自動化行政處罰中的權(quán)力規(guī)制
——以道路交通執(zhí)法中的應(yīng)用為視角

王嘉偉

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 102488)

隨著人工智能以及自動化等技術(shù)的不斷發(fā)展，政府機關(guān)也逐步將自動化技術(shù)應(yīng)用于政府的行政管理和服務(wù)過程中。國家層面先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作指導(dǎo)意見》《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》等一系列規(guī)范性文件，鼓勵行政機關(guān)采用自動化技術(shù)進行管理和提供服務(wù)。目前自動化行政手段正在不斷地介入行政審批、行政處罰甚至行政決策過程中。在應(yīng)用領(lǐng)域方面，自動化行政被廣泛應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)測、交通違章、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等場景，未來自動化行政將應(yīng)用于更多的執(zhí)法領(lǐng)域之中并發(fā)揮更大的作用。從弱人工智能時代向強人工智能時代邁進，技術(shù)將進一步改變政府的執(zhí)法方式并給社會帶來更大的變革。然而，自動化行政手段在提升執(zhí)法效能、節(jié)約行政成本的同時，也帶來了處罰密度過高、壓縮行政程序、縮減自由裁量、增強了執(zhí)法過程中的不透明性等問題。尤其在部分地方政府存在趨利性執(zhí)法趨向的前提下，技術(shù)賦能更是加重了這一問題的嚴重性，給行政相對人的權(quán)利保護提出了挑戰(zhàn)。2021年新修訂的《行政處罰法》第41條也對行政處罰過程中應(yīng)用電子技術(shù)等新式執(zhí)法工具進行了回應(yīng)，其他法律法規(guī)也針對自動化行政處罰做出了不同層級、不同方面的規(guī)定。然而，我國現(xiàn)有的行政法規(guī)范尚未對自動化行政中的權(quán)力擴張進行系統(tǒng)化的調(diào)適與改造，自動化技術(shù)應(yīng)用于行政處罰過程所引發(fā)的問題亟待訴訟制度、補償制度、行政程序的變革，學(xué)界鮮有文章對自動化行政下“政府-公民”權(quán)力結(jié)構(gòu)變化以及權(quán)力規(guī)制方式展開研究。本文以自動化行政處罰在交通違法領(lǐng)域的應(yīng)用為例，分析了自動化行政背景下的“政府-公民”權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，針對自動化行政處罰對權(quán)力治理范式的挑戰(zhàn)，探索自動化行政處罰權(quán)力運行的法律規(guī)制路徑，以期能夠讓自動化行政處罰更好地發(fā)揮作用。

一、自動化行政背景下“政府-公民”權(quán)力結(jié)構(gòu)變化

行政權(quán)力、算法權(quán)力的結(jié)合將使得行政相對人處于更加被動的地位，權(quán)力異化的風(fēng)險不斷增大。[1]技術(shù)因素的介入將進一步改變國家與公民個人、行政機關(guān)與行政相對人的權(quán)力關(guān)系，喬治·奧威爾筆下的“監(jiān)控社會”(Surveillance Society)正成為現(xiàn)實。智能化治理既是一種政府管理體制的創(chuàng)新，也給行政相對人的權(quán)利保障帶來了潛在的風(fēng)險，“技術(shù)利維坦”亟待法律對其做出回應(yīng)。[2]

(一)技術(shù)賦能下的政府權(quán)力擴張

現(xiàn)代責(zé)任制政府應(yīng)當(dāng)代表人民的利益，而非脫離這一目標(biāo)將政府部門的自身利益凌駕于人民利益之上。然而政府也符合經(jīng)濟學(xué)上的理性人假設(shè)，如果缺乏有效的激勵，那么政府作為理性的主體很可能會懶政、怠政；但是如果賦予其相應(yīng)的激勵，很有可能會造成趨利性執(zhí)法以及過度執(zhí)法問題。在我國政府問責(zé)制度不健全的現(xiàn)狀下，行政主體的執(zhí)法動力很大程度上是來源于財政激勵。[3]盡管國家規(guī)定了行政罰沒收入遵循收支兩條線管理，但財政部門返回罰沒款額與行政機關(guān)上交罰沒款額之間仍然存在著事實上的比例關(guān)系。[4]這導(dǎo)致了趨利性執(zhí)法的問題依舊突出，罰款甚至成為交警“創(chuàng)收”的工具。根據(jù)《半月談》在北方某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入才1億多元，但當(dāng)?shù)亟煌ㄟ`章罰款一年竟“創(chuàng)收”了3 000多萬元，交通罰款撐起了地方可用財力的1/3。[5]而交通管理部門對新技術(shù)的采用進一步加劇了此種問題的嚴重性，相較于設(shè)置監(jiān)控設(shè)備的成本而言，罰沒收入所帶來的利益是巨大的，行政機關(guān)存在借公共管理之名實現(xiàn)部門利益的動機。甚至有地方交管部門采用BOT模式將電子抓拍交通違章外包給私人企業(yè)，企業(yè)雇用人員專門進行拍照并按照指標(biāo)領(lǐng)取工資與提成，罰款資金由交管部門與私人企業(yè)按比例分成。[6]2007年公安部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范使用道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的通知》，禁止各地將電子警察系統(tǒng)外包給企業(yè)，這一現(xiàn)象才得以緩解。2021年11月15日國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》再次禁止要求當(dāng)事人承擔(dān)或者分攤設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的費用，嚴禁交由市場主體設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備并由市場主體直接或者間接收取罰款，2021年12月8日公安部印發(fā)的《公安部關(guān)于貫徹實施行政處罰法的通知》也對此再次進行了規(guī)定。然而，自動化行政處罰的實施僅僅依靠行政機關(guān)的自由裁量是遠遠不夠的，缺乏監(jiān)督的自由裁量權(quán)可能會使行政行為脫離法律所預(yù)設(shè)的目標(biāo)。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]傳統(tǒng)法學(xué)理論強調(diào)限制政府的權(quán)力，往往指的是通過分散抽象的法律上的權(quán)力來限制政府權(quán)力，并且通過正當(dāng)程序加以控制。然而，隨著科技的發(fā)展，一些傳統(tǒng)政治學(xué)以及法學(xué)理論所忽略的因素開始在權(quán)力分配體系中起著越來越大的作用，隨著技術(shù)的進步，技術(shù)因素在權(quán)力重構(gòu)過程不斷地凸顯。政府以信息技術(shù)為工具的治理過程已經(jīng)沖擊了原本的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，信息技術(shù)引發(fā)了形式權(quán)力與實際權(quán)力的失調(diào)，重塑著政府內(nèi)部及其與社會的權(quán)力關(guān)系。[8]技術(shù)因素正在不斷重塑著當(dāng)今社會，成為國家治理的重要手段，然而權(quán)力與技術(shù)的結(jié)合也可能使其面臨失控的風(fēng)險，人臉識別、大數(shù)據(jù)、自動化等新式技術(shù)擠壓著公民的個人隱私、個人信息、肖像權(quán)等私權(quán)利空間。

(二)自動化技術(shù)沖擊傳統(tǒng)“政府-公民”權(quán)利平衡結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力具有兩重性，一方面，行政權(quán)力維護了社會秩序，提供了社會所必需的公共服務(wù)；另一方面，行政權(quán)力也面臨著被濫用的風(fēng)險。不同于其他公權(quán)力，比如立法權(quán)與司法權(quán)，行政權(quán)力與公民有著更加廣泛、直接的聯(lián)系，對公民權(quán)利產(chǎn)生著直接的影響。在現(xiàn)代行政國家，行政權(quán)因為靈活性與專業(yè)性的特點，逐步滲透入社會管理的各個領(lǐng)域，具有越來越多的準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)的特征，呈現(xiàn)出擴張和膨脹的趨勢。如何保護政府權(quán)力擴張下的個人權(quán)利成為行政法亟待解決的問題?，F(xiàn)代行政法的目的在于既保證行政管理的有效實施，也保障公民的權(quán)利，在總體上平衡行政主體與行政相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[9]行政法在發(fā)展過程中逐漸賦予了相對人聽證權(quán)、申辯權(quán)、申請補救權(quán)等一系列權(quán)利以彌補行政主體與行政相對人天然的地位不平等?，F(xiàn)代行政法通過合理分配行政主體與相對人的權(quán)利義務(wù)、在執(zhí)法過程中引入民主參與程序來實現(xiàn)二者權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡。行政法不應(yīng)是管理法、控權(quán)法，而應(yīng)是“平衡法”。然而，技術(shù)因素在國家的監(jiān)控能力以及治理能力方面，都將給現(xiàn)有社會的格局帶來重大的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致現(xiàn)代行政法所構(gòu)建的“政府-公民”權(quán)利義務(wù)平衡關(guān)系被打破。有學(xué)者從博弈論的視角出發(fā)，指出自發(fā)市場下的“政府-市場-公民”三元結(jié)構(gòu)能夠自發(fā)地矯正“政府-市場”二元結(jié)構(gòu)下的二者權(quán)利失衡問題，因為技術(shù)具有中立性，政府可以采用新技術(shù)來施加監(jiān)管，個人也可以利用技術(shù)來規(guī)避監(jiān)管。[10]此種遵循“道高一尺，魔高一丈”的論點認為技術(shù)既可以為政府機關(guān)所采用，也會為市場所利用，市場對政府管制的回應(yīng)會削減此種技術(shù)變革帶來的負面影響。比如技術(shù)服務(wù)公司通過出售“駕駛安全預(yù)警儀”來提醒司機前方有自動抓拍設(shè)備，這既讓司機能夠遵守交通規(guī)則，也維護了交通秩序，更好地實現(xiàn)了行政管理的目標(biāo)。市場化的力量確實可以在一定程度上削減政府的技術(shù)賦能性擴權(quán)對相對人的影響，并一定程度上有利于交通秩序的實現(xiàn)，因為行政相對人會更加注重這種信息并注意遵守規(guī)則。但是在此種政府與市場力量的博弈之中并未實現(xiàn)社會效益的最大化，并且有違行政處罰的目的和初衷。首先，電子地圖難以標(biāo)記所有自動化抓拍設(shè)備的位置并做到有效提醒，其次，過密的自動化抓拍設(shè)備設(shè)置也一定程度上分散了司機的注意力，反而不利于司機的安全駕駛，加重了司機行駛的負擔(dān)，甚至有可能造成事故,這無形中增大了社會成本，造成了社會資源的浪費。由此可以看出,市場的力量并未能矯正自動化背景下政府與公民力量不均衡的狀態(tài),政府與公民之間權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡需要制度的回應(yīng)與平衡。

二、自動化行政處罰對權(quán)力治理范式的挑戰(zhàn)

自動化行政，就是人工智能在行政領(lǐng)域中的具體運用，是指行政程序中特定環(huán)節(jié)或所有環(huán)節(jié)由人工智能代為處理，而無需人工的個別介入，從而實現(xiàn)部分或全部無人化的行政活動。[11]自動化行政已廣泛應(yīng)用于查處交通違法的“電子警察”“電子眼”自動抓拍、人臉識別闖紅燈等過程，自動化行政相較于傳統(tǒng)的行政方式而言更加智能與精確，并且可以在人工智能技術(shù)的輔助下實現(xiàn)更加復(fù)雜的識別判斷，甚至其已經(jīng)可以通過機器學(xué)習(xí)來模仿人的思維并獨立做出判斷。以交通違章處罰領(lǐng)域的自動化行政為例，監(jiān)測技術(shù)已不僅僅局限于電子抓拍、雷達測速等傳統(tǒng)執(zhí)法工具，還有新式的車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)、人臉識別闖紅燈抓拍系統(tǒng)、靜態(tài)違停抓拍等新技術(shù)，可以識別的違法行為類型也更加多樣，比如違法變道、接打手機、不系安全帶等傳統(tǒng)執(zhí)法手段無法識別的交通違法行為。隨著行政過程由部分自動化行政向完全自動化行政的變革，未來自動化行政將介入越來越多的行政程序，發(fā)揮更大的作用。自動化行政在發(fā)揮著技術(shù)優(yōu)勢的同時，也對以傳統(tǒng)執(zhí)法方式為規(guī)制對象的權(quán)力治理范式提出了新的挑戰(zhàn)。

(一)執(zhí)法密度更高

法律的制定和實施過程其實納入了對行政處罰密度這一因素的考量，雖然這并未明確寫入法律條文中，但是在行政機關(guān)的人員編制、資金預(yù)算等方面都有所體現(xiàn)。[12]技術(shù)因素的介入已經(jīng)打破了這一格局，技術(shù)賦能使得行政機關(guān)只需要少量的工作人員就可以處理大量的行政事務(wù)?，F(xiàn)在已經(jīng)有了人工智能自動化違章處罰系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)從前端抓拍到處罰告知、收繳罰款的整個程序?？梢钥吹狡溆行У亟鉀Q了警力不足的問題，使得行政過程的人力成本與物質(zhì)成本大大壓縮，有效節(jié)約了時間成本，并且克服了傳統(tǒng)行政機關(guān)由于人員數(shù)量限制所帶來的處罰失效、低能的問題。對于有效的監(jiān)管、法律的貫徹執(zhí)行來說，這是一種進步。但是執(zhí)法密度增強可能變相放大了攝像頭設(shè)置不合理的問題，造成“惡法”的影響進一步上升。畢竟，低密度的行政處罰可能掩蓋一些交通標(biāo)線設(shè)置不合理的問題，人們會形成一種自發(fā)的秩序來規(guī)避不合理的規(guī)則秩序。[13]然而，行政執(zhí)法密度的增強，消滅了這種自發(fā)秩序形成的土壤。

(二)縮減了自由裁量空間

機器執(zhí)法一方面能夠保證執(zhí)法過程中的公平性，因為其壓縮了執(zhí)法者個人徇私枉法的空間，有效杜絕了執(zhí)法者個人的干涉，“避免了鏟單子、走后門等不正之風(fēng)”[14]。但算法不存在二義性，自動化行政設(shè)備只能夠根據(jù)算法設(shè)定的程序進行判斷，而無法根據(jù)具體情勢中相對人的情形進行判斷，這也造成了執(zhí)法過程的僵化。比如說因為運送病患、避讓特種車輛而導(dǎo)致違章、避讓故障車輛而導(dǎo)致壓線違章、車輛被套牌、按交警指揮行駛而造成的違章，很難被機器有效地排除出處罰的范圍，在此過程中，極易產(chǎn)生錯誤的處罰決定。這時就需要人工的篩選判斷以及事后的查證、救濟程序。同時，自動化程序中需要考慮的相關(guān)因素需要系統(tǒng)的事先設(shè)定，這使得一些本來可以通過人類靈活判斷的事項必須事先予以設(shè)定并賦予不同指令之間的優(yōu)先、比例關(guān)系，且不論這在技術(shù)上是否可以實現(xiàn)，僅僅是“相關(guān)因素”就難以進行明確的界定，“人性化執(zhí)法”中的情感因素、道德評價的空間被規(guī)則不斷地壓縮。

(三)壓縮了行政程序

目前交通違章的自動化處罰程序有如下幾個階段：第一，前端抓拍，主要是通過相關(guān)系統(tǒng)采集交通違法的圖像、視頻等資料。第二，人工確認，主要是系統(tǒng)后臺審核人員對圖像、視頻等內(nèi)容進行審核，經(jīng)審核無誤后錄入相關(guān)交通違法處理系統(tǒng)，作為違法行為的證據(jù)。第三，發(fā)布、通知程序，即通告短信、網(wǎng)站等方式通知違法行為人并告知其繳納罰款方式。從技術(shù)方面來講，目前已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)完全自動化的行政過程，完全自動化行政已經(jīng)被用于一些地方的行政審批過程。在自動化行政處罰領(lǐng)域，公安部于2020年4月修改了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》規(guī)定對交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備采集的內(nèi)容仍需進行人工審核判定，目前我國對完全自動化的行政處罰還持保守態(tài)度。自動化行政處罰模式壓縮了行政相對人的陳述、申辯程序。同時，由于其壓縮了行政過程，使得傳統(tǒng)行政執(zhí)法過程所具有的教育與警示意義被大大壓縮。

(四)執(zhí)法過程不透明

行政主體單方面的采取自動化行政技術(shù)造成了“技術(shù)黑箱”問題，使行政主體與行政相對人之間的信息不對稱進一步加劇，行政主體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不易于外部觀察，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象可能進一步被掩蓋，還有可能涉及到歧視與差異化執(zhí)法的問題。相比于傳統(tǒng)執(zhí)法模式下可以從外部感知特征，自動化行政處罰使得技術(shù)的操控者擁有更大的信息、數(shù)據(jù)優(yōu)勢，除非政府公開后臺審核的數(shù)據(jù)信息，否則很難知曉自己是否被歧視或者選擇性執(zhí)法，其過程往往更易受到系統(tǒng)后臺操作者的干涉。

三、自動化行政處罰中的權(quán)力運行的法律規(guī)制

美國行政法學(xué)者蓋爾霍恩·博耶認為：“行政法是控制和限制政府機關(guān)權(quán)力的法律制約機制?！盵15]要實現(xiàn)對自動化行政處罰的有效規(guī)制，需要從設(shè)置階段、執(zhí)法階段、相對人救濟方面構(gòu)建完備的規(guī)制和保障體系。自動化行政處罰的設(shè)置應(yīng)當(dāng)引入聽證程序，法律應(yīng)當(dāng)對設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序、罰沒款項公示等問題予以規(guī)定，縮減自動化技術(shù)應(yīng)用于行政處罰的領(lǐng)域，防止自動化行政的濫用。行政機關(guān)在執(zhí)法階段應(yīng)當(dāng)樹立執(zhí)法為民的理念，遵循正當(dāng)程序、懲罰與教育相結(jié)合的原則，提升執(zhí)法的透明度，完善公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。司法救濟方面，應(yīng)提高行政機關(guān)行政行為合法性的證明標(biāo)準(zhǔn)，行政救濟需完善相對人的申訴途徑，建立自動化行政處罰錯誤補償制度。

(一)設(shè)置階段的規(guī)制

1.國家層面應(yīng)當(dāng)對設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、罰沒收入公示等原則性問題予以規(guī)定。在罰沒收支兩條線的管理上，法律應(yīng)更加發(fā)揮積極有效的作用，對罰沒收入數(shù)額、用途進行公開。同時，地區(qū)之間也應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，打破不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)之間的地域分割。我國的公路系統(tǒng)全國互通，但是公路上的自動化行政處罰設(shè)備卻歸各地方部門管理，所以在其設(shè)置密度、技術(shù)上難免會有差異，也造成了執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象。國家應(yīng)設(shè)立原則性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法部門的自由裁量與政策創(chuàng)新劃定范圍[16]，以防止執(zhí)法密度過高的現(xiàn)象產(chǎn)生，降低自動化行政處罰濫用的風(fēng)險。

2.在設(shè)置自動化交通違章處罰的決策階段引入聽證程序。由于自動化行政可以快速做出大量行政處罰，行為的波及范圍廣，且行政相對人事后通過復(fù)議、訴訟的方式維權(quán)成本太高，可以說是處罰容易維權(quán)難，對行政處罰進行事前規(guī)制是控制行政權(quán)、保護相對人權(quán)利的較優(yōu)路徑。[17]在行政程序上，行政聽證程序是可以利用的方式，使民眾真正地參與進來，增進政府與公民的互動，這也是構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。其次，如果說自動抓拍設(shè)備設(shè)置的合法性容易判斷，那么合理性的判斷則相對困難，聽證程序可以為行政行為的合理性界定提供途徑。江蘇省江都嘗試“測速聽證”試行一年多來，取得了群眾投訴下降41%、行政復(fù)議案件下降77%的顯著效果。[18]在地方政府留言板上，建議有關(guān)職能部門對道路固定測速拍照系統(tǒng)召開聽證的呼聲強烈，自動抓拍設(shè)備的設(shè)置既要尊重行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，發(fā)揮其能動性，也應(yīng)當(dāng)在符合社會公眾心理預(yù)期的情況下開展，聽證程序是實現(xiàn)公眾參與的較優(yōu)途徑。

3.縮減自動化技術(shù)應(yīng)用于行政處罰的領(lǐng)域。自動化時代下行政處罰的高密度性更讓公民處于高度的監(jiān)控之下，個人自由空間正不斷地縮小，降低自動化行政處罰的密度可以一定程度上減少對公眾隱私及自由的侵害。同時，自動化行政處罰的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)過“成本-收益”模型的檢驗，以達到社會效用的最大化。對于一些傳統(tǒng)的執(zhí)法方式就可以解決的問題，就沒有必要引入自動化行政。此外，應(yīng)當(dāng)建立行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制，從而可以實現(xiàn)行政處罰靈活性與確定性的平衡。[19]

(二)執(zhí)法階段的規(guī)制

1.收縮非現(xiàn)場執(zhí)法的比例。行政處罰中適用完全自動化行政方式(即使是無裁量的情況下)，仍需高度謹慎。與一般性的行政許可不同，行政處罰是負擔(dān)行政，將會對相對人的權(quán)利產(chǎn)生結(jié)果性的不利影響，因此其在正當(dāng)程序上比一般性的授益行政行為的要求更高。[20]行政處罰除了通過制裁違法行為人以實現(xiàn)懲罰功能外，還有一個非常重要的目的就是社會教育，即通過行政處罰的實施，使違法行為人回歸守法的秩序，并以此為戒不再違法。[21]隨著非現(xiàn)場執(zhí)法比例的大大增加，傳統(tǒng)行政處罰所具有的宣示意義以及教育意義被大大地縮減，應(yīng)當(dāng)收縮非現(xiàn)場執(zhí)法的比例，發(fā)揮人工執(zhí)法特有的優(yōu)勢。[22]

2.完善公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。自動抓拍設(shè)備的濫用通常與道路交通規(guī)劃不合理有很大的關(guān)系，交通道路設(shè)置本身不合理更讓此種嚴密的執(zhí)法更加欠缺合理性，甚至有可能會危害行車安全。佛山高速路一岔道有62萬人違章被罰1.2億， 舉報人反映違章是交通標(biāo)線不合理造成的。該事件引發(fā)輿論危機，最終以佛山交警提出了優(yōu)化改進措施、部分車主申請消除違章獲得批準(zhǔn)結(jié)束。部分城市的公共停車位緊張是造成車輛違停問題的一個因素，政府應(yīng)當(dāng)加大對公共物品的供給，協(xié)同發(fā)展和運用多種行政管理手段，而非粗暴執(zhí)法、以罰代管，從源頭解決車輛亂停放的問題。在城市公共停車位減少、道路標(biāo)線設(shè)置不合理、提示不明顯的情況下，設(shè)置自動化交通違法查處系統(tǒng)更是給司機“添堵”[23]，以罰代管的觀念既不符合行政處罰設(shè)立的目的，也不利于社會秩序的維護。

3.提升執(zhí)法過程的透明度。根據(jù)行政執(zhí)法的公開性原則，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》也規(guī)定了交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的位置應(yīng)當(dāng)公開，但是根據(jù)筆者的觀察，目前大多數(shù)交通違法抓拍設(shè)施的公開存在如下問題：第一，自動化抓拍提示不明顯或者位置不合理；第二，自動抓拍內(nèi)容不明確，行政相對人很難從眾多的監(jiān)控設(shè)備中分辨所抓拍違法行為類型。有的自動化抓拍系統(tǒng)設(shè)置位置隱蔽、抓拍內(nèi)容不告知，甚至有“釣魚執(zhí)法”的現(xiàn)象。

4.改變行政執(zhí)法理念。盡管自動化行政模式客觀上壓縮了自由裁量以及人性化執(zhí)法的空間，但只要行政機關(guān)改變行政理念，這一問題是可以解決的。技術(shù)的工具價值可以經(jīng)過人為的設(shè)計而合理地嵌入到柔性執(zhí)法的過程中，人性化執(zhí)法可以借助自動化行政得以實現(xiàn)。在西安、杭州等地，交通管理部門利用電子信息系統(tǒng)對違章停車的人員先行進行提示，經(jīng)過催告后仍不挪車的行為人，執(zhí)法機關(guān)再施以處罰。自動化行政帶來的程序僵化問題與人性化執(zhí)法要求的靈活空間并不是完全對立的，只要通過一定的程序設(shè)計，充分發(fā)揮執(zhí)法部門的能動性，改變交管部門的執(zhí)法理念，就能讓僵化的自動化算法程序中充滿執(zhí)法過程中的人性關(guān)懷。行政機關(guān)應(yīng)樹立建立服務(wù)型政府的理念，強調(diào)以人為本，讓自動化行政處罰真正為公民提供方便，而非僅僅一罰了之。

(三)事后救濟的調(diào)適

1.司法救濟中應(yīng)提高行政機關(guān)行政行為合法性的證明標(biāo)準(zhǔn)。在實際執(zhí)法的過程中，設(shè)備的運作情況可能受各種情況的影響，尤其是在技術(shù)還不成熟的當(dāng)下，可能會產(chǎn)生誤判的情況。湖北宜昌夷陵區(qū)一處測速設(shè)備拍到幾百人超速違法，導(dǎo)致有的司機年審受阻，但司機都反映沒有超速，后夷陵交警大隊稱當(dāng)?shù)叵掠甏蚶讓υO(shè)備造成損壞，導(dǎo)致測速設(shè)備配時系統(tǒng)出錯，也就是系統(tǒng)默認的限速標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)正常通行的時間大幅縮短，導(dǎo)致很多司機正常行駛卻被測速儀記錄為超速。一位濟南司機在行駛到濟南旅游路港九路交叉口時，用右手摸了一下臉，結(jié)果被“電子警察”抓拍成了打電話。在技術(shù)缺陷存在的現(xiàn)實下，既需要科學(xué)技術(shù)予以改進，也需要法律對由此帶來的風(fēng)險進行分配。

行政訴訟要求政府應(yīng)當(dāng)對做出的行政處罰的合法性負擔(dān)舉證責(zé)任，舉證責(zé)任分為事實性的證據(jù)以及法律性的依據(jù)。筆者通過在裁判文書網(wǎng)上檢索相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，對于交通違章違法行為的證明，交通管理部門通常以抓拍圖像，以及違法抓拍設(shè)備由計量監(jiān)督檢測研究院進行鑒定并有合格證作為證明證據(jù)。如果行政相對人有相反的證據(jù)能夠證明其并未交通違章，在司法過程中很難推翻行政機關(guān)的證據(jù)，在馬鵬與河北省公安廳高速公路交通警察總隊保定支隊淶源大隊、河北省公安廳道路交通管理(道路)行政訴訟一案中(1)參見保定市中級人民法院〔2020〕冀06行終229號行政判決書。，原告馬鵬提交了取證圖像、行車記錄儀視頻、實地測試視頻證據(jù)，并提交了運用GB/T 33195-2016《道路交通事故車輛速度鑒定》中規(guī)定的基于視頻圖像進行車速鑒定的方法、基于車載記錄設(shè)備信息進行車速鑒定的方法等多種技術(shù)得出的實際車速，但兩審法院均判決其敗訴。行政機關(guān)與行政相對人相較而言顯然有著更大的信息優(yōu)勢，政府不僅僅應(yīng)當(dāng)證明設(shè)備的合格，更應(yīng)當(dāng)證明設(shè)備在特定情形下的正常運行，比如是否受天氣情況、車輛顏色等情況的影響以及設(shè)備設(shè)定的具體參數(shù)、當(dāng)日的運行情況，同時應(yīng)當(dāng)降低行政相對人的證明責(zé)任，以彌補行政相對人舉證能力的弱勢地位。

2.在行政救濟方面，需完善相對人的申訴途徑。目前的抓拍系統(tǒng)有的采用視頻記錄、人工捕捉的方式，有的直接采用自動抓拍形式，不會有完整的視頻形式的資料形成，行政機關(guān)很難有完整的執(zhí)法錄像來證明整個違法行為的過程。目前已有自動化交通違章處理系統(tǒng)設(shè)置了申訴渠道，但是需要行政相對人上傳行車記錄儀視頻等證據(jù)材料來證明并未交通違法，可以說這變相地加重了行政相對人的舉證責(zé)任。同樣，在車主與實際駕車人不屬同一人的情形下，有的交管部門要求車主證明實際駕車人并非自己，此種“有罪推定”變相違反了行政法上的舉證責(zé)任制度。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮申訴、復(fù)議渠道的作用，適當(dāng)降低行政相對人的證明責(zé)任。讓爭議通過行政機關(guān)內(nèi)部的救濟這一成本較低的方式得以解決。同時，應(yīng)當(dāng)進一步優(yōu)化行政措施。目前常見的問題是接受處罰容易，但是申訴卻很困難。大部分的電子系統(tǒng)可以讓行政相對人便捷地線上獲取通知、繳費，卻很難通過線上進行申訴、復(fù)議。行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)通過自動化技術(shù)拓寬相對人的救濟渠道，讓行政機關(guān)執(zhí)法成本降低的同時也使相對人的救濟成本降低，而非讓行政機關(guān)在自動化行政的背景下單方面受益。

3.建立自動化行政處罰錯誤補償制度。目前我國的《國家賠償法》規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照，侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成損害的，應(yīng)當(dāng)返還財產(chǎn)。傳統(tǒng)的行政補償模式，仍需要行政相對人主動地發(fā)起，其不僅要經(jīng)過漫長的訴訟程序且還要需要花費很高的訴訟成本。行政權(quán)力在因技術(shù)而受益的同時，也應(yīng)當(dāng)負擔(dān)由此而帶來的義務(wù)與風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)加大行政機關(guān)在做出錯誤行政行為時的補償數(shù)額，補償行政相對人在自動化行政變革下的弱勢地位。

四、結(jié)語

自動化行政處罰與傳統(tǒng)的執(zhí)法形式具有相當(dāng)大的差別，也改變了行政機關(guān)與相對人的權(quán)力分配體系，二者在信息與手段等方面的力量更加不均衡。隨著自動化技術(shù)進一步的升級，自動化技術(shù)將更加廣泛、深入地介入到政府的行政管理過程當(dāng)中。法律在接納這種創(chuàng)新的同時，也應(yīng)當(dāng)對技術(shù)賦能下的政府權(quán)力擴張做出規(guī)制，對技術(shù)風(fēng)險予以回應(yīng)。法律應(yīng)當(dāng)將自動化行政合理地嵌入現(xiàn)有的規(guī)則體系之中，并從設(shè)置階段、執(zhí)法階段、相對人救濟方面構(gòu)建完備的規(guī)制和保障體系。