芻議我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀及問題對(duì)策

楊小剛

（蘇州市宏宇環(huán)境科技股份有限公司，江蘇 蘇州 215000）

國(guó)內(nèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作在20世紀(jì)70年代開始實(shí)施，而且在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是公眾參與機(jī)制，不過近幾年來，這種機(jī)制逐漸變成企業(yè)自行負(fù)責(zé)監(jiān)督與處理環(huán)評(píng)工作。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的具體落實(shí)，仍著重依賴有關(guān)部門頒布的法律條例，盡管當(dāng)前頒布的法規(guī)制度要求較為嚴(yán)格，但欠缺創(chuàng)新性，不過通過國(guó)家制度的持續(xù)完善與改進(jìn)，目前實(shí)用性得到提升，現(xiàn)已確立較為合理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

1 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的模型分析

波特五力模型是由美國(guó)的一位學(xué)者—邁克爾·波特所于上世紀(jì)80年代提出的，其針對(duì)行業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)情況進(jìn)行了深入地剖析，并指明行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)并非局限于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間的較量，還在于和競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)能力、潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入的能力、替代品的替代能力、供應(yīng)商的討價(jià)還價(jià)能力與購(gòu)買者的議價(jià)能力這五項(xiàng)因素展開競(jìng)爭(zhēng)，并將其稱作波特五力模型。這一模型理念的提出給整個(gè)行業(yè)的發(fā)展與相關(guān)公司確定戰(zhàn)略決策帶來了深遠(yuǎn)影響[1]。此五類競(jìng)爭(zhēng)要素會(huì)對(duì)行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)情況起到?jīng)Q定性作用，同時(shí)五種力量之間的彼此組合與碰撞會(huì)產(chǎn)生出不同的效果，給企業(yè)獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益帶來了較大的推動(dòng)效果。綜合實(shí)際發(fā)展需求來看，國(guó)內(nèi)若是想要有效提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作效率，就應(yīng)當(dāng)深入探究了解與掌握波特五力模型的競(jìng)爭(zhēng)要素，分析其會(huì)對(duì)我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域帶來何種影響。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)的發(fā)展

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在上世紀(jì)七十年代末期開始實(shí)行，相較于國(guó)外所采取的以公眾參與環(huán)評(píng)為主的方式而言存在一定區(qū)別，我國(guó)環(huán)評(píng)制度主要是由環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)組織開展環(huán)評(píng)工作的。我國(guó)于1979年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》中首次規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)于新建、改建以及擴(kuò)建工程項(xiàng)目，一定要編制相應(yīng)的環(huán)境影響報(bào)告書，通過環(huán)保部門與其它有關(guān)部門的審核批準(zhǔn)之后方可開始設(shè)計(jì)規(guī)劃。1981年5月，相關(guān)部委聯(lián)合頒布了《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，在此條例中明確規(guī)定了建筑工程項(xiàng)目在保護(hù)環(huán)境層面必須要嚴(yán)格遵從的各項(xiàng)原則以及落實(shí)環(huán)境報(bào)告書制度的詳細(xì)處理方式。1986年，相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，在此條例之中，將環(huán)評(píng)實(shí)施范圍由基本建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)寬至了技術(shù)改造與區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目領(lǐng)域。1998年，國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)的形式發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，讓環(huán)評(píng)制度的法律地位獲得了進(jìn)一步鞏固與提高。在2002年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過了《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，其中對(duì)于建筑項(xiàng)目的環(huán)評(píng)要求做出了詳細(xì)規(guī)定。從此便開始創(chuàng)建了以環(huán)境影響評(píng)價(jià)法為基礎(chǔ)，結(jié)合有關(guān)行政法規(guī)制度以及部門條例、地方性規(guī)章制度一同構(gòu)成的環(huán)評(píng)法律機(jī)制。

3 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問題

3.1 公眾參與環(huán)評(píng)項(xiàng)目制度不完善

當(dāng)前，現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制之中，社會(huì)大眾的參與是十分關(guān)鍵的要素。在具體項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)當(dāng)讓政府先收集了解大眾的意見，如此便能讓政府在制定決策時(shí)更加符合民意，提升決策的民主性。不過就實(shí)際情況而言，國(guó)內(nèi)當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與制度尚且不太完善，人們對(duì)于環(huán)評(píng)也不夠重視。造成此現(xiàn)狀的主要原因?yàn)槲茨苤贫ㄓ行У恼?、?shí)行科學(xué)引導(dǎo)，政府相關(guān)部門不太注重采集民意和號(hào)召群眾參與。

3.2 環(huán)境評(píng)價(jià)人員素質(zhì)不高

有關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師執(zhí)業(yè)資格證能夠體現(xiàn)從業(yè)人員的資質(zhì)，但卻無法保障其專業(yè)能力與工作水平。國(guó)內(nèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中，盡管當(dāng)前都有嚴(yán)格的環(huán)評(píng)工程師簽字審批，但由于環(huán)評(píng)人員大部分都存在素質(zhì)不高的問題，合理開展環(huán)評(píng)工作有待加強(qiáng)。一般而言，需要環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作人員充分了解相關(guān)的評(píng)價(jià)方式與技術(shù)，而且要對(duì)國(guó)家實(shí)施的各項(xiàng)政策、制度與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)做到全面掌握[2]。就實(shí)際狀況來看，國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)人員的整體素質(zhì)不高，因而也就會(huì)使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。

3.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度不健全

就目前國(guó)內(nèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)具體狀況而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核批準(zhǔn)制度的不健全也是制約要素之一，由于此問題而引起的各類問題也會(huì)直接降低環(huán)評(píng)工作的實(shí)際效果。其主要體現(xiàn)在下述幾大方面：（1）審批信息公開程度不高。在開展審批工作期間，有關(guān)部門不會(huì)面向公眾匯報(bào)其所要履行的義務(wù)與職責(zé)，也不會(huì)主動(dòng)的向群眾提供有關(guān)環(huán)評(píng)資訊；（2）審批監(jiān)督制度不健全。一般而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件往往只是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門來負(fù)責(zé)審核，欠缺有關(guān)的監(jiān)控制度，這便存在一定可能性使得行政審批權(quán)力太大而滋生腐敗問題，并且，在有關(guān)規(guī)定中關(guān)于審批決定的依據(jù)也未加以詳細(xì)規(guī)定，在此背景下，也就可能會(huì)發(fā)生審批不太公正合理等問題；（3）審批結(jié)構(gòu)救濟(jì)制度不健全。在廣大民眾環(huán)境權(quán)益受到侵害普遍存在的背景下，環(huán)境保護(hù)訴訟卻面臨著重重阻礙，現(xiàn)有的諸多制度都會(huì)對(duì)其帶來限制，司法救濟(jì)工作的開展也十分困難，部分環(huán)境污染管理部門的辦事流程與工作中存在一定的法律漏洞，從而導(dǎo)致公眾不能保障自身權(quán)利[3]；（4）環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰機(jī)制不夠健全。在這一狀況下，相關(guān)管理人員的環(huán)保意識(shí)未能獲得充分激發(fā)，也不能及時(shí)對(duì)環(huán)境受損情況做出懲罰、實(shí)行約束，進(jìn)而就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境破壞的狀況愈發(fā)嚴(yán)重。

3.4 未形成項(xiàng)目環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)

根據(jù)國(guó)務(wù)院實(shí)行的簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作的引導(dǎo)與約束，建設(shè)工程需要滿足規(guī)劃環(huán)評(píng)之中的“三線一單”的要求，即需明確建設(shè)工程和生態(tài)紅線、質(zhì)量底線、資源利用上線以及負(fù)面清單之間是否匹配。而若是只對(duì)區(qū)域環(huán)境容量展開分析探究，輕視了區(qū)域范圍內(nèi)已經(jīng)存在的污染問題具體程度與環(huán)境承受作用，那么就可能發(fā)生污染物過量排放，從而使得環(huán)境面臨超出可承受負(fù)荷的情況，使區(qū)域環(huán)境調(diào)節(jié)功能面臨巨大的沖擊，大幅降低了環(huán)境的承受能力與調(diào)節(jié)效果。

4 目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的優(yōu)化策略

4.1 分析新形勢(shì)下的環(huán)境保護(hù)政策

環(huán)境作為人類生存發(fā)展不可缺少的重要空間，不管是自然環(huán)境，還是社會(huì)環(huán)境，人們都有權(quán)利和義務(wù)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，使之不受到破壞。新形勢(shì)背景下，環(huán)境保護(hù)政策主要具備下述幾項(xiàng)特征：（1）整體和區(qū)域相融合。環(huán)境屬于一個(gè)比較寬泛的概念，連接著較多不同的部分，不可對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)分析，也不可把環(huán)境和其它事物區(qū)分對(duì)待，而是應(yīng)當(dāng)把和環(huán)境之間存在聯(lián)系的部分視為一個(gè)整體，之后方可實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。不過，在不同地理位置下，所具有的環(huán)境或多或少存在一定區(qū)別，對(duì)于不同的地域環(huán)境，需要對(duì)環(huán)保政策實(shí)行區(qū)域劃分，如此方可確保環(huán)保政策的合理性、有效性；（2）環(huán)保政策應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮靈活變動(dòng)和穩(wěn)定性。由于自然與社會(huì)環(huán)境均處于不斷變化的狀態(tài)下，環(huán)境本身具備一定的調(diào)節(jié)和修復(fù)能力，這便要求把變化把控在環(huán)境自身可以調(diào)節(jié)的限度以內(nèi)，即對(duì)于環(huán)境整體來說，應(yīng)當(dāng)保證其穩(wěn)定性。

4.2 提出合理的大眾參與建議

為取得更好的質(zhì)量效果，在實(shí)行決策之時(shí)就需要仔細(xì)落實(shí)好采集廣大民眾意見的有關(guān)工作，要提升大眾在此方面的積極性。由此創(chuàng)建民主且合理的環(huán)評(píng)機(jī)制，同時(shí)因?yàn)槁犎×斯娨庖姡纬捎姓驴裳?、有?jù)可依的專業(yè)化機(jī)制，激發(fā)出廣大人民群眾對(duì)于環(huán)保工作的強(qiáng)烈熱情，既能夠維護(hù)民眾的參與權(quán)利，并且也能推動(dòng)社會(huì)長(zhǎng)久效益的有效提升。有關(guān)部門與企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極深入到群眾內(nèi)部采集有關(guān)意見，確保工程有序、順利進(jìn)行，改進(jìn)各方面的管理制度與相關(guān)工作流程，創(chuàng)建健全的參與機(jī)制。

4.3 提出合理的培訓(xùn)建議

國(guó)內(nèi)在環(huán)評(píng)方面尚且缺乏專業(yè)人員，這就會(huì)對(duì)整體質(zhì)量帶來影響。而且環(huán)評(píng)工作牽涉到較多的專業(yè)知識(shí)，會(huì)對(duì)工作人員的綜合素質(zhì)提出較高要求，若是不具備較高水平也就不能擔(dān)任此項(xiàng)工作。特別是對(duì)于當(dāng)前人才匱乏的情形，我們更應(yīng)當(dāng)提升工作人員的綜合素養(yǎng)與專業(yè)水平，嚴(yán)格把關(guān)進(jìn)入這一行業(yè)的資質(zhì)。而且在工作中可多加創(chuàng)辦座談會(huì)與交流會(huì)，進(jìn)而持續(xù)提升工作人員的專業(yè)能力。創(chuàng)建合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，將每項(xiàng)責(zé)任確切的落實(shí)到個(gè)人，并優(yōu)化改進(jìn)人才培養(yǎng)制度。

4.4 優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度

在對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)工作加以完善期間，還應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)評(píng)審批制度加以改進(jìn)，主要可從下述幾方面開展：（1）改進(jìn)環(huán)評(píng)審批流程。為確保環(huán)評(píng)制度的充分落實(shí)，有關(guān)工作人員必須要嚴(yán)格遵從對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范條例來開展環(huán)評(píng)文件的審批工作，保證審批流程更加規(guī)范合理，根據(jù)行政法規(guī)原理來對(duì)其展開審批與評(píng)價(jià)，基于全方位的考量來確定其能否實(shí)施；（2）有效加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)力度。當(dāng)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行審核批準(zhǔn)以后，還應(yīng)當(dāng)對(duì)工程施工期間存在的各項(xiàng)環(huán)境影響要素加以監(jiān)測(cè)了解，根據(jù)結(jié)果來分析此項(xiàng)目有否可能會(huì)給環(huán)境帶來影響，若是存在此種可能性，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出整改，從而有效提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的實(shí)際效果；（3）加大對(duì)違背相關(guān)規(guī)定的懲罰力度。針對(duì)未能遵照環(huán)評(píng)規(guī)定實(shí)行施工作業(yè)的公司，必須要對(duì)其嚴(yán)格懲處，使其認(rèn)識(shí)到環(huán)保工作的重要性，并在日后實(shí)際施工作業(yè)中能夠嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，促使環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作得以順利落實(shí)。

4.5 強(qiáng)化未批先建執(zhí)法力度

由環(huán)保部門所頒布的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》之中，確切指明了未經(jīng)批準(zhǔn)就實(shí)施建設(shè)的項(xiàng)目所要接受的懲處，并且也對(duì)其適用單位與處罰追溯時(shí)間做出了規(guī)定，意見指出，若是違法行為在兩年以內(nèi)沒有被發(fā)現(xiàn)，那么就不用再作出懲處。所以，有關(guān)環(huán)保部門更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)于未批先建這一行為的監(jiān)管力度，防止工程項(xiàng)目脫離環(huán)評(píng)的控制。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的未批先建工程，有關(guān)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)督促建設(shè)公司嚴(yán)格按照法律規(guī)范落實(shí)好環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一系列手續(xù)流程，并且按照國(guó)家相關(guān)環(huán)保規(guī)范條例與《排污許可管理辦法（試行）》等各方面規(guī)定，要在指定時(shí)間內(nèi)將環(huán)評(píng)報(bào)批工作處理好。基于依法查處未批先建這一違規(guī)行為，依照相關(guān)規(guī)定受理與審批未批先建工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)，確保所有的工程項(xiàng)目都能被合理納入環(huán)境管理范疇[4]。

4.6 加強(qiáng)并實(shí)時(shí)監(jiān)督區(qū)域環(huán)境質(zhì)量底線

規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)具有一定的指導(dǎo)作用，項(xiàng)目環(huán)評(píng)不能與規(guī)劃環(huán)評(píng)產(chǎn)生沖突。即規(guī)劃環(huán)評(píng)的原則或者是指導(dǎo)思想、環(huán)保的整體要求需要在項(xiàng)目環(huán)評(píng)之中得到體現(xiàn)。對(duì)此可以從園區(qū)著手，甚至可從區(qū)域?qū)用嬷郑娣治鼋ㄔO(shè)工程項(xiàng)目環(huán)評(píng)與“三線一單”的匹配性，著重考慮生態(tài)紅線的空間約束性、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量以及環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單的限制。在工程項(xiàng)目的前期規(guī)劃階段，生態(tài)紅線可按照當(dāng)?shù)卣块T頒布的紅線規(guī)劃要求加以比對(duì)，質(zhì)量底線也可利用區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)來展開詳細(xì)分析，針對(duì)不符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策與負(fù)面清單的工程項(xiàng)目，則要嚴(yán)格勒令其不得予以實(shí)施。在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或是重點(diǎn)行業(yè)的污染物排放量超出了總標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要按照環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化目標(biāo)，制定出合理區(qū)域或行業(yè)的污染物減排計(jì)劃，并促進(jìn)指定減排計(jì)劃的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效改進(jìn)，提高工藝水平，有效落實(shí)節(jié)能、節(jié)水及污染物控制等策略。

5 結(jié)語

目前，我國(guó)正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不僅要求加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，同時(shí)也對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作有了更高的要求。這便需要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，注重對(duì)生活環(huán)境的有效保護(hù)，防止破壞環(huán)境行為的發(fā)生。此外，要分析環(huán)評(píng)工作中存在的問題，采取合理的解決策略，提升環(huán)保工作的質(zhì)量，促使我國(guó)更好地實(shí)行可持續(xù)發(fā)展。