粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展的理論與推進策略

符正平

(中山大學粵港澳發(fā)展研究院，廣州 510275)

粵港澳大灣區(qū)20世紀90年代即開始醞釀提出，香港回歸20周年之際，在習近平主席親自見證下，國家發(fā)展和改革委員會、廣東省政府以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)正式簽訂四方協(xié)議《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》。2019年2月18日，中共中央、國務院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)。這標志著粵港澳大灣區(qū)進入正式的施工建設階段。按照《規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)由珠江三角洲地區(qū)的廣州市、深圳市、東莞市、佛山市、珠海市、中山市、惠州市、江門市、肇慶市九個市，加上香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成，地理面積為5.6萬平方公里，人口近9 000萬。粵港澳大灣區(qū)地理區(qū)位上主要分布于珠江流域，擁有世界級的港口群、機場群，與美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和日本東京灣區(qū)具有相同的灣區(qū)經(jīng)濟特征。灣區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟的一種形態(tài)，因其開放性、創(chuàng)新性，在當今世界經(jīng)濟版圖中占據(jù)了顯著的位置?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展目標是建設成為國際一流灣區(qū)和世界級城市群。從區(qū)域經(jīng)濟一體化角度看，粵港澳大灣區(qū)有其獨特性，這個區(qū)域內(nèi)的香港、澳門兩個特別行政區(qū)是世界級自由港，實行“一國兩制”。在這么一個擁有巨大制度差異性的特定區(qū)域內(nèi)，如何推進區(qū)域一體化？該區(qū)域一體化面臨哪些重大理論和實踐問題？本文首先對粵港澳大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟形成過程以及區(qū)域一體化的性質(zhì)進行分析，然后分析粵港澳大灣區(qū)區(qū)域一體化面臨的重大理論與實踐問題，最后討論粵港澳大灣區(qū)區(qū)域一體化的推進策略。

一、 粵港澳大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的形成與區(qū)域一體化的性質(zhì)

1978年國家實行改革開放政策，此后大灣區(qū)的深圳、珠海實行經(jīng)濟特區(qū)政策，廣州是十四個沿海開放城市之一。香港工業(yè)開始大規(guī)模轉(zhuǎn)移到珠三角地區(qū)，按“前店后廠”模式經(jīng)營。香港的資本與出口加工工業(yè)、技術與內(nèi)地的廉價勞動力和土地等要素結合，實現(xiàn)了珠三角地區(qū)超大規(guī)模的工業(yè)化和城市化。在粵港澳大灣區(qū)這個城市群形成過程中，香港扮演了關鍵的整合者角色。大灣區(qū)城市群的形成發(fā)展過程中，具體到各個城市而言，其發(fā)展模式及其背后所依賴的關鍵資源是有差異的。比如，深圳作為經(jīng)濟特區(qū)，擁有比鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢，但是較早地放棄了“三來一補”這種產(chǎn)業(yè)層次較低的發(fā)展模式，而是堅定地發(fā)展高科技制造業(yè)，尤其是電子信息制造業(yè)，涌現(xiàn)出華為、中興、騰訊等為代表的高科技巨頭企業(yè)，以南山區(qū)為代表的高科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)區(qū)域，以及以清華大學深圳研究院為代表的新型科研機構。同時，國家在深圳證券交易所設立了創(chuàng)業(yè)板，深圳作為一座外來移民城市，文化上對創(chuàng)新更加包容，這些因素促使深圳較早走上了創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展道路。其背后所依托的創(chuàng)新資源，一個來源是香港的大學、科研機構的科研成果，這些科技成果在深圳進行孵化和產(chǎn)業(yè)化，如大疆無人機是一個典型的例子；另一個來源就是與全國各地的大學科研院所進行產(chǎn)學研合作，建設了虛擬大學園區(qū)和大批新型研發(fā)機構。近鄰深圳的東莞市，其發(fā)展模式在珠三角地區(qū)具有代表性，即依托港澳資本大力發(fā)展外向型出口加工制造業(yè)。這些出口加工制造業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以一鎮(zhèn)一品、一鎮(zhèn)一業(yè)形態(tài)聚集，被稱為專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟。(1)符正平，常路.產(chǎn)業(yè)集群升級與轉(zhuǎn)型： 珠江三角洲地區(qū)的實踐與啟示[M].北京： 社會科學文獻出版社，2016.如虎門鎮(zhèn)的服裝業(yè)、厚街鎮(zhèn)的家具制造業(yè)、石龍鎮(zhèn)的電子信息、橫瀝鎮(zhèn)的模具制造等。這種聚集在專業(yè)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集群在珠三角地區(qū)比較普遍，包括中山、順德、南海等，都是通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)集群帶動工業(yè)化和城市化。區(qū)域內(nèi)部的一體化與聯(lián)系，也主要體現(xiàn)在這種通過市場自發(fā)機制形成的產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)服務關系。一些產(chǎn)業(yè)形成了大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)帶現(xiàn)象，如橫跨深圳、惠州、東莞、廣州的電子信息產(chǎn)業(yè)帶，產(chǎn)業(yè)規(guī)模已超萬億元。屬于佛山市的順德經(jīng)濟上以家電、家具和花卉三個產(chǎn)業(yè)集群為主導，其家具制造集群與東莞的家具制造集群既相互激烈競爭，又有著密切的合作聯(lián)系。這些產(chǎn)業(yè)集群形成的早期因素大都離不開香港、澳門資本帶來的技術和出口市場，或通過“三來一補”形式提供進口先進設備、外匯等資源，如佛山陶瓷產(chǎn)業(yè)集群主要依托國內(nèi)大市場發(fā)展起來，技術設備等從國外引進。大灣區(qū)城市群的另外一個形成因素就是擁有各種類型的經(jīng)濟功能區(qū)，如高科技園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等。通過招商引資帶動產(chǎn)業(yè)聚集，是這些經(jīng)濟功能區(qū)主要的發(fā)展目標。如廣州黃埔開發(fā)區(qū)，通過吸引外商投資帶動產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，成為廣州東部地區(qū)的經(jīng)濟增長極。大灣區(qū)內(nèi)地九市城市經(jīng)濟以及以城市群表現(xiàn)的區(qū)域經(jīng)濟形成發(fā)展過程，主要靠城市之間的競爭機制，通過充分利用香港澳門兩個自由港的平臺和資源，嵌入全球價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)工業(yè)化和城市化。這種工業(yè)化和城市化，在財政分權體制下，以單個城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟功能區(qū)為主要空間載體，帶有很大的空間分散性和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性。大灣區(qū)各個城市經(jīng)濟上具有很大的獨立性，相互之間的合作主要是松散型的產(chǎn)業(yè)合作，合作關系也主要是與港澳資本之間的單向經(jīng)濟合作。(2)陳廣漢.港澳珠三角區(qū)域經(jīng)濟整合與制度創(chuàng)新[M].北京： 社會科學文獻出版社，2008.

2007—2009年美國發(fā)生金融危機，大灣區(qū)嵌入全球價值鏈型產(chǎn)業(yè)面臨外部需求沖擊，以及國內(nèi)勞工、土地等要素成本上升的壓力。廣東開始進行產(chǎn)業(yè)雙轉(zhuǎn)移，即在廣東省政府支持下把大灣區(qū)內(nèi)一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)采取對口合作方式進行跨城市轉(zhuǎn)移。在經(jīng)過大規(guī)模向珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移后，香港的制造業(yè)基本空心化，其產(chǎn)業(yè)結構進一步向服務業(yè)轉(zhuǎn)型。國家在2003年推出了CEPA協(xié)議，通過放寬市場準入促進港澳服務業(yè)進入內(nèi)地和珠三角地區(qū)。廣東省政府在2010年、2011年分別與香港、澳門特別行政區(qū)簽署《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》。這兩個區(qū)域合作協(xié)議涵蓋的合作領域范圍頗廣，包括產(chǎn)業(yè)合作、跨境通關與市場一體化以及環(huán)境保護等。隨著粵港澳三地經(jīng)濟合作的不斷深化和合作領域范圍的拓寬，需要從制度層面解決區(qū)域一體化不斷加深面臨的制度摩擦成本問題。與此同時，香港經(jīng)濟脫實向虛，向全球城市和金融中心方向發(fā)展，經(jīng)濟增長新動力不足并由此產(chǎn)生一系列民生問題，澳門經(jīng)濟在賭牌發(fā)放體制改革后博彩業(yè)一家獨大，經(jīng)濟適度多元化發(fā)展遲緩，而珠三角地區(qū)也面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提升創(chuàng)新能力的新發(fā)展需求，這些新的發(fā)展趨勢使港澳與大灣區(qū)內(nèi)地城市的經(jīng)濟關系面臨新的調(diào)整，需要新的制度安排和政策干預來消除相互脫離的風險，從國家層面正式推出粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略由此而生。(3)任思儒，李郇，陳婷婷.改革開放以來粵港澳經(jīng)濟關系的回顧與展望[J].國際城市規(guī)劃，2017，32(3)： 21-27.從粵港澳大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的形成過程以及粵港澳三地合作進程看，粵港澳大灣區(qū)作為一個區(qū)域經(jīng)濟體，不僅是一個地理空間區(qū)域概念，隨著區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)關系的變化，從國家層面進行政策與制度干預的方式也在變化。粵港澳大灣區(qū)是在新的國際國內(nèi)環(huán)境下，針對該區(qū)域經(jīng)濟關系面臨的新問題，由國家進行政策干預而形成的。

二、 粵港澳大灣區(qū)區(qū)域一體化面臨的重大理論與實踐問題

(一) 關于大灣區(qū)市場一體化?；浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)域經(jīng)濟的形成與初始的一體化過程，本身就是發(fā)揮市場機制和市場競爭的結果。港澳地區(qū)與珠三角地區(qū)存在要素成本落差，加上有利的國際環(huán)境以及內(nèi)地的改革開放政策，港澳資本和外國資本利用這種要素成本落差，通過國際大循環(huán)，帶動了珠三角地區(qū)的工業(yè)化和城市化。目前深圳、廣州等城市的經(jīng)濟總量已經(jīng)與香港持平或超過香港，珠三角地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到一個新的階段。大灣區(qū)建設市場一體化問題，從區(qū)域一體化的功能主義視角看，(4)Niemann A, Ioannou D. European Economic Integration in Times of Crisis： A Case of Neofunctionalism?[J]. Journal of European Public Policy, 2015, 22(2)： 196-218.主要是如何從商品貿(mào)易市場的一體化到建設大灣區(qū)共同市場，再到完全的區(qū)域經(jīng)濟一體化。貿(mào)易投資領域的一體化，主要涉及人員貨物通關的便利化措施，以及落實內(nèi)地與香港、澳門CEPA系列協(xié)議，在CEPA框架下進一步取消或放寬對港澳投資者的資質(zhì)要求、持股比例、行業(yè)準入等限制。因為香港、澳門是單獨關稅區(qū)，擁有自己的海關監(jiān)管制度和貨幣制度、出入境管理制度，大灣區(qū)內(nèi)地九市只是廣東省內(nèi)的一個特定區(qū)域，其對外開放政策和措施要受到內(nèi)地整體的對外開放進程的制約。這種市場一體化在很大程度上是一種在中央政府設定的管控目標范圍內(nèi)的一體化，難以做到完全的市場一體化。因為香港、澳門作為國際自由港，實行的是“三零”(零關稅、零壁壘、零補貼)原則最高開放水準，而大灣區(qū)內(nèi)地九市區(qū)域市場是全國統(tǒng)一大市場的一部分，或多或少會有一些貿(mào)易管制措施，如針對國計民生產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的保護措施，難以完全按照“三零”原則與港澳市場一體化對接。如按照大灣區(qū)共同市場構想進行建設，人員、資金、信息等要素要進行跨境自由流動。而目前大灣區(qū)內(nèi)部，就人員流動而言，是一種不對稱型單向流動，即港澳居民可以不受限制地自由流動到大灣區(qū)內(nèi)地九市，而大灣區(qū)內(nèi)地九市居民到港澳則需要簽注審批，在停留時間和往返次數(shù)方面都有嚴格限制。在資金流動方面，香港是國際金融中心和最大的離岸人民幣中心。因內(nèi)地的資本管制政策，粵港澳三地的資金流動還是一種受管控型的非自由流動。因資本流動具有巨大的外溢效應，從國家金融開放與安全角度來看，在相當長時期內(nèi)粵港澳三地的跨境資金流動也需要相應的制度與基礎設施安排。如上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)立的FT賬戶就是一種跨境資金流動的金融基礎設施，目前已經(jīng)在大灣區(qū)內(nèi)的自貿(mào)區(qū)開始使用。至于信息與數(shù)據(jù)的跨境流動，也會因國家安全考慮因素面臨開放度的選擇與管控機制設計問題。總之，大灣區(qū)市場一體化是大灣區(qū)一體化的基本驅(qū)動因素，盡管在相當長時期內(nèi)這種一體化是一種受限制和有管控機制的一體化，但是在瞄準國家整體開放進程和節(jié)奏的前提下，大灣區(qū)的市場一體化將會率先朝著要素跨境流動深度一體化的共同市場方向演進。

(二) 關于大灣區(qū)制度一體化。制度一體化這個概念運用于大灣區(qū)，可能容易引起誤解，因為“一國兩制”是大灣區(qū)建設的基本原則，堅守一國之本，利用兩制之利。港澳地區(qū)實行不同的海關制度、稅收制度、貨幣制度以及社會生活制度。那么大灣區(qū)制度一體化又是何種含義呢?這里的制度是指經(jīng)濟社會運行層次的制度，包括規(guī)則、行業(yè)標準、慣例等，還包括區(qū)域?qū)哟蔚膮f(xié)調(diào)與治理機制，以及一切有利于促進區(qū)域一體化的相關制度安排。正因為大灣區(qū)有“兩制”的存在，大灣區(qū)的一體化面臨劇烈的制度摩擦，產(chǎn)生巨額交易費用。制度一體化的目的就是要通過制度創(chuàng)新大幅降低跨境交易與要素跨境流動產(chǎn)生的交易費用，提升一體化的效率，使得這種管控監(jiān)管下的跨境區(qū)域一體化達到一種最優(yōu)狀態(tài)。(5)蔡赤萌.粵港澳大灣區(qū)城市群建設的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實挑戰(zhàn)[J].廣東社會科學，2017(4)： 5-14.(6)K?lliker A. Bringing Together or Driving Apart The Union? Towards a Theory of Differentiated Integration[J]. West European Politics, 2001, 24(4)： 125-151.以海關通關為例，因海關制度的不同，粵港澳三地人員貨物通關面臨一系列申報手續(xù)和時間成本。在粵港澳三地的共同努力下，創(chuàng)造了 “跨境一鎖”，港珠澳大橋珠澳口岸、橫琴口岸旅檢區(qū)域?qū)嵭小昂献鞑轵灒淮畏判小蓖P模式，香港西九龍站實行“一地兩檢”查驗模式，以及AEO認證等制度創(chuàng)新，大大便利了口岸通關。與港澳進行規(guī)則對接，實現(xiàn)大灣區(qū)各領域與港澳規(guī)則的聯(lián)通、融通、貫通，是大灣區(qū)制度一體化的重要途徑。具體而言，這里的規(guī)則對接有四條路徑： 一是尋求最大公約數(shù)，即采用一致的標準規(guī)則，如在服務業(yè)開放方面，采用最高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則；在食品安全領域，制定共同的食品安全標準。同時在行政理念方面，盡量減少政府審批，采用負面清單制度提高透明度，實行誠信監(jiān)管原則。二是單邊認可機制，主要是大灣區(qū)內(nèi)地九市對港澳的資質(zhì)、標準認可。三是相互認可機制，如通關檢驗檢疫方面，相互認可對方的查驗結果；一些服務業(yè)資格的相互認可等。四是同等待遇。如大灣區(qū)實行“港人港稅”“澳人澳稅”來解決因三地稅制不同產(chǎn)生的差異問題。(7)符正平，彭曦.實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)體制機制創(chuàng)新[N].中國社會科學報，2019-09-02(8).

大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)與治理機制，是制度一體化探索的重要議題。因港澳事務的特殊性和敏感性，大灣區(qū)一體化涉及的港澳跨境流通方面的事權屬于中央事權，這些事權由中央各個相關部委負責執(zhí)行?！兑?guī)劃綱要》發(fā)布后，在中央層面成立了粵港澳大灣區(qū)建設領導小組，這大大提升了大灣區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)治理的層級，有助于解決大灣區(qū)建設中面臨的重大問題，制定統(tǒng)一的政策措施。因此，大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)治理帶有很大程度的垂直協(xié)調(diào)色彩，這有利于中央統(tǒng)籌和部委的條條監(jiān)管。相比之下，橫向的協(xié)調(diào)與治理，是大灣區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是基層政府部門，涉及港澳事務，都需要走向上級匯報請示的垂直溝通系統(tǒng)，難以與港澳地區(qū)的相關部門進行直接溝通協(xié)調(diào)。這需要中央向廣東省授權并進行與授權相配套的制度創(chuàng)新與體制機制創(chuàng)新，來解決橫向協(xié)調(diào)問題。大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)與治理，還面臨大量區(qū)域公共產(chǎn)品供給與基礎設施建設問題。如跨城市高鐵、軌道交通建設；港口群與機場群的規(guī)模與航線協(xié)調(diào)；城市規(guī)劃協(xié)調(diào)、城市出租車跨城準入?yún)f(xié)調(diào)，污染的聯(lián)合治理等。廣東省作為省級政府負有協(xié)調(diào)監(jiān)管的責任，但由于該區(qū)域的特殊性，以及城市財政體制與政策的差異性，需要依據(jù)公共產(chǎn)品的類型進行相應的協(xié)調(diào)機制設計。

(三) 關于大灣區(qū)珠江東西兩岸一體化發(fā)展問題。大灣區(qū)珠江東岸是指廣州、東莞、惠州到深圳、香港這一條經(jīng)濟發(fā)展帶，珠江西岸是指廣州、中山、江門到珠海、澳門這條經(jīng)濟發(fā)展帶。目前珠江東西兩岸經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)明顯的東強西弱格局。珠江西部地區(qū)的珠海、澳門、中山、江門缺乏帶動輻射能力強的龍頭城市，盡管在《規(guī)劃綱要》中把珠海與澳門列為區(qū)域發(fā)展的一個增長極，但是從經(jīng)濟總量等方面看，它們?nèi)匀浑y以帶動珠江西岸乃至范圍更大的粵西地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。珠江口東西兩岸受珠江這條天然的黃金水道的阻隔，要素流動不暢，區(qū)域一體化受阻。建設連接珠江兩岸的大橋等基礎設施就成為解決問題的關鍵。虎門大橋是第一座連接珠江兩岸的橋梁，連接東莞虎門和廣州南沙區(qū)，于1997年建成通車。建成之后橋梁很快達到滿負荷，堵車成為常態(tài)。粵港澳三地于20世紀90年代開始就提出建設港珠澳大橋，連接香港、澳門、珠海。該橋最終采用單Y方案設計建設。2017年港珠澳大橋正式通車。作為一座連接港珠澳三地的跨境橋梁，它大大便利了香港與澳門以及珠江西岸地區(qū)的物流、人流，有利于發(fā)揮香港對珠江西岸地區(qū)的輻射帶動作用。目前在建的深中通道，連接深圳市與中山市，規(guī)劃中的深珠通道連接深圳與珠海，南沙鐵路大橋則把深圳與江門以及廣東粵西地區(qū)連通起來，珠江口將來還將建設更多的跨江大橋和隧道，這些重大基礎設施建設將大大促進珠江東西兩岸的互聯(lián)互通，加速兩岸地區(qū)的一體化發(fā)展。

環(huán)珠江口的馬蹄形區(qū)域，是未來大灣區(qū)一體化的重點區(qū)域。深圳城市本身的空間拓展路徑存在西進還是東拓的方向選擇問題。西進即朝珠江口前海自貿(mào)區(qū)、寶安機場這個方向發(fā)展。東莞市在臨珠江區(qū)域設立了濱海新區(qū)，作為經(jīng)濟功能區(qū)加以重點開發(fā)，其實也是選擇往珠江口方向發(fā)展。廣州市南沙新區(qū)是自貿(mào)區(qū)，是廣州市的副中心和唯一的臨海城區(qū)。中山市的翠亨新區(qū)與深中通道相連。再加上珠海橫琴自貿(mào)區(qū)，這一環(huán)珠江口的馬蹄形區(qū)域，其實是一個由自貿(mào)區(qū)相互連接起來的經(jīng)濟功能區(qū)帶。這個區(qū)域也可稱為小灣區(qū)，在功能定位上將建設成為自由貿(mào)易組合港群。深圳前海自貿(mào)區(qū)主要是面向香港服務業(yè)開放，是特區(qū)中的特區(qū)，在探索服務業(yè)開放方面將先行先試。廣州南沙新區(qū)面積800平方公里，與新加坡地理面積相近，擁有世界級的南沙集裝箱港口；珠海橫琴自貿(mào)區(qū)將建設成為對澳深度合作示范區(qū)。東莞濱海新區(qū)、中山翠亨新區(qū)都是大灣區(qū)對港澳合作平臺。開放性是灣區(qū)經(jīng)濟的本質(zhì)特征。香港、澳門是國際自由港，對前海、南沙、橫琴三個自貿(mào)區(qū)實行某些自由港的制度和政策，如探索“一線放開，二線管住”通關制度，與香港、澳門自由港進行無縫對接和聯(lián)通。在物流領域，南沙港以及前海保稅港區(qū)的物流供應鏈管理已經(jīng)與香港機場物流實現(xiàn)一體化運作。這為香港國際航空中心的建設提供了保障。環(huán)珠江口兩岸的一體化發(fā)展還需對珠江這條黃金水道和航道進行港口、岸線資源以及生態(tài)環(huán)保等綜合治理，使之成為大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎。

(四) 關于大灣區(qū)區(qū)域創(chuàng)新一體化。依據(jù)新經(jīng)濟增長理論，知識創(chuàng)新是區(qū)域經(jīng)濟增長的最終源泉。技術知識能夠產(chǎn)生外溢效應和遞增報酬，從而實現(xiàn)內(nèi)生型經(jīng)濟增長。傳統(tǒng)的區(qū)域一體化理論強調(diào)的是商品和要素市場區(qū)域一體化，對于創(chuàng)新本身的區(qū)域一體化關注較少。(8)Cappellano F, Rizzo A. Economic Drivers in Cross-border Regional Innovation Systems[J]. Regional Studies, Regional Science, 2019, 6(1)： 460-468.歐盟的一體化進程直到近年才開始提出“創(chuàng)新歐盟”概念。(9)Chou M H. Constructing an Internal Market for Research through Sectoral and Lateral Strategies： Layering, The European Commission and the Fifth Freedom[J]. Journal of European Public Policy, 2012, 19(7)： 1052-1070.《規(guī)劃綱要》明確提出了大灣區(qū)建設國際科技創(chuàng)新中心的發(fā)展目標，并對建設的具體路徑進行了規(guī)劃，如建設廣州—東莞—深圳—香港—澳門創(chuàng)新走廊，以及布局建設一批重大科技基礎設施、國家實驗室等創(chuàng)新平臺。河套地區(qū)港深科技合作園被列為科技創(chuàng)新特區(qū)；在深圳光明新區(qū)、廣州南沙、東莞松山湖共同建設綜合性國家科學中心，這些創(chuàng)新走廊、平臺和科學城的建設無疑將極大地提升大灣區(qū)的科技創(chuàng)新能力。依據(jù)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)理論，(10)Makkonen T, Williams A M, Mitze T, et al. Science and Technology Cooperation in Cross-border Regions： A Proximity Approach with Evidence for Northern Europe[J]. European Planning Studies, 2018, 26(10)： 1961-1979.大灣區(qū)區(qū)域創(chuàng)新一體化要解決的關鍵問題是： 一是如何構建起本地的帶有跨境特征的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)；二是如何有效地把大灣區(qū)的創(chuàng)新系統(tǒng)融入國家創(chuàng)新系統(tǒng)；三是大灣區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)如何嵌入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡，保持其開放性；四是建設區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。大灣區(qū)建設四年來，在重大科技基礎設施建設方面已取得了重大進展，如東莞中國散裂中子源已投入運行，深圳鵬程新一代信息技術國家實驗室、強流重離子加速器、腦解析與腦模擬、合成生物研究、材料基因組等重大創(chuàng)新平臺正在加快建設。

跨境區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設的驅(qū)動因素有哪些呢？從區(qū)域一體化角度看，大灣區(qū)的大學、公共科研機構、企業(yè)科研機構、金融機構等，要突破單個城市的服務地域，拓展到整個灣區(qū)進行互動合作，如香港的五大公共科研機構(香港應用科技研究院、納米及先進材料研究院、汽車科技研發(fā)中心、物流及供應鏈多元技術研發(fā)中心、紡織及成衣研發(fā)中心)可以在大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群設立分支機構，服務大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而真正形成一個大灣區(qū)意義上的創(chuàng)新系統(tǒng)。港澳地區(qū)的大學在基礎研究方面擁有優(yōu)勢，(11)黃元山，水志偉，李亞詩，等.關于香港建設國際研發(fā)之都的思考與建議[J].港澳研究，2020(1)： 57-69，95.目前已在大灣區(qū)設立了分?；蛐^(qū)。灣區(qū)內(nèi)地科研機構、人員、資金能夠跨境流動到港澳地區(qū)，如中國科學院香港創(chuàng)新研究院已注冊成立，國家財政部和科技部已經(jīng)出臺政策允許內(nèi)地科技資金跨境到港澳地區(qū)。這些都是跨境區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)形成的重要舉措。此外，還需要突破許多體制和機制上的障礙，使得創(chuàng)新要素能夠跨境跨城市流動，享受的創(chuàng)新優(yōu)惠政策能夠?qū)崿F(xiàn)同城待遇。大灣區(qū)的創(chuàng)新系統(tǒng)融入國家創(chuàng)新系統(tǒng)，一方面能夠動員更多的國家創(chuàng)新資源流入大灣區(qū)，從而加速大灣區(qū)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的建設，另一方面能夠提升創(chuàng)新的質(zhì)量和水平，從國家高度對創(chuàng)新需求進行目標定位和響應。

大灣區(qū)的創(chuàng)新要堅持開放原則，因為當今世界科學技術的全球化已成燎原之勢，只有融入全球創(chuàng)新共同體之中才能少走彎路，加快創(chuàng)新，這和強調(diào)科技自立自強并不矛盾。尤其是香港、澳門作為世界自由港，在吸引全球創(chuàng)新人才融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡方面具有獨特優(yōu)勢。這就需要對大灣區(qū)的人才政策進行跨區(qū)域跨境協(xié)調(diào)。大灣區(qū)需要建設優(yōu)質(zhì)生活圈，醫(yī)療教育、環(huán)境質(zhì)量、城市衛(wèi)生以及美食、治安、社會公共服務、文化娛樂設施這些反映城市集體消費和生活品質(zhì)的舒適物(Amenity)對吸引國際研發(fā)人才很重要。(12)王寧.地方消費主義、城市舒適物與產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化： 從消費社會學視角看產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[J].社會學研究，2014, 29(4)： 24-48，242-243.像技術移民制度、跨境通關的便利措施、國際獵頭公司進駐等都是人才政策的重要組成部分。區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的建設有助于提升區(qū)域創(chuàng)新能力。如深圳南山區(qū)的創(chuàng)新生態(tài)是創(chuàng)新環(huán)境建設的一個典型代表。將來大灣區(qū)需要更多像南山區(qū)這樣的生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新。借鑒日本東京大灣區(qū)的建設經(jīng)驗，對標國際最高標準、按照國際公認的知識產(chǎn)權保護規(guī)則在大灣區(qū)進行知識產(chǎn)權的嚴格保護，也有助于吸引跨國公司研發(fā)投資。

三、 粵港澳大灣區(qū)區(qū)域一體化推進策略

《規(guī)劃綱要》發(fā)布三年來粵港澳大灣區(qū)建設取得了顯著的成效，尤其在基礎設施互聯(lián)互通、人員貨物通關便利化，以及為港澳居民來大灣區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、買房等提供便利化措施方面。從推進策略和方法論角度看，大灣區(qū)區(qū)域一體化應該抓住哪些重點領域和牽一發(fā)動全身的關鍵點？

首先，邊境地區(qū)、邊界地區(qū)應該是區(qū)域一體化可能取得突破的重點區(qū)域。因為邊境邊界地區(qū)是制度差異和制度摩擦最激烈的地區(qū)，有許多制度創(chuàng)新機會來降低交易成本促進兩地的要素流動。如深圳與香港以深圳河為界的口岸地區(qū)的開發(fā)開放。這個口岸經(jīng)濟帶涉及深圳、香港兩個城市，尤其是香港一側(cè)的邊界地區(qū)的開發(fā)，需要香港對本身面臨的經(jīng)濟社會問題的解決思路進行調(diào)整，如解決住房問題是采取填海造房還是進行鄰近深圳邊界地區(qū)的開發(fā)，這是一個重大的決策方向選擇問題。從世界各國的開發(fā)經(jīng)驗看，邊境地區(qū)的開發(fā)開放能夠有效促進兩地的經(jīng)濟社會發(fā)展和區(qū)域一體化，如美國加州南部圣地亞哥與墨西哥北部接壤的提華納(Tijuana)地區(qū)，(13)Herzog L A, Sohn C. The Co-mingling of Bordering Dynamics in the San Diego-Tijuana Cross-border Metropolis[J]. Territory, Politics, Governance, 2019， 7(2)： 177-199.新加坡與馬來西亞連接的新山地區(qū)，都是通過地區(qū)合作促進邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的成功例子。深圳香港邊境地區(qū)口岸經(jīng)濟帶的合作開發(fā)和深度融合，如中英街、羅湖口岸、皇崗口岸、深圳灣口岸地區(qū)，將加速香港融入大灣區(qū)，促進兩地要素便利流動，為香港的經(jīng)濟發(fā)展和民生問題解決提供新的空間。

又如澳門與珠海橫琴島的深度合作，探索“一線放開，二線管住”的自由港管理體制機制，將為澳門經(jīng)濟適度多元化發(fā)展提供新的空間支撐。2021年9月，中央發(fā)布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》，對橫琴島的開發(fā)開放進行了全方位的布局和規(guī)劃。這說明，在粵港澳大灣區(qū)區(qū)域一體化推進的時序安排和一體化的進度上，澳門被放在了更加優(yōu)先考慮的位置上。澳門因博彩業(yè)一業(yè)獨大，新冠疫情發(fā)生后受到了較大的影響，迫切需要發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)。另外，澳門回歸后在實踐“一國兩制”上取得了較好的進展，實現(xiàn)了人心回歸。澳門作為國際自由港，實行的是與國際接軌的法律和規(guī)則標準體系。選擇與澳門一河之隔的橫琴島作為粵澳深度合作區(qū)進行建設，有利于解決澳門本身面臨的經(jīng)濟社會與民生發(fā)展問題，同時從大灣區(qū)區(qū)域一體化推進角度看，最大的益處是有利于推進區(qū)域制度一體化，尤其是與澳門標準、規(guī)則的對接銜接，以及國際規(guī)則的采用上。在橫琴實行共商共建共管共享新體制，將產(chǎn)生化學反應，真正實現(xiàn)制度的融通貫通。橫琴深度合作區(qū)也將在大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)一體化以及國際科技創(chuàng)新中心建設所需要的高端要素支撐上發(fā)揮撬動效應和乘數(shù)效應。

大灣區(qū)珠三角九個城市的管理體制、城市等級有較大差異，導致邊界地區(qū)面臨許多要素流動的障礙。如深圳與惠州、東莞的邊界地區(qū)，廣州與佛山的邊界地區(qū)，都面臨基礎設施互聯(lián)互通、公共服務供給差異、出租車準入等城市管理體制問題，以及城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對接等多方面的銜接問題。這些問題主要體現(xiàn)在大灣區(qū)內(nèi)深圳、廣州這兩個等級較高城市的比鄰地區(qū)。尤其是深圳市，因其地理面積較小，長期享有國家給予的改革開放特殊政策，深圳市的行政區(qū)經(jīng)濟與周邊的東莞、惠州有較大的差異。調(diào)整行政區(qū)劃，是解決邊界問題的一條路徑。(14)孫久文，孫翱.論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下“行政區(qū)經(jīng)濟”的演變[J].區(qū)域經(jīng)濟評論，2020(6)： 25-29.但是調(diào)整行政區(qū)劃，涉及眾多的利益主體，就深圳而言，還涉及廣東省與深圳市的關系。盡管近年來深圳市擴大行政區(qū)的呼聲不斷，但仍未能為中央采納。另外一條路徑，就是組建城市聯(lián)盟，進行都市圈的建設。深圳市已經(jīng)把鄰近的東莞、惠州，以及不屬于大灣區(qū)的河源、汕尾等城市納入自己的都市圈范圍，還通過深中通道、深珠通道這些重大基礎設施建設，加強與珠江西岸的珠海、中山以及江門等城市的經(jīng)濟聯(lián)系。第三條路徑就是政府之間進行合作，通過行政協(xié)調(diào)來解決邊界問題。如廣州市與清遠市，在城際軌道交通、產(chǎn)業(yè)合作等方面進行了很成功的合作，有效解決了廣州市工業(yè)用地不足等要素供給問題，同時也帶動了清遠市的工業(yè)化和經(jīng)濟社會發(fā)展。第四條路徑是建立區(qū)域性組織，負責區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題。中央政府層面設立粵港澳大灣區(qū)建設領導小組，并在中央部委、廣東省政府以及大灣區(qū)各個城市都成立專門機構，這對解決大灣區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一些重大問題將起到關鍵的推動作用。

其次就是廣州、深圳聯(lián)動問題。廣州、深圳是大灣區(qū)的兩個核心城市，這兩個超大規(guī)模城市的聯(lián)動對大灣區(qū)城市群建設至關重要。這兩個城市在一些核心城市功能與平臺布局，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在較強的競爭關系。兩者的經(jīng)濟規(guī)模相當，城市等級相近，各自有自己的都市圈結構，深圳與鄰近的東莞、惠州、汕尾、河源有更為緊密的經(jīng)濟關系；廣州與佛山的同城化已經(jīng)進行了多年，與肇慶以及非大灣區(qū)的清遠市有更為緊密的合作關系。如何促進廣深兩個大灣區(qū)核心城市聯(lián)動呢?現(xiàn)有的思路大都局限于走廣州、深圳直接對接合作的路徑。這種思路的主要缺陷是沒有考慮到在兩個城市競爭性較強并且實力相當條件下，直接進行合作往往難以真正有效地實現(xiàn)，除非是某些特殊情形下建立強制性合作關系。從社會網(wǎng)絡和戰(zhàn)略聯(lián)盟理論看，當兩者建立直接的合作關系較難時，通過引入一個第三者，將較容易建立起合作互動關系。即采取廣深+的概念，更容易形成廣深互動關系。這里舉幾個具體例子來說明這一點。廣州、深圳都是超大規(guī)模城市，其城市品質(zhì)高以及就業(yè)機會多，吸引的流動人口將不斷增加，但因土地限制，它們無法為這些外來的無當?shù)貞艏丝谔峁┳銐虻淖》?、子女教育等公共服務，解決這個問題的一個途徑是與處于廣州、深圳之間的東莞市進行合作，選擇一些土地面積較大、環(huán)境宜居的東莞行政管轄的城鎮(zhèn)進行城市化的管理體制改革，(15)張緊跟.從放權強鎮(zhèn)到市域整合： 尺度重組視閾中的珠三角“市管鎮(zhèn)”體制再造[J].廣東社會科學，2020(4)： 191-200，256.利用廣州、深圳擁有的大量優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共服務資源，在這些屬于第三方行政管轄范圍的城鎮(zhèn)進行城市化改造，主要目標是對在廣州、深圳工作的流動人口進行市民化安置，讓其身份轉(zhuǎn)化為大灣區(qū)的戶籍居民，享受具有支付能力的住房、教育、醫(yī)療、交通等均等化公共服務，這樣既解決了大城市的土地緊張難題，又促進了大城市周邊小城鎮(zhèn)的城市化轉(zhuǎn)型和城市品質(zhì)提升，從而形成核心城市帶動中小城市的良性發(fā)展格局。這將打破現(xiàn)有的按照行政區(qū)劃進行城市建設的一系列體制機制，形成行政異城、基本公共服務同城的新發(fā)展格局。廣深聯(lián)動的另一個合作領域就是共同開拓“一帶一路”市場, 廣州、深圳擁有一批實力雄厚和國際化經(jīng)營資源豐富的龍頭企業(yè)，而佛山、東莞中小民營企業(yè)發(fā)達，廣深聯(lián)動在“一帶一路”沿線地區(qū)合作建設跨境工業(yè)園區(qū)，為大灣區(qū)內(nèi)的中小民營企業(yè)走出去搭建平臺，將促進大灣區(qū)更好參與“一帶一路”建設。此外，選擇一些經(jīng)濟功能性區(qū)域進行聯(lián)動，如廣州市黃埔區(qū)的科學城、中新知識城與東莞市松山湖科學城、深圳光明新區(qū)科學城進行一體化聯(lián)動，將極大促進廣州、深圳、東莞三地的創(chuàng)新要素流動，建設創(chuàng)新走廊。還有一條重要的聯(lián)動路徑就是圍繞大灣區(qū)大型基礎設施進行聯(lián)動，如正在建設中的深中通道，這是一條連接深圳、中山以及廣州南沙的跨珠江通道，有了深中通道后，廣州南沙與深圳將實現(xiàn)物理上的連接，在廣州南沙區(qū)萬頃沙一帶合作建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即可充分利用深圳的外溢能力。