平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為規(guī)制的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

石晗晗

(西南政法大學(xué) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治研究中心,重慶 401120)

一、問題的提出

隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等科技的融合,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了前所未有之轉(zhuǎn)變,同時(shí)也給競(jìng)爭(zhēng)法帶來了諸多挑戰(zhàn)。例如,數(shù)據(jù)抓取行為、算法合謀行為、虛假宣傳行為、商業(yè)秘密爭(zhēng)議等問題,無一不要求法律規(guī)范作出及時(shí)回應(yīng)。其中,2021年2月7日施行的《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷指南》)引起廣泛熱議,與正在修改的《反壟斷法》遙相呼應(yīng),反壟斷法律規(guī)范正在經(jīng)歷一場(chǎng)重大變革。事實(shí)上,《反壟斷指南》已然有所創(chuàng)新,回應(yīng)了包括算法共謀、軸輻協(xié)議、最惠國(guó)待遇條款、“二選一”行為、大數(shù)據(jù)“殺熟”等熱點(diǎn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問題。但是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷法規(guī)制依舊面臨一些挑戰(zhàn),例如相關(guān)市場(chǎng)界定方法不夠完善、軸輻協(xié)議缺少清晰定位、違法處罰力度較低、執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力較弱等問題。學(xué)者也在相關(guān)市場(chǎng)界定方法、濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議與經(jīng)營(yíng)者集中方面有較多理論研究,并針對(duì)算法、大數(shù)據(jù)、“封禁”行為等具體問題探討了《反壟斷法》與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》等法律的規(guī)制互動(dòng)。實(shí)踐中,作為“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷第一案”的“字節(jié)跳動(dòng)公司訴騰訊公司濫用市場(chǎng)支配地位案”(1)《北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事案件受理通知書》〔2021〕京民73民初189號(hào)。已經(jīng)拉開了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷序幕,助力立法完善與執(zhí)法司法水平的提高。從另一層面來看,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷法規(guī)制也是對(duì)壟斷和資本無序擴(kuò)張的治理,市場(chǎng)的嚴(yán)格監(jiān)管,將有利于凈化互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),維護(hù)公共利益和消費(fèi)者合法權(quán)益,促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

二、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為的主要表現(xiàn)

正如《反壟斷指南》第3條規(guī)定:“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),是指通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),使相互依賴的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規(guī)則下交互,以此共同創(chuàng)造價(jià)值的商業(yè)組織形態(tài)?！彪p邊與多邊平臺(tái)連接不同主體,形成平臺(tái)、數(shù)據(jù)、算法三維結(jié)構(gòu),創(chuàng)造多元?jiǎng)討B(tài)化市場(chǎng)價(jià)值,構(gòu)成平臺(tái)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)新格局,成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。[1]而平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在革新互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的同時(shí),也使得傳統(tǒng)壟斷行為不斷演化或催生新的壟斷行為,主要有以下幾種表現(xiàn)：

(一)壟斷協(xié)議行為

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,壟斷協(xié)議的新問題主要有兩種。一種是算法共謀問題,即所有在算法技術(shù)參與下形成的共謀行為總稱,包括跟蹤抓取數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)類算法、隨市場(chǎng)變化而調(diào)整數(shù)據(jù)的平行算法、以程序信號(hào)相對(duì)應(yīng)傳遞信息的信號(hào)類算法、采用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行深度學(xué)習(xí)的自主學(xué)習(xí)類算法。[2]算法共謀沖擊了對(duì)傳統(tǒng)壟斷協(xié)議“意思聯(lián)絡(luò)”的認(rèn)知,算法的普遍應(yīng)用,弱化了經(jīng)營(yíng)者之間的直接溝通,僅僅依靠算法便可以獲得有關(guān)價(jià)格等方面的信息,以一種“心照不宣”的方式達(dá)成“共謀”。[3]故而,如何破解算法的技術(shù)問題,以及證明利用算法達(dá)成的協(xié)同一致行為存在,挖掘隱蔽的算法共謀行為,成為難題。第二種是軸輻協(xié)議問題,其常以縱向壟斷協(xié)議為外在表現(xiàn)形式,掩蓋橫向限制的本質(zhì),游離于橫向協(xié)議與縱向協(xié)議之間,處于壟斷協(xié)議的“灰色地帶”。[4]實(shí)踐中,軸輻協(xié)議在2015年的“蘋果電子書定價(jià)案”(2)United States v. Apple, Inc.(2015).中產(chǎn)生較大影響,表現(xiàn)出了復(fù)雜性。[5]軸輻協(xié)議使得傳統(tǒng)規(guī)制壟斷協(xié)議的二分法思路受到質(zhì)疑,縱向壟斷協(xié)議適用合理原則、橫向壟斷協(xié)議適用本身違法原則的慣例也不再那么穩(wěn)固。而《反壟斷指南》第8條(3)《反壟斷指南》第8條:“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者可能借助與平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者之間的縱向關(guān)系,或者由平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者組織、協(xié)調(diào),達(dá)成具有橫向壟斷協(xié)議效果的軸輻協(xié)議。分析該協(xié)議是否屬于《反壟斷法》第十三條、第十四條規(guī)制的壟斷協(xié)議,可以考慮具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者之間是否利用技術(shù)手段、平臺(tái)規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式,達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議,排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！睂?duì)軸輻協(xié)議的規(guī)定,雖賦予了規(guī)制平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成軸輻協(xié)議的內(nèi)涵和考量因素,卻不能從根本上解決軸輻協(xié)議執(zhí)法分析問題,依舊存在概念界定不嚴(yán)謹(jǐn)、行為性質(zhì)不明確的問題,且軸輻協(xié)議與算法結(jié)合隱蔽性更強(qiáng),需要借助較多間接證據(jù),理論與實(shí)踐難題尚在。

(二)濫用市場(chǎng)支配地位行為

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)等特征,數(shù)據(jù)成為平臺(tái)爭(zhēng)搶的重要戰(zhàn)略資源。本來便占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)逐漸向擁有市場(chǎng)支配地位靠攏。涉嫌壟斷行為或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,侵害了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手與消費(fèi)者主體合法權(quán)益,擾亂了市場(chǎng)秩序。其中,較為嚴(yán)重的便是具有市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)實(shí)施的掠奪性定價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售與附加不合理交易條件、差別待遇等行為。

其一,掠奪性定價(jià)主要是指平臺(tái)沒有正當(dāng)理由,以低于成本的價(jià)格銷售商品或服務(wù)排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手占據(jù)市場(chǎng),后以高價(jià)或交叉補(bǔ)貼等方式使利潤(rùn)回籠。例如,2009年亞馬遜公司為進(jìn)軍母嬰用品市場(chǎng),在提出收購(gòu)Quidsi公司被拒后,采用定價(jià)機(jī)器人跟蹤Quidsi公司的網(wǎng)站Diapers.com,以大幅降價(jià)的方式排擠對(duì)手,構(gòu)成掠奪性定價(jià)。[6]其二,拒絕交易是指占有市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)在缺少正當(dāng)理由的前提下,拒絕與相對(duì)交易人進(jìn)行交易。近年來以“微信封禁飛書”事件為代表的“不予直連、封閉API接口”操作,很大程度上涉嫌拒絕交易行為。其三,限定交易表現(xiàn)為占據(jù)市場(chǎng)支配地位或優(yōu)勢(shì)地位的平臺(tái)限定入駐平臺(tái)的商家只能與本平臺(tái)或指定的平臺(tái)進(jìn)行交易,從而鎖定商家排擠對(duì)手。例如,占據(jù)國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售市場(chǎng)支配地位的阿里巴巴集團(tuán),要求平臺(tái)商家“二選一”,禁止商家參與對(duì)手的相關(guān)活動(dòng),并利用算法、數(shù)據(jù)觀察而對(duì)商家實(shí)施流量限制、搜索降權(quán)等“獎(jiǎng)懲”措施,不僅限制競(jìng)爭(zhēng),而且損害了消費(fèi)者選擇權(quán)等權(quán)益,于2021年4月10日被市場(chǎng)監(jiān)管總局以“限定交易”為由處罰182.28億元。[7]其四,搭售與附加不合理交易條件也成為平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的重要形式?！肮雀钁?yīng)用商店”事件就是典型代表,歐盟委員會(huì)認(rèn)為谷歌要求手機(jī)制造商以捆綁Chrome瀏覽器、谷歌地圖與谷歌搜索作為使用應(yīng)用商店與免費(fèi)使用安卓軟件的前提,濫用了主導(dǎo)地位，違反了法律規(guī)定。其五,差別待遇行為在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了新的常見形式。一是近年來熱議的大數(shù)據(jù)“殺熟”,是指平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者借助大數(shù)據(jù)和算法,收集和分析能夠反映消費(fèi)者特征和行為的相關(guān)信息,無限接近消費(fèi)者購(gòu)買意愿進(jìn)行“精準(zhǔn)畫像”從而實(shí)施個(gè)性化定價(jià)。二是平臺(tái)自營(yíng)業(yè)務(wù)與商家經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)之爭(zhēng),即平臺(tái)旗下的自營(yíng)業(yè)務(wù)享有更大的優(yōu)惠。例如,蘋果應(yīng)用商店對(duì)第三方軟件的抽成更高,以及強(qiáng)制下架與自營(yíng)軟件同類的第三方軟件,均說明自營(yíng)業(yè)務(wù)與其他商家業(yè)務(wù)不能公平競(jìng)爭(zhēng)的差別對(duì)待問題。[8]

需要說明的是,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“MFN條款”是指締約一方給予交易相對(duì)人的交易條件,不低于其現(xiàn)在或?qū)斫o予任何第三方的優(yōu)惠條件。[9]該行為隱蔽性強(qiáng),不僅具有防止“搭便車”、降低交易成本等積極競(jìng)爭(zhēng)影響,而且可能產(chǎn)生封鎖市場(chǎng)、弱化競(jìng)爭(zhēng)等消極效果。從行為表現(xiàn)來看,“MFN條款”既涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位行為,還可能屬于橫向壟斷協(xié)議與縱向壟斷協(xié)議,成因與結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,因此本文不作專門研究。

(三)經(jīng)營(yíng)者集中行為

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)屬于“注意力經(jīng)濟(jì)”,用戶成為爭(zhēng)搶資源,并且技術(shù)的虛擬性、大數(shù)據(jù)的聚合與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的極易模仿性,加大了平臺(tái)的跨界競(jìng)爭(zhēng)。[10]自2015年中國(guó)掀起了并購(gòu)大潮,時(shí)至今日,眾多并購(gòu)事件中都存在著“BAT”(百度、阿里巴巴、騰訊)的身影。(4)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2021年2月,阿里巴巴投資公司達(dá)到568家,騰訊集團(tuán)投資公司達(dá)到880家,百度投資公司達(dá)到278家?！皬?qiáng)者愈強(qiáng)、贏者通吃”的狀態(tài)成為大型平臺(tái)實(shí)施經(jīng)營(yíng)者跨界集中的真實(shí)寫照。當(dāng)前,平臺(tái)的并購(gòu)或內(nèi)部整合,不僅僅是資源調(diào)整,在形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí),也沖擊著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。原因在于,平臺(tái)的發(fā)展需要較多資源,例如數(shù)據(jù)與用戶,而一些新生平臺(tái)作為初入市場(chǎng)的主體,則面臨自身競(jìng)爭(zhēng)力不足或被扼殺收購(gòu)的局面。當(dāng)然,平臺(tái)的內(nèi)部整合一般不涉及違規(guī)集中,但一些大型集團(tuán)對(duì)子公司的縱橫或相鄰產(chǎn)業(yè)的調(diào)整集中,則有可能構(gòu)筑更大的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘,降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度。因此,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者集中問題應(yīng)該受到更多關(guān)注,否則極易為濫用市場(chǎng)支配地位“鋪路”,違規(guī)集中的處罰也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。例如,2020年12月市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)阿里巴巴、閱文集團(tuán)、豐巢網(wǎng)絡(luò)的三起未依法定程序申報(bào)的收購(gòu)案各處罰50萬(wàn)元,(5)三起案件分別為:阿里巴巴投資有限公司收購(gòu)銀泰商業(yè)(集團(tuán))有限公司股權(quán)、閱文集團(tuán)收購(gòu)新麗傳媒控股有限公司股權(quán)、深圳市豐巢網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司(簡(jiǎn)稱豐巢網(wǎng)絡(luò))收購(gòu)中郵智遞科技有限公司股權(quán),最終分別取得了對(duì)應(yīng)公司的控制權(quán)。明顯是“隔靴搔癢”的行政處罰,需要立法改進(jìn)處罰金額上線。

三、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷法規(guī)制面臨的主要挑戰(zhàn)

當(dāng)前,我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展已步入世界前沿,對(duì)應(yīng)的反壟斷法規(guī)制理論與實(shí)踐也在不斷進(jìn)步。相較于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的激烈競(jìng)爭(zhēng),以及帶來的創(chuàng)新與損害,反壟斷法的規(guī)制則是相對(duì)滯后的,主要體現(xiàn)在規(guī)制理念、壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、懲處力度、執(zhí)法能力四方面。

(一)規(guī)制理念稍顯寬容

一直以來,我國(guó)反壟斷法律規(guī)范對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)制態(tài)度秉持包容審慎理念,即以謙抑的方式對(duì)待平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的問題。首先需要承認(rèn)的是,包容審慎的規(guī)制理念是符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的,因?yàn)閺暮暧^上,相對(duì)寬容的態(tài)度有助于經(jīng)濟(jì)跨國(guó)發(fā)展提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力;從中觀上,我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)起步晚卻發(fā)展迅速,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要容錯(cuò)機(jī)制,應(yīng)給予規(guī)模經(jīng)濟(jì)與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)一定的成長(zhǎng)空間;從微觀上,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)涉及較多科技問題,我國(guó)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知尚不成熟,法律規(guī)制存在一定難度。但是,隨著資本的擴(kuò)張和科學(xué)的進(jìn)步,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域暴露出來的問題已經(jīng)不再是“小打小鬧”,從近年的電商平臺(tái)“二選一”行為、“封禁”事件、多起并購(gòu)案件可見一斑。若是依舊堅(jiān)持稍顯寬容的謙抑態(tài)度,不施行較為積極的規(guī)制理念,市場(chǎng)過度的自由競(jìng)爭(zhēng)則會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力下降、出現(xiàn)更多的寡頭壟斷現(xiàn)象與侵害消費(fèi)者權(quán)益事件,影響整體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期良序運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的特殊性決定了其有別于傳統(tǒng)線下行業(yè)的規(guī)制方式,雙邊乃至多邊市場(chǎng)、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)集合等特點(diǎn)對(duì)《反壟斷法》提出了更高的要求。雖然《反壟斷指南》針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域作了特別指導(dǎo),包括對(duì)相關(guān)市場(chǎng)、熱點(diǎn)問題、經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)作了一些回應(yīng),但依舊存在效力層級(jí)較低等其他方面或多或少的問題。但是規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為最重要的是采取什么樣的標(biāo)準(zhǔn),尤其是壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位與經(jīng)營(yíng)者集中方面的規(guī)范。

首先,界定相關(guān)市場(chǎng)是一個(gè)貫穿壟斷行為的重要內(nèi)容,更多依靠增加及明確相關(guān)考量因素提供分析方法,在變動(dòng)的市場(chǎng)之中難免存在遺漏。需求替代分析與供給替代分析偏向于定性分析,存在一定的偏差,而傳統(tǒng)的假定壟斷者測(cè)試方法是以價(jià)格為主的定量分析,與涉及多邊市場(chǎng)且運(yùn)營(yíng)模式不同的平臺(tái)存在不兼容的現(xiàn)象。其次,軸輻協(xié)議對(duì)既有的壟斷協(xié)議二分法執(zhí)法框架提出了挑戰(zhàn)。學(xué)界對(duì)其持有橫向壟斷協(xié)議、新型壟斷協(xié)議等不同觀點(diǎn),而法律規(guī)范也提出了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施軸輻協(xié)議的情形,雖然規(guī)定具有橫向壟斷協(xié)議效果,適用橫向協(xié)議與縱向協(xié)議的考量因素,但是對(duì)反壟斷執(zhí)法而言并不是直接分析模式,而是有關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、二分法規(guī)則、自由裁量權(quán)的綜合挑戰(zhàn)。[11]最后,濫用市場(chǎng)支配地位之“濫用”標(biāo)準(zhǔn)缺位?，F(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)“支配地位”進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)定,卻缺失對(duì)“濫用”的標(biāo)準(zhǔn)制定,僅僅依靠列舉的壟斷行為表現(xiàn)方式不夠嚴(yán)謹(jǐn),如何衡量濫用應(yīng)引起注意。

(三)責(zé)任追究威懾力不足

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的參與主體借助算法實(shí)施共謀,或是利用數(shù)據(jù)構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位等行為,多是利用科技之便形成了信息不對(duì)稱,直接證據(jù)的缺失加大了違法主體逃離責(zé)任承擔(dān)的可能性。若是對(duì)查處或?qū)徖淼钠脚_(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法行為再施以較低威懾力的處罰,難免達(dá)不到法律實(shí)施之目的。從《反壟斷法》來看,我國(guó)對(duì)包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域在內(nèi)的違法主體處罰力度相對(duì)較小,第46與第47條針對(duì)壟斷協(xié)議與濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)定的“并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款”雖猶可行,但多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的司法實(shí)踐并未達(dá)到上限,而是被1%所限制,此次對(duì)阿里巴巴集團(tuán)的行政處罰也不過是4%的裁量空間。相對(duì)而言,第48條針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的50萬(wàn)元罰款上限,可謂是威懾力不足的典型。[12]眾所周知,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的利潤(rùn)收入已然不再是十年前的水平,以2020年的“天貓雙11活動(dòng)”為例,總成交額4 982億人民幣,京東累計(jì)下單2 715億人民幣,各自對(duì)比2019年與2018年等過往年份的收入,再次刷新歷史記錄。由此可見,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值早已提高,但違法成本很低,責(zé)任承擔(dān)力度較小,處罰效果不明顯。

(四)反壟斷執(zhí)法能力有待加強(qiáng)

從國(guó)內(nèi)外平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐可知,大數(shù)據(jù)時(shí)代的壟斷行為缺少透明度,增加了執(zhí)法難度。而反壟斷執(zhí)法從發(fā)現(xiàn)疑似行為到最終證明構(gòu)成或是不構(gòu)成壟斷行為,是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,需要消耗大量的財(cái)力與精力,也對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。但是,我國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力有待加強(qiáng):一是法治人才隊(duì)伍不夠?qū)I(yè),執(zhí)法能力有待提升。該問題長(zhǎng)期存在。當(dāng)前,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷案件多是堅(jiān)持“個(gè)案分析”方式,這就對(duì)執(zhí)法人員提出了更高的要求。執(zhí)法人員需要具有較高的經(jīng)濟(jì)法學(xué)素養(yǎng),因?yàn)閷?duì)案件的調(diào)查、分析、評(píng)估能力是一個(gè)全面的考察,也許還涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等交叉學(xué)科的知識(shí)體系,專業(yè)知識(shí)較少則限制執(zhí)法水平。二是執(zhí)法資源有限,阻礙了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法進(jìn)展。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,是一個(gè)前沿性的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng),其對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等科技的運(yùn)用較為廣泛,在進(jìn)行反壟斷法規(guī)制時(shí),如何獲取及運(yùn)用算法、人工智能等技術(shù)深入調(diào)查取證、跟蹤,需要科技支撐,也是執(zhí)法機(jī)構(gòu)“必先利其器”的要求,需要加大執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)支出。

四、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷法規(guī)制創(chuàng)新

面對(duì)當(dāng)前反壟斷法規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的挑戰(zhàn),《反壟斷指南》給予了一定的創(chuàng)新性回應(yīng),只是法律效力較低影響執(zhí)法與司法依據(jù),且存在一定的規(guī)則模糊性。對(duì)此,建議進(jìn)行規(guī)制理念轉(zhuǎn)換、明確壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格行為主體法律責(zé)任,提高反壟斷執(zhí)法能力,從多層次多方面規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)。

(一)轉(zhuǎn)換規(guī)制理念

規(guī)制理念的轉(zhuǎn)換,不是摒棄對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的謙抑性規(guī)制方式,而是在包容審慎的基礎(chǔ)上,轉(zhuǎn)為更加積極主動(dòng)的規(guī)制理念。正如《反壟斷指南》堅(jiān)持的依法科學(xué)高效監(jiān)管原則,積極主動(dòng)規(guī)制理念是以一種責(zé)任型的方式要求監(jiān)管部門肅清平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法亂象,進(jìn)行高效率的科學(xué)性、針對(duì)性治理。這也是隨著對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、科技進(jìn)步、數(shù)據(jù)掌握程度的提升而進(jìn)行的規(guī)制策略調(diào)整,是平衡市場(chǎng)與政府、市場(chǎng)與公眾的重要方式。積極主動(dòng)的規(guī)制理念并非單一地施行,其背后蘊(yùn)含著依法規(guī)制、審慎規(guī)制、分類規(guī)制、分工與協(xié)同規(guī)制的基本方式和監(jiān)管機(jī)制,適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化規(guī)制態(tài)度,并非過度的規(guī)制以至限制市場(chǎng)創(chuàng)新創(chuàng)造活力,不同于政府的過度干預(yù)而違背市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。[13]縱觀平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程與橫看其涉及領(lǐng)域,占據(jù)重要經(jīng)濟(jì)地位的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)理應(yīng)受到規(guī)制,市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)阿里巴巴集團(tuán)的行政處罰便是良好的開端,京東、美團(tuán)等10家互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在廣州市場(chǎng)監(jiān)管局聯(lián)合商務(wù)局召開的行政指導(dǎo)會(huì)上簽署的不利用數(shù)據(jù)“殺熟”承諾書,(6)2021年4月9日,廣州市市場(chǎng)監(jiān)管局聯(lián)合廣州市商務(wù)局召開平臺(tái)“大數(shù)據(jù)殺熟”專項(xiàng)調(diào)研和規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序行政指導(dǎo)會(huì)。會(huì)上,唯品會(huì)、京東、美團(tuán)、餓了么、每日優(yōu)鮮、盒馬鮮生、攜程、去哪兒網(wǎng)、如祺出行、滴滴出行共10家互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)代表通報(bào)了用戶數(shù)據(jù)使用和管理情況,平臺(tái)企業(yè)代表簽署承諾書,承諾不利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)“殺熟”。也是規(guī)制理念轉(zhuǎn)換的體現(xiàn)。

(二)明確壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,明確壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),是一個(gè)透過現(xiàn)象看本質(zhì)解決問題的過程。如何解決當(dāng)前既存問題,需要系統(tǒng)歸納和理性治理,具體壟斷行為的分析都有自身的界定標(biāo)準(zhǔn),無論大小均是不可或缺的內(nèi)容。[14]

第一,可以進(jìn)一步增加相關(guān)市場(chǎng)界定的考量因素,完善分析方法,逐步構(gòu)建更加協(xié)調(diào)的市場(chǎng)界定方式。例如,作為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域賴以生存的技術(shù)與知識(shí),也可以是相關(guān)市場(chǎng)定性分析時(shí)的特定考量因素。[15]在分析方法上,定量分析方法擁有一定的穩(wěn)定性,可以嘗試使用改革后的基于服務(wù)質(zhì)量的假定壟斷者測(cè)試,但也要注意其適用單一市場(chǎng)的局限性。所以,界定相關(guān)市場(chǎng)是需要較多參數(shù)的個(gè)案判斷,在嘗試將嚴(yán)重?fù)p害特定領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為直接納入調(diào)查和處罰范圍時(shí)仍需謹(jǐn)慎對(duì)待,因?yàn)榫嚯x形成平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的整體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚遠(yuǎn)，不夠成熟。第二,針對(duì)軸輻協(xié)議的定位,建議在數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的執(zhí)法與司法實(shí)踐基礎(chǔ)之上,結(jié)合傳統(tǒng)領(lǐng)域認(rèn)定的不足再次進(jìn)行調(diào)整,包括使用更加清晰的概念、行為方式判斷、違法性分析原則、責(zé)任歸屬等內(nèi)容。第三,完善“濫用”的標(biāo)準(zhǔn)方面,建議綜合考察數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是有關(guān)平臺(tái)的案件,考慮歐盟競(jìng)爭(zhēng)法使用的“同等效率競(jìng)爭(zhēng)者測(cè)試法”,作為判斷是否構(gòu)成濫用的標(biāo)準(zhǔn)。上述建議主要針對(duì)不同壟斷行為的各個(gè)標(biāo)準(zhǔn),并非涉及整體分析框架,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域雖有自身特殊性,卻未脫離市場(chǎng)從生產(chǎn)到消費(fèi)的基本環(huán)節(jié),是傳統(tǒng)模式的更新演化,依舊可以適用基礎(chǔ)的壟斷行為違法性分析模式,包括抗辯、豁寬等程序。

(三)嚴(yán)格行為主體法律責(zé)任

針對(duì)較低的違法成本與較弱的懲處力度,《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)調(diào)整違法責(zé)任承擔(dān)規(guī)定,是應(yīng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大形勢(shì)的需要,也是防止法律寬松或模糊導(dǎo)致相關(guān)部門執(zhí)法不到位或缺位。嚴(yán)格行為主體法律責(zé)任是法律實(shí)施的最后落腳點(diǎn),需要具有足夠的威懾力和預(yù)防性。一方面,在設(shè)定法律責(zé)任時(shí),應(yīng)適當(dāng)突破一些主體限制。例如,實(shí)施大數(shù)據(jù)“殺熟”的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者不能僅限于具有市場(chǎng)支配地位的主體,還應(yīng)考察是否具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。因?yàn)橹T如滴滴、美團(tuán)等在各自行業(yè)具有明顯優(yōu)勢(shì)地位的平臺(tái),完全可以利用自身優(yōu)勢(shì)地位對(duì)消費(fèi)者實(shí)施歧視價(jià)格行為。又如,基于軸輻協(xié)議的復(fù)雜性建議審查所有參與主體避免缺失。縱向壟斷協(xié)議與橫向壟斷協(xié)議的二分法容易造成責(zé)任承擔(dān)主體缺失,為避免出現(xiàn)傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)制軸輻協(xié)議案件的情形,比如“婁底案”[16]將發(fā)揮統(tǒng)籌、調(diào)控功能的軸心企業(yè)即瑞特公司排除在外,“聯(lián)興公司案”(7)鄂市監(jiān)終止字〔2018〕1號(hào)。剔除所有的輻條企業(yè),單獨(dú)處罰軸心經(jīng)銷商聯(lián)興民爆公司,所以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域隱蔽性強(qiáng)的違法行為主體也不能在法外之地。應(yīng)當(dāng)注意,當(dāng)軸心為“算法”一類的主體時(shí),則可以結(jié)合主觀情形考慮算法開發(fā)者、算法使用者承擔(dān)責(zé)任。[17]另一方面,加大對(duì)違法主體的處罰力度。加大力度也要遵循適度原則,行政罰款的具體數(shù)額可以通過實(shí)踐與調(diào)研再行定奪,建議分析相關(guān)市場(chǎng)盈利模式,聘用專業(yè)人員對(duì)市場(chǎng)份額認(rèn)定,對(duì)銷售額進(jìn)行較為準(zhǔn)確的計(jì)算。此外,在一些特定情形下,可參考域外經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建懲罰性賠償制度,以激勵(lì)私人提起反壟斷訴訟,從經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)厲制裁從而對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者起到強(qiáng)大震懾作用。

(四)提高反壟斷執(zhí)法能力

為了加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力,以期規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法行為,應(yīng)對(duì)多變復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,建議從以下兩方面進(jìn)行:一是組建專業(yè)化、精準(zhǔn)化的執(zhí)法隊(duì)伍,提高執(zhí)法人員整體水平。比如,可以適當(dāng)擴(kuò)大隊(duì)伍規(guī)模,吸納具備法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)背景的綜合性人才,同時(shí)可以對(duì)原有執(zhí)法人員進(jìn)行人事調(diào)動(dòng)或?qū)I(yè)化培訓(xùn),組建更加精細(xì)化的執(zhí)法小組。二是加大執(zhí)法資源投入,將相應(yīng)的資金納入財(cái)政預(yù)算,保障反壟斷執(zhí)法的技術(shù)基礎(chǔ)。由于整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涉及的壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)存在一定的交叉性,可以借鑒丹麥競(jìng)爭(zhēng)管理局的經(jīng)驗(yàn),設(shè)置專門的數(shù)字平臺(tái)中心,[18]配合特定的專業(yè)小組監(jiān)管大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),或是依照游戲市場(chǎng)、電商平臺(tái)等不同業(yè)務(wù)形成常態(tài)化規(guī)制機(jī)制,打造事前、事中與事后的反壟斷執(zhí)法模式?？紤]到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有強(qiáng)動(dòng)態(tài)性和密集創(chuàng)新的特征,兼具社會(huì)正負(fù)效應(yīng),故而監(jiān)管與執(zhí)法需要注意競(jìng)爭(zhēng)秩序和創(chuàng)新的平衡,高質(zhì)量執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)不是濫用執(zhí)法技術(shù)與能力的理由,任何行為都應(yīng)合法透明受到監(jiān)督。[19]

五、結(jié)論

當(dāng)前,數(shù)字經(jīng)濟(jì)尤其是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐漸融入人們的日常生活,法律、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)建設(shè)內(nèi)容處處可見其身影。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷法規(guī)制面臨諸多挑戰(zhàn),分析當(dāng)前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為的主要表現(xiàn),從規(guī)制理念、壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究力度、執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力四方面剖析不足并提出建議,是優(yōu)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新、保障消費(fèi)者合法權(quán)益的考量。當(dāng)然,隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的影響,中小企業(yè)在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展也得到了競(jìng)爭(zhēng)政策的扶持,市場(chǎng)環(huán)境尚在變動(dòng)之中,而且實(shí)務(wù)界和學(xué)界目前對(duì)反壟斷法規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)還存在一些分歧,因此上述討論有待實(shí)踐驗(yàn)證,需要更深入的研究為我國(guó)科學(xué)規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供可行性建議。