伊朗政治發(fā)展視域下的石油國有化運動研究

李 昕

(西南大學 歷史文化學院 重慶 400715)

2009年，時任美國總統(tǒng)的貝拉克·奧巴馬在訪問埃及時公開承認“在冷戰(zhàn)時期，美國在推翻伊朗民選政府過程中起了作用”[1]。2013年8月19日，美國政府公布了相關的機密檔案，確認了中情局在得到美國政府最高層批準后，在英國方面協(xié)助下，于1953年策劃和執(zhí)行了代號為“阿賈克斯行動”的政變，推翻了摩薩臺政府[2]。這場政變不僅導致摩薩臺政府的傾覆，還直接導致了伊朗石油國有化運動的失敗。長期以來，伊朗石油國有化運動引起了學界的廣泛關注。美國政府新近解密的檔案更推動了相關研究的深入。國際學術界已有的研究成果按照研究視域可以分為幾個類型：1.從外交史視域還原1953年政變經過，尤其是基于2013年解密的檔案探究運動期間美、英、伊三國的外交互動與美國外交決策形成過程[3]以及“阿賈克斯行動”的策劃和實施[4]。2.從國際關系史視角探討這場運動與國際關系和冷戰(zhàn)格局之間的關系，基本觀點是美國介入主要是出于戰(zhàn)略考慮而非石油利益，并借此將英國和蘇聯勢力排擠出去，伊朗成為冷戰(zhàn)時期美國在中東的戰(zhàn)略支點之一[5]。3.分析運動期間摩薩臺與巴列維國王之間的政治博弈，對于該問題國際學界分歧較大，部分學者認為摩薩臺的政策推進了伊朗的民主化，但亦有相當多觀點認為摩薩臺執(zhí)政后期也開始走向獨裁[6]。國內學者對該問題的專門研究較少，僅范宏達的《美國和伊朗石油國有化危機》一文討論了石油國有化運動過程中的大國角力問題[7]。陸瑾討論了伊朗的石油工業(yè)與政治的互動關系[8]。此外，有部分學者著述中對此問題亦有提及，大都認為石油國有化包含著民族主義和民主主義的雙重傾向，是伊朗國家和人民的正義要求，個別學者認為運動失敗使美國乘機介入伊朗內政，也助長了伊朗社會的反美情緒，但對于運動如何走向失敗及其后續(xù)影響尚未見有深入探討[9]。

學術界涉及伊朗石油國有化運動的既有研究主要圍繞著1953年政變展開，多著眼于冷戰(zhàn)背景下這一時期的中東地緣政治格局變遷，強調外部世界對伊朗的單向影響。而當我們出于當代人的現實關懷，從伊朗政治發(fā)展角度來回顧這場運動時，則會發(fā)現這場運動的演進自有其內在邏輯[10]。伊朗石油國有化運動失敗的原因，很大程度上是由于其引發(fā)了伊朗國內政治參與過度，超出了現行政治體系的承載能力，演變成為一場有國內外多方勢力介入的政治危機，其間涉及政治發(fā)展中的政治制度化、政治參與和政治穩(wěn)定等核心問題。因此，從政治發(fā)展的角度來對這場運動考察，可以發(fā)現伊朗石油國有化運動所具有的新意義。

本文要探討的問題是，從1949年英伊兩國就石油問題展開談判開始，到1954年英美伊三方達成新的石油協(xié)定期間，石油國有化運動所引發(fā)的伊朗國內政治生態(tài)轉變及其對于伊朗政治后續(xù)發(fā)展所起到的影響，并嘗試從中找出理解當代伊朗政治現代化道路的線索。

一、伊朗政治發(fā)展與石油國有化運動的失敗

19世紀以來，英國殖民勢力通過英伊石油公司(AIOC)對伊朗波斯灣沿岸地區(qū)的石油資源展開了長期的掠奪[11]。英伊石油公司憑借獲得的石油特許權對伊朗境內石油進行開采和冶煉，不僅滿足了英國國內的能源需要，還為英國政府和資本帶來了數十億英鎊的利潤[12]。

英國的這種經濟掠奪引起了伊朗社會各階層的強烈不滿。從1948年開始，伊朗政府嘗試和英伊石油公司及英國政府就石油問題展開談判[13]。伊朗國內各政治派在石油國有化問題上的分歧導致了伊朗國內政治格局的激烈變動，此后掌權的摩薩臺政府強硬的國有化政策使英伊關系迅速惡化，也使伊朗國內的政治、經濟和社會局勢陷入動蕩之中。1953年8月，國內外反對勢力聯合展開的軍事政變推翻了摩薩臺政府。1954年，伊朗新政府和國際石油財團達成了新的石油協(xié)議，伊朗石油產業(yè)仍舊處于外國資本控制之下，石油國有化運動的目標未能實現[14]。

石油國有化運動過程中，伊朗各政治派別在該問題上的分歧不斷加劇，并融入了越來越多的政治訴求，從而引發(fā)了一系列政治沖突。石油國有化運動爆發(fā)之前，伊朗內部按照社會階層和政治主張大體上可以分為四個派別，分別是巴列維國王為代表的保守派、以大阿亞圖拉阿布-卡西姆·卡尚尼為代表的宗教力量、以摩薩臺為代表的自由派和以人民黨為代表的左派[15]。這四個派別關于擺脫西方控制、收回國家主權的基本立場是一致的，也都要求改變英國霸占伊朗石油資源的局面，但是對于談判目標卻有著不同的期望。

巴列維國王為代表的保守派的態(tài)度最溫和。在他看來，英國掠奪伊朗石油資源的行為當然是非正義的，收回石油資源，不僅可以帶來可觀的經濟利益，更重要的是借此擺脫外國對伊朗的控制和干涉，實現國家的真正獨立。但他同時對伊朗石油產業(yè)和國際石油市場的實際狀況有著清醒的認識，伊朗在石油開采、冶煉和輸送環(huán)節(jié)都缺少足夠的技術和管理人才，在石油對外銷售領域也缺少成熟的渠道。巴列維認為在石油產業(yè)貿然實施全盤國有化對伊朗來說并不可取，因而主張采取漸進方式實現石油產業(yè)國有化[16]。

保守派主導了國有化的前期。在和英方的最初談判中，巴列維國王和賽義德首相認為英方的條件雖然苛刻，但并非不可接受，因此幾乎全盤接受了英方的條件。然而，普通民眾完全不能理解和接受這種妥協(xié)，而將其看作是對國家利益的出賣。當新的石油協(xié)議在送交議會時被披露后，民眾認為該協(xié)議對伊朗極不公平而義憤填膺，展開了大規(guī)?？棺h活動。新聞媒體對此進行大肆批判。伊朗議會內部民族主義也開始高漲，反對派議員攻擊補充協(xié)議以及達成協(xié)議的現任政府[17]。

隨著形勢發(fā)展，自由派、左派和宗教力量在摩薩臺領導下聯合起來組成民族陣線，向保守派施加壓力，聯合多方政治力量、媒體和公眾集體反對協(xié)議，要求徹底收回國家的石油利益，將伊朗石油資源全面國有化。

民族陣線展開的相關宣傳激發(fā)了伊朗民眾的參政熱情。由于石油國有化問題到此已經成為關乎伊朗民族尊嚴的問題，想要實現和英方妥協(xié)的保守派遭受了一連串失敗，接連更換了兩位首相也未能讓議會通過協(xié)議。第三位首相拉茲馬拉，先是在議會遭到了民族陣線為首的議員們對他的激烈批評，稍后則在1951年3月7日，由于宗教領袖卡尚尼發(fā)布的法特瓦(教法令)遇刺身亡[18]。石油國有化帶來的民族主義高漲打破了伊朗原有政治平衡，保守派遭受重創(chuàng)，自由派主導的民族陣線占據了伊朗政治的領導地位[19]。

民族陣線在石油問題上的立場要比巴列維國王激進得多，摩薩臺表示：“和外國列強多年來的談判始終無法達成任何結果。有了來自石油的收入我們完全能夠滿足預算需要，還可以和人民所經受的貧困和落后狀態(tài)作斗爭……通過消除英國公司(即英伊石油公司)享有的特權，我們也將消除腐敗和外國勢力的陰謀，這些因素一直在干涉我國的內政。當這些干涉停止時，伊朗就將實現經濟和政治的獨立。”[20]他擔任首相后，伊朗政府短暫實現了石油產業(yè)國有化的目標，但卻引起了連鎖反應，進一步激化了伊朗本就很嚴重的內外矛盾，導致伊朗國家危機升級，埋下了國有化運動失敗的種子。

摩薩臺政府實施的單方面國有化政策使其陷入了和英國政府的激烈對抗，也使伊朗的國家經濟遭遇嚴重困難。由于伊朗的石油產業(yè)對英國來說意味著巨大的經濟利益，還關乎英國的能源安全，英國政府并不甘心放棄在伊朗的石油利益。在伊朗政府展開石油產業(yè)國有化后，英國政府采取了多種手段應對，它先是在國際法庭提起訴訟，之后又要求聯合國安理會進行調節(jié)，同時向伊朗施加經濟壓力，包括凍結伊朗在英國的存款，并向伊朗實施糖、鋼鐵等關鍵物資的禁運，并且封鎖伊朗石油出口，還游說美國政府不要向伊朗提供貸款或援助。同時英國政府還試圖聯合伊朗政府反對派，迫使摩薩臺下臺[21]。

英國政府的措施給伊朗政府造成了巨大壓力，特別是經濟禁運和封鎖使伊朗陷入了經濟困境。伊朗自身此時并無能力單獨進行石油生產和對外銷售，作為伊朗當時最重要的經濟部門，石油收入占了伊朗外匯收入的三分之二和政府收入的一半。激進的國有化政策導致的石油減產使伊朗政府和相關行業(yè)收入銳減，經濟衰退，財政壓力激增。伊朗的石油產量從1949年的6.95億桶下降到1950年的2.4億桶，到1951年進一步下降至1.35億桶，對外銷售下降比例則更為嚴重。失去石油收入后，伊朗政府不但無法履行職能和執(zhí)行既定的經濟發(fā)展計劃，甚至連公務員的工資都發(fā)不出來[22]。

為了解決經濟衰退和財政困難，摩薩臺推行了一系列經濟改革措施，包括將王室土地收歸國有、削減軍事預算、限制外國商品進口、增加稅收、修改土地法等。為了推動經濟改革他又試圖展開政治改革，竭盡所能增加手中的權力，包括：1.要求議會授予他全面立法權，變相廢除議會的作用；2.通過《社會安全法》擴張政府權力，侵犯公民權；3.通過新的新聞出版法令，限制新聞自由；4.以反腐敗為借口在軍隊和司法系統(tǒng)展開大清洗[23]。

摩薩臺的改革措施加劇了伊朗國內的政治對立，使伊朗的政治局勢開始失控。他的經濟改革觸犯了王室和大地主的利益，政治改革則直接威脅了國王的統(tǒng)治，招致了保守派的廣泛反對。宗教階層也對改革措施的世俗化傾向感到不滿，擔心無神論意識形態(tài)影響力擴大。1953年2月，卡尚尼公開指責摩薩臺，帶領教士集團站到了國王一邊[24]。人民黨作為一個馬克思主義政黨，將他視作資產階級的代表，雖然認可他的石油政策，但卻認為他的改革不夠徹底[25]。民族陣線內部也開始出現分裂。1953年春天，勞工黨、伊朗黨等民族陣線的骨干成員也先后放棄了對他的支持。自由派的統(tǒng)治岌岌可危，石油國有化運動也走到了失敗邊緣[26]。

隨著伊朗國內經濟和財政狀況持續(xù)惡化，民眾的不滿情緒、社會沖突和政治對立都在不斷加劇，伊朗國內外矛盾全面爆發(fā)。1952年7月，陷入孤立的摩薩臺試圖通過對民眾發(fā)起政治宣傳，進一步擴大政治參與的方式來繼續(xù)推進改革和石油國有化運動。當摩薩臺要求國王同意他兼任國防大臣時遭到拒絕，摩薩臺于7月17日宣布辭職，并通過廣播表達對國王的不滿。他還一再通過電臺廣播等方式要求民眾反對外國勢力的干涉、對他的改革進行支持，大批民眾涌上街頭展開罷工和示威游行，結果在德黑蘭和伊朗其他主要城市爆發(fā)了多起流血沖突。國王被迫做出讓步，7月22日摩薩臺復職并兼任國防大臣[27]。雖然摩薩臺的做法達到了目的，但卻導致伊朗政治斗爭失去約束，國內的政治矛盾就此喪失和平解決的可能。表面上看，石油產業(yè)國有化的目標雖然暫時實現了，但卻并未能夠給伊朗帶來期望中的財富與繁榮，運動所導致的政治對立激化還使國家陷入了全面的危機之中，國有化運動本身已經走到了盡頭。

與此同時，伊朗國內局勢的惡化引起了美國政府態(tài)度的轉變，導致了伊朗石油國有化運動的最終失敗。對美國來說，二戰(zhàn)后伊朗具有極其重要的戰(zhàn)略價值，伊朗可以為西方世界提供穩(wěn)定的石油供應、穩(wěn)定中東局勢和幫助美國遏制蘇聯在波斯灣和印度洋的擴張。在杜魯門政府看來，摩薩臺政府可以有效地抑制伊朗國內親蘇聯的人民黨發(fā)展，防止伊朗倒向蘇聯，而人民陣線秉持的自由主義也符合美國的意識形態(tài)偏好，“重要的一點是伊朗現政府是站在自由世界一邊的。它有能力維持其國內的秩序，并決心抵抗蘇聯的侵略”[28]。

在伊朗石油國有化運動開始時，美國最初傾向支持伊朗，反對英國的軍事干涉，希望英伊雙方能夠通過談判妥善解決石油問題[29]。然而，美國的斡旋未能收到成效。隨著伊朗國內形勢的惡化，美國政府對摩薩臺政府的立場也發(fā)生了變化。親蘇聯的人民黨在伊朗國內越來越活躍，摩薩臺此時不但不再壓制人民黨的活動，反而需要借助它來維持政權。受困于財政窘境的摩薩臺還嘗試尋求蘇聯的幫助，伊朗存在著倒向蘇聯的危險。對美國政府來說，摩薩臺從過去抵制蘇聯擴張的助力變成了美國進行冷戰(zhàn)的阻礙[30]。

從1952年中期開始，美國政府開始調整對伊朗的政策。到1953年3月，新任總統(tǒng)艾森豪威爾改變了支持伊朗石油國有化的立場，確認了通過組織政變推翻摩薩臺政府解決伊朗石油危機的政策。1953年8月19日，伊朗軍方在美國中央情報局的支持下發(fā)動政變，摩薩臺政府被推翻，伊朗石油國有化運動宣告失敗[26]。

有學者強調美國的干涉導致了伊朗石油國有化運動的失敗[31]。實際上，伊朗石油國有化運動失敗的根本原因在于伊朗政治發(fā)展水平不足以承受運動所引發(fā)的政治連鎖反應，陷入經濟、政治、社會的全面危機。在美國介入前，國有化運動已經難以為繼，美國的干涉行動只是起到了推波助瀾的作用而已。

伊朗在石油國有化運動期間的政治動蕩，本質上是在政治制度化水平較低的情況下，政治參與度快速提高所導致的政治不穩(wěn)定。所謂政治制度，指的是基于一定規(guī)則和程序之上規(guī)范個人和團體行為的長期穩(wěn)定的安排，它體現為各種明確的帶有強制性的規(guī)則和決策程序，包括哪些人可以參與到政治活動中來，不同政治角色如何開展政治活動，政治資源如何分配等。由此可見，它的功能在于規(guī)定和形成政治秩序[32]。在傳統(tǒng)的政治共同體中，由于成員數量少，社會分工單一，社會事務簡單，因此，人們往往通過種族、宗教風俗習慣等較為簡單的制度規(guī)則就可以約束人們的行為，使其生活在一起。但是，在復雜的現代社會，單純的種族、宗教、風俗習慣和其他社會自然因素已不足使人們在一個政治共同體中和平共處，這就需要有新的機制來維持政治共同體的存在，而政治制度就成為最有效的手段。傳統(tǒng)社會在向現代社會的轉型過程中，往往出現政治參與快速擴大的情形，各種社會勢力和集團都直接參與到政治活動中來。然而，由于政治制度化水平未能同步提高，缺少解決沖突、維持政治共同體的規(guī)則，這種政治參與的擴大極有可能導致斗爭激化，使社會陷入無序狀態(tài)，即所謂的“政治參與爆炸”[33]。

伊朗政治制度化水平低集中體現在其適應性差，無法應對內外環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)。石油國有化問題大幅提高了伊朗社會的政治參與程度，集中體現在大批人民群眾介入國家政治生活。他們原本受財產資格限制而沒有選舉權，在運動期間他們紛紛走上街頭，通過抗議、示威甚至暴動的方式向政府施壓以影響政府決策，摩薩臺及其盟友們充分利用這種形勢向巴列維國王和保守派施壓。原有的憲政體制制度設計中缺少對這種局面的應對措施，難以化解由此導致的緊張局勢。當保守派和自由派對立加深時，巴列維國王選擇解除摩薩臺的首相職務，而摩薩臺并不愿意接受，反而選擇進一步在政治體制之外展開行動，即發(fā)動群眾展開示威行動，造成國家對暴力的壟斷被打破，從而形成了嚴重的政治危機。保守派由于無法依托現有政治制度對摩薩臺進行制衡，只好選擇利用軍隊、并聯合外國勢力發(fā)動政變。雙方共同打破了現行的君主立憲制度。簡言之，較高的政治參與程度和低下的政治制度化，造成了這一時期伊朗的政治動蕩。

二、石油國有化運動與伊朗的政治發(fā)展

石油國有化運動是伊朗現代政治歷史上的關鍵一頁。這場運動終結了伊朗自立憲革命以來建立憲政的嘗試，開啟了巴列維國王統(tǒng)治下的威權體制。1906年憲政革命后，伊朗建立了議會制度。禮薩汗被驅逐后，議會的地位上升，禮薩汗時代被中斷的憲政得到恢復。伊朗國內短暫形成了多元主義政治格局，保守派、宗教勢力和自由派和左派在憲政框架下彼此競爭和制約，獲得了暫時的平衡[34]。較之禮薩汗時代的君主專制體制，這種政治格局擴大了政治參與，提高了伊朗政權的代表性和合法性。各政治派別能夠順暢地表達自身政治訴求，在重大問題上進行協(xié)商，也有利于國家政局的穩(wěn)定。然而這種政治結構的內在缺陷和脆弱性也在石油國有化運動中暴露得一覽無余，當各政治派別之間無法達成一致時，石油國有化運動逐漸演變成為一場國內政治沖突。隨著矛盾不斷升級，這種政治沖突超出了現行體制能夠承受的界限，最終導致了嚴重的政治動蕩。

伊朗在石油國有化運動中所反映出來的一大困境在于國家集權的需要同社會分權的要求相沖突[35]。這在發(fā)展中國家現代化進程中具有一定的普遍性。即阿爾蒙德所說的“新興國家在建立起有效的中央決策機構和形成促進民眾參政的組織之前，就受到了要求為民眾參與決策開放渠道的壓力”[36]。一個分散的、組織薄弱的傳統(tǒng)體制在實現政治現代化的進程中往往會面臨兩重挑戰(zhàn)：首先需要將權力集中起來以在傳統(tǒng)社會中造就變革，其次則要吸收在變革中成長起來的社會力量，創(chuàng)建一個現代體制。在這個過程中，維持政治秩序的關鍵在于確保政治參與度提高的程度不能超越政治制度化水平能夠容納的范圍[37]。伊朗在形式上很早就建立起憲政體制。然而，伊朗并不具備維持這種體制良好運行的社會基礎。這種權力分散的、以立法為主的政治體制使得政府的行政權力處處受阻，有權勢的利益集團可以在根本上阻止政府作出任何有損其利益的事情。在形式上的憲政體制之下，伊朗各種傳統(tǒng)勢力根深蒂固，新興的自由派、大家族、地方貴族甚至宗教領袖都在利用憲政來維系、擴大自身的權勢[38]。由此可見，像伊朗這樣較晚進行現代化的國家，權力的分散反而很容易破壞政治秩序。“第三世界多數國家之所以染上了政治不穩(wěn)定的頑疾，就在于政府在民主呼聲(這種呼聲實際上只存在于社會總人口中的少數分子之中)和西方榜樣的壓力下，讓政治參與跑到政治制度化前面去了，結果害了政府自身?！盵39]面對這種情況，當務之急是將權力集中起來。只有將權力集中于現代化推行者之手，才能抵制狹隘的家族、階級和宗教的權力要求，甚至改變或摧毀這些勢力。

石油國有化運動以巴列維國王重建專制統(tǒng)治告終，表面上看，這似乎是政治發(fā)展進程的倒退，但它客觀上解決了權力集中的問題，促進了伊朗下一階段現代化的展開。傳統(tǒng)現代化理論默認政治現代化的目的在于實現多元化的民主模式，認為世界各國的發(fā)展應當遵循同樣的目標和道路，發(fā)達國家的民主體制是發(fā)展中國家的可靠樣板[40]。實際上，國家之間最重要的政治分野，不在于他們政府的形式，而在于它們政府的有效程度，即是否具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性。對于大多數從前現代基礎起步的發(fā)展中國家來說，政治體系的首要任務是把權力集中起來，建立起一個強大政府以應對權力分散、組織松散的局面，建立穩(wěn)定的政治秩序，推動經濟和社會的發(fā)展，即所謂的“權威主義轉型”。石油國有化運動的失敗雖然終結了伊朗的多元政治格局，但卻使得權力集中在巴列維國王的手中，避免伊朗政府受到利益集團和社會組織的過度制約，免于被各種利益集團所異化，或削弱政治體制的功能和目標導向，而是獨立、自主地管理行政事務，作出政治決策，特別是通過政策宣傳和執(zhí)行，將各種社會集團和全體公民的權利訴求統(tǒng)一到現代化的目標上來。因此，1953年政變雖然導致石油國有化運動的徹底失敗，但它所塑造的新的權力格局，卻為伊朗之后的現代化進程提供了必要的政治基礎。