社區(qū)矯正基層實(shí)務(wù)發(fā)展方向研究

山東政法學(xué)院 譚春曉

一、社區(qū)矯正基層實(shí)務(wù)面臨的典型困境

自《社區(qū)矯正法》頒布之后，社區(qū)矯正制度有了堅(jiān)定的制度保障，社區(qū)矯正制度也在全國迅速得以推廣。得益于社會主義法治國家的建設(shè)和基層司法工作人員的努力，社區(qū)矯正試點(diǎn)階段所暴露出來的主要問題包括社區(qū)矯正對象所面臨的難以就業(yè)、經(jīng)濟(jì)困境和社會保障空白等問題均得到了一定程度的緩解[1]。盡管如此，社區(qū)矯正制度在具體實(shí)務(wù)層面仍然面臨著新的困境和挑戰(zhàn)，主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）現(xiàn)階段社區(qū)矯正的運(yùn)行體系難以滿足實(shí)務(wù)需要

《社區(qū)矯正法》第九條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實(shí)施。”本條規(guī)定實(shí)際上將社區(qū)矯正體系納入司法行政體系中來，依托縣級以上地方人民政府逐級規(guī)劃社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。但是，我國現(xiàn)階段尚未以規(guī)范性文件的方式確立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的規(guī)劃體系，各級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的名稱、編制、級別、人員和辦公經(jīng)費(fèi)等均無明確標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)務(wù)部門在面臨這一問題時(shí)，只能依照社區(qū)矯正法第九條“司法所根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的委托，承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作”將司法所作為社區(qū)矯正的基層機(jī)關(guān)，并由此同縣級以上地方人民政府進(jìn)行對接。司法所作為司法行政機(jī)關(guān)，確實(shí)有助于其承擔(dān)對應(yīng)的社區(qū)矯正工作，但是，司法所的人員編制普遍較少，大部分司法所是一人所或兩人所[2]，除社區(qū)矯正之外，還承擔(dān)許多其他的職責(zé)，例如人民調(diào)解、法制宣傳、法律服務(wù)等工作。司法所較小的編制和繁雜的工作使之很難較好地完成社區(qū)矯正工作。實(shí)務(wù)中部分司法所工作人員實(shí)際對接的矯正對象過多，與社區(qū)矯正工作人員統(tǒng)籌兼顧多方因素，綜合調(diào)動(dòng)社會各方資源對社區(qū)矯正對象實(shí)施矯正的制度初衷是相悖的。為達(dá)到社區(qū)矯正制度的效果，勢必審慎控制社區(qū)矯正工作人員同社區(qū)矯正對象的比例。這個(gè)比例的具體數(shù)值有待商榷，相比于負(fù)責(zé)執(zhí)行拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期兩年執(zhí)行的公安機(jī)關(guān)和監(jiān)獄，社區(qū)矯正工作人員同社區(qū)矯正對象的比例反而遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人民警察同被執(zhí)行拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑緩期兩年執(zhí)行的比例，這還是沒有考慮到監(jiān)獄相比于社區(qū)矯正機(jī)關(guān)管理更為嚴(yán)格的情況?？偟膩碚f，正是這種機(jī)構(gòu)和人員難以滿足實(shí)務(wù)需要的矛盾，致使社區(qū)矯正的刑罰效果顯得過于孱弱，單純依賴司法所去完成社區(qū)矯正工作，顯然難以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)置之初的目的。

（二）現(xiàn)階段社區(qū)矯正的人員管理存在爭議

如何看待社區(qū)矯正制度的根本內(nèi)涵，一直以來都是我國社區(qū)矯正制度建設(shè)中所面臨的重要問題。理論界曾經(jīng)進(jìn)行過漫長的探討，并先后提出了包括保安處分說、矯正與社會服務(wù)共同說、社會綜合治理說、非監(jiān)禁處遇刑罰說和刑罰執(zhí)行方式說等觀點(diǎn)。但是，社區(qū)矯正法第二條規(guī)定的“對被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正”無論如何都不能被忽視，社區(qū)矯正制度本質(zhì)上仍然是刑罰執(zhí)行體系的一環(huán)。因而無論采取何種方式，都很難回避社區(qū)矯正工作人員刑罰執(zhí)行人員的身份。但《社區(qū)矯正法》在草案制定階段，在具體規(guī)劃上就存有瑕疵：社區(qū)矯正工作人員隊(duì)伍體系過于龐雜，包括司法行政人員、司法警察和其他社區(qū)矯正工作人員[3]。人員組成的復(fù)雜化為社區(qū)矯正的實(shí)際操作帶來了困難，很多社區(qū)矯正工作人員完全基于原有的工作經(jīng)驗(yàn)開展全新的工作，在面對矯治對象時(shí)采取的措施千差萬別，導(dǎo)致社區(qū)矯正工作實(shí)際上很難沿著統(tǒng)一、科學(xué)的方向前進(jìn)。加之基層工作人員相對缺乏，部分社區(qū)矯正機(jī)關(guān)以事業(yè)單位編制或者雇傭制擴(kuò)大工作人員隊(duì)伍。這一舉措雖然短期內(nèi)擴(kuò)充了工作人員隊(duì)伍，但從長遠(yuǎn)來看，事業(yè)編制或雇傭制工作人員缺乏系統(tǒng)化的培訓(xùn)，只能執(zhí)行最為機(jī)械的任務(wù)，而且使社區(qū)矯正工作的權(quán)責(zé)更為不明[4]。

（三）社會力量在社區(qū)矯治中作用較弱

《社區(qū)矯正法》自頒布以后，社會力量在社區(qū)矯正中參與少、作用較弱的問題一直困擾著實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)。社區(qū)矯正機(jī)關(guān)在執(zhí)行社區(qū)矯正時(shí)，不可避免地要借助基層自治組織、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會組織的作用。就試點(diǎn)階的段經(jīng)驗(yàn)而言，基層村委會、居委會及社區(qū)矯正對象所在的單位、企業(yè)，往往認(rèn)為社區(qū)矯正意味著對于罪犯的姑息，表示出極大的不理解。同時(shí)，伴隨著近年來刑事司法大數(shù)據(jù)的建設(shè)，越來越多的用工單位開始重視無犯罪記錄證明及其他相關(guān)依據(jù)，社區(qū)矯正對象的就業(yè)環(huán)境也受到影響。同期上海的試點(diǎn)情況表明，在社區(qū)矯正對象的就業(yè)安排上，社區(qū)矯正對象的就業(yè)出路極為嚴(yán)峻，社區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)一般也不愿意吸納社區(qū)矯正對象就業(yè)[5]。

二、現(xiàn)階段社區(qū)矯正制度所暴露出來的問題癥結(jié)

自2020年新冠疫情集中爆發(fā)至今，許多社區(qū)矯正機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中所面臨的問題更為嚴(yán)峻。基于疫情防控的需要，社區(qū)矯正工作人員需要將更多精力投入到社區(qū)矯正對象的防疫工作中，切實(shí)基于整體安全的目的進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，并進(jìn)一步配合矯正人員做好疫情防控工作[6]。雖然取得了一定的效果，但機(jī)構(gòu)編制管理不完善、社區(qū)矯正隊(duì)伍力量有待加強(qiáng)、相關(guān)技術(shù)運(yùn)用不配套及基層執(zhí)法效果不佳的問題仍然顯著。防疫誠然對整個(gè)社會帶來了一定的影響，但社區(qū)矯正所面臨的實(shí)務(wù)困境仍是不可忽視的。社區(qū)矯正制度在試點(diǎn)和設(shè)立階段的疏漏仍然存在，正是這些疏漏造成了社區(qū)矯正制度現(xiàn)階段的困境，具體來說，包括以下幾點(diǎn)：

（一）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)體系設(shè)置不合理

相較于監(jiān)獄和拘役所執(zhí)行的其他自由刑而言，社區(qū)矯正更看重社會化效果。但是，對于社區(qū)矯正對象的管理卻不能由此放松，鑒于社區(qū)矯正工作同刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正對象再社會化有著千絲萬縷的聯(lián)系，社區(qū)矯正機(jī)關(guān)需要長期同其他涉及刑罰執(zhí)行的機(jī)關(guān)，如公安、檢察院、法院、監(jiān)獄保持密切的聯(lián)系，并依據(jù)自身在相應(yīng)刑罰執(zhí)行中的地位發(fā)揮相應(yīng)的作用，故而社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的人員和編制亦需要結(jié)合實(shí)際情況審慎規(guī)劃。如果社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的設(shè)置要立足于司法體系，那么社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)同刑事司法各部門一一對應(yīng)，其規(guī)劃、編制、人員組成和經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)參照類似的刑罰執(zhí)行部門?？紤]到社區(qū)矯正對象散落在社區(qū)各處，尤其是在農(nóng)村社區(qū)之中分布更為分散，勢必要充分根據(jù)具體情況設(shè)置崗位和人員編制[7]。如果社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的設(shè)置要立足于社會發(fā)展，那么社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同基層政府實(shí)現(xiàn)高度對接，其規(guī)劃、編制、人員組成和經(jīng)費(fèi)則應(yīng)當(dāng)對照基層政府的相關(guān)職能部門設(shè)置。現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的設(shè)置并未沿著上述路徑前進(jìn)，而是僅僅依附在司法行政系統(tǒng)下，以司法所為依托。這樣的規(guī)劃體系，無論從刑罰執(zhí)行還是基層社區(qū)工作層面，都很難滿足實(shí)務(wù)的需要。由此可知，社區(qū)矯正機(jī)關(guān)設(shè)置不合理正是導(dǎo)致社區(qū)矯正制度運(yùn)行困境的主要原因之一。

（二）社區(qū)矯正工作人員的編制規(guī)劃難以滿足實(shí)務(wù)需要

社區(qū)矯正的具體實(shí)現(xiàn)，除了制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)規(guī)劃的層面外，還需要考慮具體的人員編制、配置和工作人員資質(zhì)要求。就這一點(diǎn)而言，現(xiàn)階段社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的人員編制與配置也難以實(shí)現(xiàn)其職能。社區(qū)矯正在基層運(yùn)行時(shí)，往往依照地區(qū)規(guī)劃依托在基層司法所下，司法所的規(guī)劃建設(shè)又受制于基層建設(shè)，最終導(dǎo)致部分偏遠(yuǎn)地區(qū)的社區(qū)矯正工作人員相較于當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)矯正對象過于稀少，根本無力解決本地的具體問題。同時(shí)，在具體工作中，我國現(xiàn)階段社區(qū)矯正人員從業(yè)資質(zhì)相對較低，普遍存在執(zhí)法卷宗制作不規(guī)范、對執(zhí)法程序的理解不深入、在工作中證據(jù)收集意識不強(qiáng)的問題。這種現(xiàn)狀實(shí)際上意味著在缺乏實(shí)際保障的前提下，社區(qū)矯正工作人員隊(duì)伍的建設(shè)缺乏系統(tǒng)化的保障，只能采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)對措施，只能勉強(qiáng)將社區(qū)矯正維持在紙面規(guī)劃，而很難使之運(yùn)行進(jìn)一步合理化。

在這個(gè)問題上，各地都曾經(jīng)基于實(shí)務(wù)需要，通過社會合作不斷探尋新的工作模式。實(shí)務(wù)中較為典型的做法是編制調(diào)整和聘任制。編制調(diào)整往往從其他臨近單位的人員中調(diào)動(dòng)或者調(diào)劑工作人員，聘任制則基于實(shí)際工作需要面向全社會招聘，上述措施雖然取得了一定成果，長遠(yuǎn)來看卻很難彌補(bǔ)規(guī)劃和制度的瑕疵。有的省、市、自治區(qū)在具體規(guī)劃中另行規(guī)劃編制，但整個(gè)編制卻仍然基于原有的司法行政規(guī)劃，致使新設(shè)立的編制或無法增設(shè)新的人員，只能造成“一套人馬、兩塊牌子”的結(jié)果，根本不足以解決日益嚴(yán)峻的實(shí)務(wù)問題[8]。聘任制雖然解決了人員不足的問題，但聘任制中基于合同或勞動(dòng)派遣增加的人員缺乏執(zhí)法權(quán)，只能從事輔助性工作，收效大打折扣。如果不能就社區(qū)矯正工作人員的規(guī)劃和編制進(jìn)行行之有效的規(guī)劃和保障，則切實(shí)保障這一制度的具體運(yùn)行還有很長的路要走[9-10]。

（三）社區(qū)矯正對象的社會性保障普遍不足

社區(qū)矯正法誠然體現(xiàn)了我國對推動(dòng)社區(qū)矯正對象有效實(shí)現(xiàn)社會化矯治的愿景，但社區(qū)矯正法第二條也表明社區(qū)矯正制度仍然具備刑罰執(zhí)行的特質(zhì)。任何自由刑、權(quán)利刑的實(shí)現(xiàn)[11-12]，都要切實(shí)建立在保障服刑人員的基本權(quán)益上，而現(xiàn)階段的社區(qū)矯正普遍暴露出的問題之一就是保障不足，尤其是社區(qū)矯正對象的就業(yè)，一直是一個(gè)極其嚴(yán)峻的問題[13-14]，在大城市，犯罪證明的存在使得社區(qū)矯正對象的就業(yè)面臨極大的瓶頸。在社區(qū)矯正的試點(diǎn)階段，部分地區(qū)曾經(jīng)一度采取過包括經(jīng)營優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、發(fā)放補(bǔ)貼等多種方法鼓勵(lì)社區(qū)矯正對象自行創(chuàng)業(yè)，或是由企業(yè)吸收就業(yè)。試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正對象普遍存在就業(yè)困難問題，而國有企業(yè)大多不愿意吸收社區(qū)矯正對象就業(yè)。僅僅依賴社區(qū)或志愿者組織去推動(dòng)靈活就業(yè)，實(shí)在是能力有限。在鄉(xiāng)村地區(qū)，這種情況更為嚴(yán)峻，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，且受到傳統(tǒng)觀念影響對犯罪者有排斥心理，上述條件決定了農(nóng)村所能提供的就業(yè)崗位有限，許多社區(qū)矯正對象為此不得不違反規(guī)定進(jìn)入城市打工。一旦社區(qū)矯正對象涌入城市打工，則社區(qū)矯正所要求的具體管理又極難實(shí)現(xiàn)。值得深思的是，如果將社區(qū)矯正對象同監(jiān)獄內(nèi)的服刑罪犯比較就會發(fā)現(xiàn)，監(jiān)獄為罪犯提供符合標(biāo)準(zhǔn)的飲食、醫(yī)療、教育保障，而社區(qū)矯正對象除了有一定的自由之外，其余的保障力度小于監(jiān)獄。假如一個(gè)社區(qū)矯正對象在社區(qū)矯正期間生活來源無所依靠，又得不到充足的社會保障，容易引發(fā)違法犯罪，這顯然不是社區(qū)矯正制度的初衷[15]。

三、針對現(xiàn)階段困境的可行性舉措

綜上所述，社區(qū)矯正制度發(fā)展至今，實(shí)務(wù)部門所暴露出來的主要問題為機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在不合理、人員編制難以滿足實(shí)務(wù)需要、社區(qū)矯正對象的保障普遍不足。正是這些因素的惡性循環(huán)，加劇了社區(qū)矯正具體運(yùn)行中的困難。筆者認(rèn)為，可以就社區(qū)矯正現(xiàn)階段的幾組主要矛盾有針對性地采取應(yīng)對措施，具體而言主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）調(diào)整社區(qū)矯正機(jī)關(guān)的編制體系

現(xiàn)階段我國社區(qū)矯正運(yùn)行不暢的癥結(jié)之一在于其在規(guī)劃上依附于司法行政體系，在基層將實(shí)務(wù)工作主要放置在司法所。司法所現(xiàn)階段受限于實(shí)際規(guī)劃和人員體系，難以處理龐雜的社區(qū)矯正工作。為此有學(xué)者認(rèn)為：可以創(chuàng)設(shè)一條由省級行政部門所屬的對地級市和縣級市逐級實(shí)現(xiàn)垂直管理的管理體系。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)具有其合理性，全新的規(guī)劃體系必將有助于社區(qū)矯正機(jī)關(guān)編制體系的科學(xué)化發(fā)展，有助于促進(jìn)其更好地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化管理[16]。

（二）完善社區(qū)矯正工作人員的編制體系

鑒于現(xiàn)階段社區(qū)矯正人員的配備較實(shí)際需要仍有很大的不足，應(yīng)對這一問題的首要舉措應(yīng)當(dāng)是逐步擴(kuò)大工作人員隊(duì)伍，各地的社區(qū)矯正機(jī)關(guān)就此進(jìn)行了實(shí)務(wù)創(chuàng)新[17]。例如，部分地區(qū)傾向于安排社工和臨時(shí)雇傭人員，部分地區(qū)傾向于擴(kuò)大編制，還有部分地區(qū)側(cè)重于深化數(shù)字化措施?？偟膩碚f，上述措施均傾向于進(jìn)一步提升社區(qū)矯正效率、完善社區(qū)矯正工作人員的編制體系。上述舉措確實(shí)都有一定的合理性，但筆者認(rèn)為，完善社區(qū)矯正工作人員編制體系的關(guān)鍵在于從制度體系層面實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正制度中刑罰執(zhí)行和社會幫扶的區(qū)分。為切實(shí)保障國家刑罰的有效執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政規(guī)劃的需要適當(dāng)擴(kuò)大人員編制規(guī)模，或推動(dòng)司法行政部門將工作重點(diǎn)尤其是人員編制和工作重心落實(shí)到基層，社區(qū)矯正對象一旦面臨需要社區(qū)幫扶的情況，社區(qū)矯正機(jī)關(guān)也可以靈活采取雇傭制或者同社會各界相合作，收到最佳的矯治效果。