關于協(xié)同推進排污許可制與環(huán)境保護稅的思考

徐子義，馮 勇

（1.蘇州瑞賽澤環(huán)境設計工程有限公司，江蘇 蘇州 215000）（2.晶潤環(huán)保（蘇州）有限公司，江蘇 蘇州 215000）

1 排污許可制與環(huán)保稅發(fā)展現(xiàn)狀及問題

“十三五”以來，國家高度重視排污許可證制度和環(huán)保稅頂層設計工作，在中共中央、國務院的堅強領導下，提高了排污許可證制度和環(huán)保稅綜合監(jiān)督管理能力，排污許可制改革和環(huán)保費改稅效果顯著，這二項新體制系統(tǒng)已基本形成，正在逐步按產(chǎn)業(yè)推動，在一定程度上，促進了排污許可證和環(huán)保稅的相關制度的協(xié)同推進。

1.1 排污許可制與環(huán)保稅實施情況

截至2020年上半年，國家生態(tài)環(huán)境部以完善政策立法制度為支撐、以機制整合銜接為工作重點、以全面規(guī)范頒發(fā)排放許可證為首要任務，對實施全國固定污染源排污許可證監(jiān)督管理的全覆蓋工作取得了積極進展。以江蘇為例，從2016年起，江蘇省火電、造紙行業(yè)354家企業(yè)排污許可證已發(fā)放完畢，水泥、鋼鐵行業(yè)完成364家企業(yè)清查摸底、業(yè)務培訓，為有序開展按類許可證監(jiān)督管理工作奠定了基礎。更為重要的是，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》對于實施排污許可制改造以及重點污染物排放總量監(jiān)控體系改造發(fā)揮著不可或缺的作用?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護稅法》施行以來，江蘇省采取了"多排多征、少排少征、不排不征"的稅務設計，通過指導排放單位加強經(jīng)營管理力度，以促進企業(yè)轉型升級，降低污染排放量；引導污染單位潔凈生產(chǎn)、集中處理、循環(huán)使用，以降低環(huán)境污染和生態(tài)損害，其對推動污染物減排的政策導向效應已初步凸顯[1]。

1.2 環(huán)境保護稅征收不協(xié)同面臨的問題

國家注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，而環(huán)境保護稅作為國家推動綠色發(fā)展的重要制度手段之一，在全國推廣實施過程中存在明顯的行政邊界屬性，不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。此外，與其他稅種不同，環(huán)境保護稅的征收要求生態(tài)環(huán)境部門與稅務部門協(xié)同配合，部門之間的不協(xié)同也不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。具體而言，環(huán)境保護稅征收不協(xié)同不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治主要表現(xiàn)在以下兩方面[2]。

1.2.1 不利于污染物的協(xié)同管控

環(huán)境保護稅法規(guī)定，地區(qū)可根據(jù)地方的實際情況制定本地區(qū)的環(huán)境保護稅稅率，這在一定程度上體現(xiàn)了地區(qū)公平?；诖?，中國各?。▍^(qū)、市）規(guī)定了各地適用的稅額標準，但許多地方之間在制定環(huán)保稅稅率標準時，由于缺少協(xié)調，造成地方之間的應稅污染環(huán)保稅適用稅額標準差距很大，而差異化的環(huán)境保護稅稅率標準容易造成區(qū)域內部的政策“洼地”。環(huán)境保護稅稅率標準較低地區(qū)的企業(yè)污染物排放成本相對較低，也意味著該地區(qū)生態(tài)環(huán)境成本較低，可能會造成各地區(qū)產(chǎn)業(yè)的逐底競爭，企業(yè)可能向環(huán)境保護稅稅率標準較低地區(qū)轉移，而環(huán)境保護稅稅率標準較低地區(qū)通常環(huán)境治理能力更低，不利于全國生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

1.2.2 不利于降低污染物排放

環(huán)境稅收政策以及環(huán)保稅收法律執(zhí)行條例，規(guī)范了生態(tài)環(huán)境機關及其稅收主管部門在環(huán)保稅收征管過程中的工作行為，但是對具體的合作機制細節(jié)以及相應責任未能清晰界定。生態(tài)環(huán)境部門負責企業(yè)污染物排放情況的核定與監(jiān)測，稅務部門據(jù)此確定企業(yè)應該繳納的環(huán)境保護稅稅額。但是，生態(tài)環(huán)境主管部門和稅收機關在環(huán)保稅收征管方面的不協(xié)調，有可能導致環(huán)境保護稅不能足額收繳，進而不能有效激勵企業(yè)降低污染物排放。新增納稅人往往是接到稅務主管部門的通知后才進行申報，在稅務部門未能及時掌握新增納稅企業(yè)的污染排放信息時，有可能導致企業(yè)環(huán)境保護稅的漏繳，不能激勵企業(yè)降低污染物排放[3]。

2 排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同推進面臨的挑戰(zhàn)

當前，中國排污許可證制度和環(huán)保稅定位的明確程度還不足、聯(lián)動機制監(jiān)管不夠嚴格；依證監(jiān)管力量不夠，對查處結果無法產(chǎn)生強力震懾；對排污單位的管理責任履行不到位，既沒有落實生態(tài)環(huán)保責任的自覺性和能力。

2.1 需要進一步強化排污許可制與環(huán)保稅聯(lián)動管理

目前，雖然排污許可制改革和環(huán)保稅試點已取得了階段性進展，但在具體的實施層面，依然面臨著聯(lián)動效果不高、執(zhí)行成效受限、政策目標無法全面實現(xiàn)的現(xiàn)象。另一方面，由于沒有相關優(yōu)惠政策，排污許可證管理工作和環(huán)保稅征收協(xié)調推進問題，排放單位利用清潔生產(chǎn)、提標技術改造等方法達到的污染物減排效果無法落到實處，削弱了企業(yè)主動減排的積極性和能力。另外，排污許可證對各種污染物的管理和環(huán)保稅中的污染種類不一致。例如，國家排污許可證法將原油、煤氣及其他燃油加工業(yè)列入其管理范疇內，并對揮發(fā)性有機物（VOCs）進行控制管理，而美國環(huán)保稅法并沒有將其列入征稅范疇，因此兩種制度在管轄口徑上的銜接性仍需要進一步完善。另外，由于排污許可證制度對固定污染源的監(jiān)督管理范圍和環(huán)保稅對納稅人的征收都是動態(tài)的，且環(huán)保稅收核算方式也沒有統(tǒng)一到各產(chǎn)業(yè)排污許可證技術規(guī)范上，從而造成了排污許可證監(jiān)督管理范圍和環(huán)保稅征收口徑不統(tǒng)一，嚴重制約著二個管理體系的有效協(xié)調管理和落地見效。同時，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督中測管的聯(lián)動效果發(fā)揮不暢，在以監(jiān)測數(shù)據(jù)分析為基礎的排污許可證執(zhí)法和環(huán)保稅征收上也缺少了強力保證。

2.2 排污許可證后管理監(jiān)督亟待稅務部門的“一體化”作戰(zhàn)

2020年，我國”兩會”對政府部門協(xié)作共治明確提出了新的目標。環(huán)境保護的整體綜合整治是互動的，一旦未能對排污許可證情況予以真實性監(jiān)督，就會致使污染單元產(chǎn)生”違證污染”等情況，繼而產(chǎn)生主管部門不了解實際的污染企業(yè)數(shù)據(jù)和治理污染設備狀況的社會問題。實際上，污染單元能否”按證排污、自證守法”，將影響著整個企業(yè)的環(huán)保納稅申報。目前，以排污許可證實施報告為審核基礎的環(huán)保稅復審制度尚未形成，并未有法律、規(guī)章就環(huán)保稅復審管理工作給出具體細化規(guī)定，環(huán)保稅復審規(guī)范化實施困難很大。

2.3 排污許可證管理信息平臺與環(huán)境保護稅涉稅信息平臺共享資源有限

隨著中國排污許可證制度改革的深入推行，亟需克服目前環(huán)境數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)存在的"孤島"現(xiàn)象。排污許可制管理信息系統(tǒng)平臺與環(huán)境數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法、重要污染源的在線監(jiān)控，相關信息資源共享數(shù)據(jù)準確度與效率也亟需提升，數(shù)據(jù)信息內容銜接機制還沒有順暢，使得雙方業(yè)務在協(xié)調性上步調并不一致。對于協(xié)調實施排污許可證制度和環(huán)境稅法的資源共享目標也不明確。排污許可證管理工作與環(huán)境稅收征收都是通過排污許可證的實施來完成的，管理平臺的管理端和客戶端之間在對排放單位執(zhí)法報告的兼容性上仍需要加強。

以長三角地區(qū)為例，上海、江蘇的環(huán)境保護稅稅率水平相對較高，浙江、安徽的環(huán)境保護稅稅率水平相對較低，上海、江蘇應稅大氣污染物環(huán)境保護稅稅率水平是浙江、安徽的4-7倍。區(qū)域環(huán)境保護稅稅率標準的制定表現(xiàn)出明顯的行政邊界性，缺乏區(qū)域協(xié)同制定環(huán)境保護稅稅率標準的機制。與其他稅種不同，環(huán)境保護稅的征收要求生態(tài)環(huán)境部門與稅務部門協(xié)同配合，部門之間的不協(xié)同也不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

環(huán)境污染往往是跨行政區(qū)的，特別是大氣污染，空間關聯(lián)效應特別明顯，而環(huán)境保護稅在征收時具有較強的行政邊界。一般而言，稅務部門對屬地企業(yè)征收環(huán)境保護稅，但因企業(yè)跨區(qū)域排放有可能會產(chǎn)生稅收管轄權爭議。目前，環(huán)境保護稅的區(qū)域協(xié)同配合機制仍不健全，尚未有效構建對企業(yè)跨界排放的認定、繳稅、核查等機制。

此外，區(qū)域之間的跨區(qū)域協(xié)同工作滯后，針對企業(yè)繳納環(huán)境保護稅的信息報告類、發(fā)票辦理類、信息查詢類以及證明開具類的涉稅事務還不能就地跨區(qū)域申請辦理相關事項，也不利于企業(yè)的跨地區(qū)經(jīng)營。

3 健全完善的排污許可制與環(huán)境保護稅協(xié)同體系的思考

排污許可證管理工作和環(huán)保稅的征繳管理聯(lián)動協(xié)調機制、信息資源共享平臺、協(xié)調執(zhí)法機構等方面都要求法規(guī)的合理規(guī)制，要求形成科學合理的環(huán)保稅收復核制度和排污許可證執(zhí)行核算系統(tǒng)及健全的大數(shù)據(jù)共享制度。

3.1 完善法律法規(guī)體系，為協(xié)同排污許可制改革和環(huán)境稅征管理保駕護航

研究以根據(jù)企業(yè)環(huán)保信用等級制定排污許可證分類管理辦法及其對相應部門的納稅人合法權益級別確定最后分類管理等政策措施；研究以排污權交易公司名錄及其環(huán)保信譽評估等級為排污許可證監(jiān)督管理專項工作執(zhí)法檢查中的關鍵條件，通過與有關法律內容加以耦合，并形成聯(lián)合監(jiān)督核查的制度，才能規(guī)范治污活動，合理管控污染排放量，從而提高政府環(huán)保監(jiān)督管理能力與水平[4]。

3.2 建立協(xié)同作戰(zhàn)機制，持續(xù)發(fā)力推動排污許可管理與環(huán)境保護聚力增效

排污許可制改革中明確提出要“一企一證、分級監(jiān)督管理”，而環(huán)保稅的征收也將針對排污許可制進行免稅、減征等具體事項。所以，構建排污許可制和環(huán)保稅協(xié)調監(jiān)督管理制度十分關鍵，完善以排污許可制為先導的生態(tài)環(huán)保監(jiān)測、執(zhí)行檢測與企業(yè)納稅人認定、環(huán)保稅申請審批、納稅追征等全過程的常態(tài)化部門間協(xié)調管理機制已經(jīng)迫在眉睫。同時應當積極探索排污許可制和環(huán)保稅在監(jiān)督管理方法上的合理銜接，例如，構建環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督和稅收稽查之間的末端協(xié)同等。監(jiān)督管理的協(xié)調機制必須分階段、分層級地進行，提高了監(jiān)督管理機關的依證監(jiān)督管理能力和排污單位自證守法意識，并重點突出以環(huán)保監(jiān)督統(tǒng)計結果為基礎，以排污單位許可證實施情況為基礎，以環(huán)保稅征管措施為手段的全要素監(jiān)督管理。

3.3 建立核算復核機制，科學推進排污許可管理與環(huán)境保護稅精細化管理水平

根據(jù)國家排污許可制改革試點進度，將研究建立以全國排污許可證實際運行數(shù)據(jù)為基礎的環(huán)保稅額核算制度，并逐步統(tǒng)一全國排污許可證的管理制度和稅額管理范圍。在"全覆蓋"之前，將排污許可申報和核定技術規(guī)范引入環(huán)保稅收征管系統(tǒng)，財稅主管部門根據(jù)生態(tài)環(huán)境主管部門所提供的排放單位信息進行納稅人確定。缺乏信息系統(tǒng)的，在排污單位開始受理環(huán)保稅繳納申請時，由稅收機關對其加以確定，同時將該信息系統(tǒng)移送至生態(tài)環(huán)境機關；在做到了"全覆蓋"之后，由財稅主管部門根據(jù)排放證上的年度許可排放量限值（總量指標）預征環(huán)保稅，由生態(tài)環(huán)境主管部門分別對排放許可年度的實施狀況開展核算和評估，稅務機關則根據(jù)核算結果和評估結論進行了納稅減免、補繳、征收，從而使得企業(yè)對按證排污、誠信納稅逐步變得更加自覺。

分階段進行重點污染物總量減排，統(tǒng)一污染物分類管理，以重點污染物減排標準為基礎，逐步形成與環(huán)保稅相配套的全國排污許可證執(zhí)行管理統(tǒng)計全口徑會計核算系統(tǒng)；研究建立以排污許可證實施狀況會計核算和評價結論為基礎的環(huán)保稅收復核方法，研究建立健全常態(tài)化審批程序并融入企業(yè)管理工作，研究怎樣進行對排污許可證實施狀況的核對清查等工作，進一步構建排污許可證監(jiān)督管理、環(huán)境稅征管、環(huán)境監(jiān)測等綜合執(zhí)法共治的系統(tǒng)，逐步實行"許可證實施——監(jiān)測數(shù)據(jù)——全口徑會計核算——罰款結論"的全過程審核制度，努力提高管理精細化水平。

3.4 建立大數(shù)據(jù)共享機制，有序實現(xiàn)排污許可管理信息與涉稅信息的耦合提質

規(guī)則越簡單透明，監(jiān)督就更有力高效。進一步加快證后監(jiān)督管理建設，促進"雙隨機、一公示"跨領域協(xié)作共治，推廣誠信監(jiān)督和"互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管"制度改革，進一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系和稅收稽查的實施方法，對違法者依法嚴懲、對守法者無事不擾。為企事業(yè)單位明確合理的污染物排放控制要求與預期，促進企業(yè)確立公正規(guī)范的環(huán)保執(zhí)法規(guī)則與秩序，進一步降低企業(yè)污染排放量、提高企業(yè)環(huán)境質量、進一步完善綠色管理制度保障，促進企業(yè)形成人、自然和社會和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新布局。環(huán)境保護稅作為國家推動綠色發(fā)展的重要制度手段之一，在全國推廣實施過程中存在明顯的行政邊界屬性，不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

進一步建立排污許可證后監(jiān)督管理電子信息平臺和環(huán)境涉稅信息管理平臺的實施和監(jiān)督體系，并借助新信息技術平臺建設依證依稅監(jiān)督管理網(wǎng)絡信息化移動終端，將大數(shù)據(jù)的檢索、收集、保存等功能關聯(lián)與整合，使依證依稅監(jiān)督工作更方便、更智能、更精確，有效推進排污許可證后監(jiān)督管理和環(huán)保稅費收繳與管理。同時，還必須重視環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的權威性，及時構建起保障環(huán)境污染源自動監(jiān)控運行系統(tǒng)及應用管理的機制，逐步完成對環(huán)境污染源自動監(jiān)控裝置的量值溯源工作，把量值溯源運維監(jiān)督后的大數(shù)據(jù)分析，運用于排污許可證的有效實施、環(huán)保稅征收管理核算以及生態(tài)環(huán)保監(jiān)控執(zhí)法工作中，以利于排污許可證的高效實施以及環(huán)保稅征收管理工作的有效協(xié)同。

4 結語

黨的十八大以來，國家從立法層面以及政府層面上，都在全力推進排污許可證制度改革工作。在政府的領導下，排污許可證制度和環(huán)保稅綜合監(jiān)督管理有明顯的改善，排污許可制改革和環(huán)保費改稅效果顯著，新體制系統(tǒng)已基本形成，在一定程度上，促進了排污許可證和環(huán)保稅的相關制度的協(xié)同推進。本文在此大背景下，對協(xié)同推進排污許可制與環(huán)境保護稅提出思路，通過與有關法律內容加以耦合，并形成聯(lián)合監(jiān)督核查的制度，才能規(guī)范治污活動，合理管控污染排放量，從而提高政府環(huán)保監(jiān)督管理能力提高監(jiān)督管理機關的依證監(jiān)督管理能力和排污單位自證守法意識，并重點突出以環(huán)保監(jiān)督統(tǒng)計結果為基礎，以排污單位許可證實施情況為基礎，以環(huán)保稅征管措施為手段的全要素監(jiān)督管理；進一步構建排污許可證監(jiān)督管理、環(huán)境稅征管、環(huán)境監(jiān)測等綜合執(zhí)法共治的系統(tǒng)，逐步實行“許可證實施——監(jiān)測數(shù)據(jù)——全口徑會計核算——罰款結論”的全過程審核制度，努力提高管理精細化水平；及時構建起保障環(huán)境污染源自動監(jiān)控運行系統(tǒng)及應用管理的機制，逐步完成對環(huán)境污染源自動監(jiān)控裝置的量值溯源工作。綜上，怎樣使排污許可制和環(huán)保稅在管理效果上，達到“1+1≧2”的整體效果，值得深入探討。