崗等方式增設(shè)輔助人員。

二是保證待遇，提升能力素質(zhì)。其一，配備必要辦公場(chǎng)所和設(shè)備設(shè)施，改善辦公條件；兌現(xiàn)相應(yīng)補(bǔ)貼津貼，提高一線人員待遇；對(duì)承擔(dān)急難險(xiǎn)重任務(wù)且做出突出貢獻(xiàn)一線人員，在干部選拔任用上予以優(yōu)先提拔任用。其二，本著“人崗相適、分級(jí)分類(lèi)”和“實(shí)用性、針對(duì)性”原則組織開(kāi)展鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、專(zhuān)兼職人員、救援人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和應(yīng)急管理網(wǎng)格員等教育培訓(xùn)工作，確保教育培訓(xùn)全覆蓋，加強(qiáng)教育培訓(xùn)考核，提高教育培訓(xùn)質(zhì)量。

4. 強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)技術(shù)賦能。

一是強(qiáng)化信息技術(shù)保障。其一，統(tǒng)籌運(yùn)用“智慧安監(jiān)”“智慧消防”“智慧交通”等信息系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)整合一體化、采集常態(tài)化和更新動(dòng)態(tài)化，加強(qiáng)行業(yè)部門(mén)間信息共享共用和互聯(lián)互通；其二，結(jié)合數(shù)字化應(yīng)急、智慧化應(yīng)急建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，打造集日常監(jiān)控、指揮調(diào)度和預(yù)警監(jiān)測(cè)于一體的信息化平臺(tái)，夯實(shí)技術(shù)支撐。

二是重視專(zhuān)業(yè)智力支持。其一，引入第三方專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)全面參與指導(dǎo)基層安全生產(chǎn)和應(yīng)急救援等事務(wù)，提供專(zhuān)業(yè)化技術(shù)咨詢服務(wù)；其二，鎮(zhèn)街聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)和深度參與基層日常監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急安全檢查和隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)工作，分析轄區(qū)應(yīng)急安全特點(diǎn)，查找薄弱環(huán)節(jié)，提高專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化水平。

(四)推動(dòng)重心下移，強(qiáng)化宣教演練

1. 推動(dòng)重心下移。

一是推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限下放。其一，縣(市、區(qū))應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)梳理基層執(zhí)法事項(xiàng)，探索簡(jiǎn)易執(zhí)法事項(xiàng)權(quán)限下放，推動(dòng)“移交處罰”向“委托執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，與鎮(zhèn)街簽訂委托書(shū)，賦予鎮(zhèn)街應(yīng)急行政處罰權(quán)，促進(jìn)監(jiān)管和執(zhí)法一體化建設(shè)。其二，編制鎮(zhèn)街監(jiān)管和執(zhí)法項(xiàng)目清單，厘清執(zhí)法和監(jiān)管邊界；開(kāi)展鎮(zhèn)街監(jiān)管執(zhí)法培訓(xùn)，加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)指導(dǎo)；強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，督促鎮(zhèn)街依法依規(guī)行使權(quán)利；借助信息平臺(tái)推動(dòng)基層應(yīng)急監(jiān)管執(zhí)法流程再造。

二是提高村莊社區(qū)應(yīng)急能力。其一，在村莊社區(qū)設(shè)立應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常工作協(xié)調(diào)和鎮(zhèn)街工作落實(shí)、宣傳普及應(yīng)急安全知識(shí)、排查治理轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患、上報(bào)發(fā)布災(zāi)情信息、緊急轉(zhuǎn)移和安置救助、預(yù)案建設(shè)和演練、應(yīng)急物資裝備管理調(diào)度等工作；其二，推動(dòng)鎮(zhèn)街力量下沉村莊社區(qū)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查基層應(yīng)急工作，及時(shí)解決難題，廣泛聽(tīng)取基層意見(jiàn)建議，確保隱患排查在一線、風(fēng)險(xiǎn)防控在一線、防災(zāi)減災(zāi)在一線、應(yīng)急服務(wù)在一線。

三是織密織牢應(yīng)急管理網(wǎng)格。其一，整合基層氣象信息員、災(zāi)害信息員、地質(zhì)災(zāi)害群測(cè)群防員、森林護(hù)林員、三防責(zé)任人等力量加入網(wǎng)格隊(duì)伍，網(wǎng)格員在鎮(zhèn)街和村居“兩委”指導(dǎo)下協(xié)助應(yīng)急管理日常工作；其二，將安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援、社會(huì)治安等納入網(wǎng)格管理，建設(shè)綜合性應(yīng)急管理網(wǎng)格員隊(duì)伍，延伸應(yīng)急管理觸角，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格融合建設(shè)和資源共享，推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、共同參與，確保險(xiǎn)情第一時(shí)間響應(yīng)、問(wèn)題第一時(shí)間化解。

2. 加強(qiáng)宣傳演練。

一是重視宣教和知識(shí)普及。其一，圍繞應(yīng)急安全管理政策和法規(guī)及常見(jiàn)突發(fā)事件預(yù)防，利用報(bào)紙、橫幅、宣傳欄等傳統(tǒng)方式，以及多媒體、公眾號(hào)、兩微一端、抖音、快手等新媒體，加強(qiáng)宣傳普及，營(yíng)造全社會(huì)學(xué)習(xí)應(yīng)急安全知識(shí)良好氛圍，增強(qiáng)公眾憂患意識(shí)和安全意識(shí)，提高全民應(yīng)急安全素質(zhì)；其二，鼓勵(lì)鎮(zhèn)街依托公園、科技館、博物館等公共場(chǎng)所設(shè)置應(yīng)急科普設(shè)施，或建設(shè)專(zhuān)門(mén)教育基地、體驗(yàn)中心等，面向村(居)民、企事業(yè)單位員工和中小學(xué)生開(kāi)放，以情景模擬、互動(dòng)體驗(yàn)等形式開(kāi)展沉浸式、互動(dòng)式教育活動(dòng)，提高突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警、避災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救能力。

二是重視預(yù)案建設(shè)和演練。其一，按照“科學(xué)規(guī)范、上下貫通、互相銜接”要求編制鎮(zhèn)街總體預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案、重大活動(dòng)預(yù)案和村(社)預(yù)案，完善 “鎮(zhèn)街-村社”兩級(jí)預(yù)案體系；同時(shí)，將預(yù)案匯編成冊(cè)，制作電子預(yù)案和簡(jiǎn)易預(yù)案，確保簡(jiǎn)明通俗、方便使用，編寫(xiě)預(yù)案宣傳普及材料并加強(qiáng)宣傳。其二，本著“以演促練、以練為戰(zhàn)”原則，針對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、燃?xì)庑孤?、火?zāi)、疫情等常見(jiàn)突發(fā)事件，既要組織群眾參與度高、協(xié)同聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的綜合演習(xí)演練，也要組織貼近實(shí)戰(zhàn)、小規(guī)模專(zhuān)項(xiàng)演練，促進(jìn)實(shí)戰(zhàn)演練與桌面推演、分段演練與分項(xiàng)演練、單項(xiàng)推演與綜合演練相結(jié)合，提高基層突發(fā)事件處置能力。

結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)高度重視應(yīng)急管理工作，應(yīng)急管理體系不斷完善，應(yīng)急管理能力不斷提高，成功應(yīng)對(duì)了一次又一次重大突發(fā)事件，有效化解了一個(gè)又一個(gè)重大安全風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了許多應(yīng)急管理奇跡，充分展現(xiàn)了中國(guó)特色和優(yōu)勢(shì)。改革開(kāi)放后，尤其進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著西方應(yīng)急管理理念和經(jīng)驗(yàn)傳入，加之一系列突發(fā)事件的爆發(fā)和成功應(yīng)對(duì)，我國(guó)基層應(yīng)急管理體系隨之不斷完善，應(yīng)急管理水平得到了較大提升。當(dāng)前，我國(guó)正處于乘勢(shì)邁進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的開(kāi)局時(shí)期，鎮(zhèn)街應(yīng)急管理改革正面臨前所未有新機(jī)遇。就當(dāng)下和未來(lái)鎮(zhèn)街應(yīng)急管理能力建設(shè)而言：一是要進(jìn)一步增強(qiáng)改革緊迫感和責(zé)任感，結(jié)合“十四五”規(guī)劃繪制更明確、更科學(xué)、更可行的基層應(yīng)急管理改革“路線圖”“施工表”，切實(shí)增強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性；二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，深入研究和系統(tǒng)總結(jié)各地鎮(zhèn)街應(yīng)急管理改革成功經(jīng)驗(yàn)和做法，形成更有分量、更有價(jià)值、更有操作性和更有前瞻性的方案，打造符合基層實(shí)際和地方特色的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系；三是圍繞鎮(zhèn)街應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化目標(biāo)，加強(qiáng)層級(jí)間、部門(mén)間、區(qū)域間協(xié)同協(xié)作，加快推進(jìn)鎮(zhèn)街應(yīng)急管理職責(zé)整合、磨合和融合，促進(jìn)應(yīng)急管理與基層自治銜接，實(shí)施基層應(yīng)急管理一體化推進(jìn)，打造基層應(yīng)急合力；四是堅(jiān)持群眾路線，把握群眾需求、挖掘群眾智慧、匯聚群眾力量，群策群防群治，共建共治共享，大力弘揚(yáng)應(yīng)急安全文化建設(shè)，加強(qiáng)宣傳教育，不斷提高基層群眾應(yīng)急安全素質(zhì)，織密人民防線，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人參與、人人享有的基層應(yīng)急安全共同體。