社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化提升研究*
——以邢臺(tái)市襄都區(qū)為例

中共邢臺(tái)市襄都區(qū)委黨校 朱勁松

當(dāng)前，由于結(jié)婚率和人口出生率的下降，我國(guó)社會(huì)人口老齡化趨勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)重，養(yǎng)老問(wèn)題成為“四二一”家庭面對(duì)的首要負(fù)擔(dān)。2021年國(guó)家衛(wèi)健委公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)95%以上的老年人受傳統(tǒng)觀念的影響更青睞選擇居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老，選擇入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人僅占少數(shù)。近年來(lái)，社區(qū)居家養(yǎng)老受到政府、學(xué)界的推崇，各界圍繞如何優(yōu)化提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)這一中心，提出并論證了一系列社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)新模式，取得一些實(shí)效。

邢臺(tái)市作為國(guó)家第二批全國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革試點(diǎn)市，具有政策優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)的全覆蓋。襄都區(qū)位于邢臺(tái)市主城區(qū)，率先在全區(qū)范圍內(nèi)開展老年友好型社區(qū)創(chuàng)建工作，其中，西門里順德北社區(qū)已通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收，被評(píng)為2021年“全國(guó)示范性老年友好型社區(qū)”。現(xiàn)階段，急需將社區(qū)居家養(yǎng)老新模式、成功范例推廣開來(lái)，從而為完善養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)、改善和提升服務(wù)水平提供持續(xù)動(dòng)力，推進(jìn)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平再上一個(gè)臺(tái)階。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老的含義及意義

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老的含義

養(yǎng)老，是中華民族最為關(guān)心的問(wèn)題，隨著時(shí)代的發(fā)展其內(nèi)涵在不斷發(fā)展。雖然“養(yǎng)兒防老”的理念在中國(guó)依舊影響廣泛，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，新型養(yǎng)老模式層出不窮。目前，大多數(shù)學(xué)者對(duì)作為主流養(yǎng)老模式的社區(qū)居家養(yǎng)老的含義作出了不同解讀。張曉霞認(rèn)為“社區(qū)居家養(yǎng)老是一種以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老方式，將傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式與養(yǎng)老社會(huì)化結(jié)合起來(lái)”[1]。張奇林認(rèn)為“社區(qū)居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住但養(yǎng)老服務(wù)由社會(huì)提供的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式，它整合了社會(huì)和家庭的養(yǎng)老功能”[2]。童星認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老是“以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以上門服務(wù)和社區(qū)日托為主要形式，并引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)的社會(huì)化養(yǎng)老模式”[3]。依據(jù)大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為核心、以社區(qū)為依托，依靠專業(yè)化的服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)和生活自理困難的居家老年人提供以生活照料等為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)，把社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化提升的現(xiàn)實(shí)意義

推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化提升，不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，對(duì)于家庭而言，能夠在一定程度上減緩老年失能群體給家庭帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力和負(fù)擔(dān)，保障老年人的健康生活。對(duì)于社會(huì)而言，可以有效應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，讓老年人老有所養(yǎng)、老有所依。同時(shí)，還可以帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，緩解因疫情帶來(lái)的就業(yè)壓力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高城市幸福感和競(jìng)爭(zhēng)力[4]。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老面臨的突出問(wèn)題

（一）資金短缺制約養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展

當(dāng)前，國(guó)家推行普惠性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，政府作為主體之一，財(cái)政資金的投入是目前最主要的資金來(lái)源。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在三四線城市還是新鮮事物，社會(huì)相關(guān)主體主動(dòng)參與較少，導(dǎo)致這一領(lǐng)域的公益性捐款收入較少。當(dāng)前1965年以前出生的老年人基本已步入老年，其中大部分人收入較低，生活資金來(lái)源基本為退休金，消費(fèi)觀念保守，更多老年人傾向于享受免費(fèi)的養(yǎng)老服務(wù)，不愿通過(guò)消費(fèi)購(gòu)買相關(guān)服務(wù)，導(dǎo)致相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收入低下，甚至入不敷出。過(guò)于單一的資金來(lái)源渠道導(dǎo)致政府能夠提供的普惠性服務(wù)非常有限，無(wú)償服務(wù)難以長(zhǎng)期維持日常運(yùn)行，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)持續(xù)性得不到保障，更得不到有效升級(jí)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化、專業(yè)化水平亟待提高

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)需求潛力巨大，但受消費(fèi)觀念和收入等因素的影響，老年人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的剛性需求釋放不足，同時(shí)因養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資大、收益率低、回報(bào)周期長(zhǎng)，導(dǎo)致養(yǎng)老資本和企業(yè)參與的積極性不高，沒(méi)有形成充分的市場(chǎng)服務(wù)供給和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于邢臺(tái)進(jìn)駐的幾家民辦非營(yíng)利企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府為其減免了房租及水、電、暖等費(fèi)用，同時(shí)給予資金補(bǔ)貼，配備公益性崗位工作人員。目前助老服務(wù)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與度低，沒(méi)有形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，專業(yè)化水平有待提升。

（三）人才短缺掣肘社區(qū)居家養(yǎng)老模式的開展

現(xiàn)今，人力資源不足是開展養(yǎng)老服務(wù)的最大制約因素。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)服務(wù)人員的專業(yè)性要求較高。在人員配置上，養(yǎng)老服務(wù)中心和日間照料站主要由社區(qū)工作人員和志愿者組成，社區(qū)工作人員往往是兼取人員，時(shí)間和精力不足，社區(qū)志愿者和熱心居民隨機(jī)性大，無(wú)法提供持續(xù)、長(zhǎng)久的服務(wù)，導(dǎo)致人員短缺情況嚴(yán)重。專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的薪資待遇及社會(huì)尊重感較低，年輕專業(yè)人才參與其中的意愿低，導(dǎo)致目前相關(guān)從業(yè)人員能力水平和崗位不匹配的問(wèn)題，同時(shí)人員流動(dòng)性較大，還存在成熟員工流失的情況。社區(qū)居家養(yǎng)老人力上的不足嚴(yán)重拖累服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)內(nèi)容的提升。

三、邢臺(tái)市襄都區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老的先進(jìn)實(shí)例

（一）邢臺(tái)市襄都區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

邢臺(tái)市為應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，先后出臺(tái)一系列政策條例，以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能力提升工程等重點(diǎn)工程為抓手，以主城區(qū)為重點(diǎn)，著力構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，基本形成了“一刻鐘”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈，助餐等日間照料服務(wù)覆蓋所有社區(qū)，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，助力河北省“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

邢臺(tái)市襄都區(qū)是邢臺(tái)市老城區(qū)，全區(qū)常住人口為362857人，據(jù)第七次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年11月1日零時(shí)，全區(qū)60歲及以上人口為56502人，占15.57%，其中65歲及以上人口為38529人，占10.62%。按照我國(guó)通用標(biāo)準(zhǔn)，襄都區(qū)已進(jìn)入老齡化社會(huì)。近年來(lái)，襄都區(qū)高度重視全區(qū)老年人養(yǎng)老事業(yè)，不斷加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和日間照料站建設(shè)，目前，全區(qū)37個(gè)社區(qū)共建社區(qū)日間照料服務(wù)站39個(gè)。在運(yùn)營(yíng)主體上，街道社區(qū)運(yùn)營(yíng)35個(gè)，第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)2個(gè)，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)占比5%；在使用面積上，低于標(biāo)準(zhǔn)200平方米的9個(gè)，占比23%；在服務(wù)內(nèi)容上，能夠提供生活照料和助餐服務(wù)等全部服務(wù)的有2個(gè)（第三方運(yùn)營(yíng)），占比5%；在人員配置上，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)約10人左右，社區(qū)日間照料服務(wù)站由社區(qū)志愿者兼任服務(wù)人員。

在養(yǎng)老服務(wù)需求方面，大體可分為助餐、助醫(yī)、助潔、助浴、助樂(lè)、助急等“六助”。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，“六助”服務(wù)中，助餐服務(wù)和助娛服務(wù)的需求量最大，其他服務(wù)的需求量相對(duì)較小。目前，襄都區(qū)順德北社區(qū)和西寺社區(qū)兩個(gè)社區(qū)可以全部滿足“六助”服務(wù)需求，其他社區(qū)能滿足基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

目前，襄都區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，社區(qū)日間照料站覆蓋全區(qū)所有社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)提檔升級(jí)，各項(xiàng)社區(qū)居家養(yǎng)老舉措落地落實(shí)，全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平進(jìn)一步提升，基本能保證全區(qū)老人在家和社區(qū)享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）襄都區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老具體舉措

1.地方黨委政府高度重視，養(yǎng)老政策體系健全

區(qū)委、區(qū)政府主抓社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，先后制定社區(qū)日間照料點(diǎn)和養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，出臺(tái)社區(qū)和居家養(yǎng)老基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的實(shí)施意見(jiàn)和全面加快提升社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)水平的一系列文件，為社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了重要的政策支持。

2.服務(wù)設(shè)施日趨完善，優(yōu)化服務(wù)有效供給

襄都區(qū)以社區(qū)為單位，打造社區(qū)黨群服務(wù)中心“1+”服務(wù)，即黨群服務(wù)中心和日間照料站合二為一，具備日間照料、休閑娛樂(lè)、康復(fù)護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)功能。同時(shí)加強(qiáng)整合協(xié)作，以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托，利用其行業(yè)優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)為社區(qū)和居家老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，如聯(lián)合打造“長(zhǎng)者食堂”品牌，解決失能半失能老人用餐需求，從而保證居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

3.動(dòng)員社會(huì)共同參與，形成養(yǎng)老服務(wù)體系

鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)康寧居家養(yǎng)老中心，開啟社區(qū)居家智慧養(yǎng)老新模式，同時(shí)，在相關(guān)部門的指導(dǎo)下積極試點(diǎn)探索物業(yè)+養(yǎng)老等新模式，努力營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境，不斷培育和發(fā)展社會(huì)力量，支持相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)向規(guī)模化、品牌化發(fā)展，從而構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。

4.開展志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)老有所助

依托區(qū)新時(shí)代文明實(shí)踐中心，每月定期開展助老志愿服務(wù)活動(dòng)，帶動(dòng)和引領(lǐng)更多志愿者關(guān)心、關(guān)愛(ài)老年人，推動(dòng)志愿者在社區(qū)助老中擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任。采取“個(gè)人積分”的方式，把每一次的志愿服務(wù)轉(zhuǎn)化成積分，存入志愿者“積分銀行”個(gè)人賬戶，通過(guò)兌換物品等方式激勵(lì)更多人參與。

5.打造信息養(yǎng)老平臺(tái)，努力構(gòu)建智慧養(yǎng)老

聯(lián)合第三方機(jī)構(gòu)，將老人信息錄入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，發(fā)展數(shù)字化、智慧化養(yǎng)老，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+物聯(lián)網(wǎng)+智能穿戴”設(shè)備，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)連接智能手表和智能床墊等，讓平臺(tái)和家屬實(shí)時(shí)了解老人的位置、身體狀況等，為家中老人定制個(gè)性化服務(wù)等。

6.全力營(yíng)造社會(huì)氛圍，努力打造適老社區(qū)

利用社區(qū)公益廣告牌、發(fā)放明白卡、開放參觀等多種方式宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和日間照料站，大力營(yíng)造友好老年人的社會(huì)氛圍，組織開展系列社區(qū)文娛活動(dòng)，全方位打造老年友好型社區(qū)。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老優(yōu)化提升的對(duì)策建議

（一）建構(gòu)生活智慧平臺(tái)，打造“虛擬養(yǎng)老院”

將社區(qū)居家養(yǎng)老和養(yǎng)老院服務(wù)相結(jié)合，使社區(qū)、家庭可以利用點(diǎn)“外賣”的形式享受傳統(tǒng)養(yǎng)老院的服務(wù)。以政府為發(fā)起人，聯(lián)合社會(huì)力量打造并運(yùn)營(yíng)完善的線上老年人生活服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)（企業(yè)）的服務(wù)功能，為居家老人提供助餐、助醫(yī)、助潔、助浴、助樂(lè)、助急等服務(wù)。通過(guò)線上平臺(tái)訂單+派單的模式，將服務(wù)需求者和服務(wù)供給方對(duì)接起來(lái)。同時(shí)，通過(guò)信息認(rèn)定，把需要服務(wù)的老人按照普通老人和優(yōu)待老人劃分，對(duì)優(yōu)待老人給予相應(yīng)的服務(wù)補(bǔ)助，依托平臺(tái)加強(qiáng)與居家養(yǎng)老服務(wù)的深度融合，引導(dǎo)服務(wù)需求與供給相適應(yīng)，為居家老年人提供“點(diǎn)菜式”就近便捷的養(yǎng)老服務(wù)。暢通服務(wù)渠道，從資源整合方面統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、日間照料站等現(xiàn)有資源，集中管理、就近配置，打通線上線下服務(wù)渠道。

（二）打造“1+”立體社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)

開展家庭養(yǎng)老床位建設(shè)，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老專業(yè)支撐。探索并打造家庭養(yǎng)老床位模式，依托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位“搬”回家，將專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)為居家老年人送上門。其次，利用社區(qū)和家庭適老化改造工程，為老人打造宜居、安全的養(yǎng)老環(huán)境，民政部門可為經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老年人提供家庭適老化改造，并提供改造清單，讓老年人按需改造。同時(shí)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)保障覆蓋面，穩(wěn)步推進(jìn)普惠式養(yǎng)老。政府可依托養(yǎng)老服務(wù)中心和日間照料站為老年人提供基礎(chǔ)+可選的養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)依據(jù)財(cái)政條件，可為高齡老年人提供免費(fèi)照護(hù)服務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)高齡老年人的獲得感和幸福感。按照“低齡存時(shí)間，高齡換服務(wù)”的思路，開展“時(shí)間銀行”養(yǎng)老互助服務(wù)，出臺(tái)落實(shí)相關(guān)實(shí)施方案，鼓勵(lì)和引導(dǎo)志愿者為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，提升養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化供給，建成權(quán)威統(tǒng)一、通存通兌的養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”。

（三）深化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)工作

政府排查和統(tǒng)籌社區(qū)閑置資源用于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，依托街道、社區(qū)打造建設(shè)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化整合、高效利用。鼓勵(lì)以“面積+服務(wù)”的模式引入第三方服務(wù)，嵌入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，以市場(chǎng)促管理，引導(dǎo)居家養(yǎng)老可持續(xù)化發(fā)展。政府可結(jié)合實(shí)際情況，通過(guò)減免費(fèi)用和補(bǔ)貼資金等方式，鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，努力在優(yōu)質(zhì)服務(wù)和合理價(jià)格之間尋求最大公約數(shù)。建立健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和信用體系，利用養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)紅黑榜，定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合打分，規(guī)范準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，倒逼相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，把好服務(wù)質(zhì)量關(guān)。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)

政府部門要樹立和引導(dǎo)正向養(yǎng)老人才職業(yè)觀念，大力宣傳養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)的社會(huì)價(jià)值，吸引更多年輕人群參與到其中。針對(duì)目前人才短缺的問(wèn)題，政府可靈活采用用工形式，設(shè)置一批公益性的服務(wù)工作崗位，吸引未就業(yè)大學(xué)生和失業(yè)人員，為每個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)配備1-3個(gè)公益性崗位，讓優(yōu)秀人才優(yōu)先上崗，形成帶動(dòng)示范作用。健全養(yǎng)老醫(yī)療護(hù)理員隊(duì)伍教育培訓(xùn)機(jī)制，政府定期組織開展養(yǎng)老護(hù)理技能大賽，可將護(hù)理人員和醫(yī)護(hù)人員培訓(xùn)相融合，以賽促訓(xùn)，提升養(yǎng)老護(hù)理員綜合素質(zhì)和專業(yè)技能。推動(dòng)完善養(yǎng)老服務(wù)人員勞動(dòng)保障機(jī)制，構(gòu)建和諧的用工關(guān)系，組織開展養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員評(píng)選活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老醫(yī)療護(hù)理員的社會(huì)宣傳，引導(dǎo)全社會(huì)尊重養(yǎng)老護(hù)理員的勞動(dòng)創(chuàng)造和社會(huì)價(jià)值。