地名失范的管理偏誤與法治矯正

代水平

(西北大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710127)

一、問題的提出

現(xiàn)代化建設(shè)是近代以來中國人民的共同愿望和不變追求,其內(nèi)涵隨著時代的發(fā)展變化日漸豐富,現(xiàn)已拓展到“治理體系和治理能力”這一層面,表明我們對現(xiàn)代化建設(shè)有了更為清晰和深刻的認(rèn)識。黨的十九屆四中全會就國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面部署,提出了“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的要求。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出 “加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理,推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”,特別強(qiáng)調(diào)要“提高城市治理水平”。實踐發(fā)展呼喚理論創(chuàng)新,基于社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù),相關(guān)研究已成為學(xué)界近年來關(guān)注的重點。從研究內(nèi)容和視角來看,偏重于對社會治理目標(biāo)、路徑、理論淵源等宏大敘事式研究,較少聚焦到特定領(lǐng)域的具體問題。社會治理中的諸多細(xì)小問題往往都是牽一發(fā)而動全身,能夠在一定程度上反襯社會治理的整體病灶,對其進(jìn)行深入剖析,既能深化理論認(rèn)知,又可提升社會治理的實踐效果,助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

反映社會治理體系和治理能力存在問題的事例枚不勝舉,地名管理就是其中之一。隨著我國城市化進(jìn)程的加快,地名命名、更名失范現(xiàn)象屢禁不止,集中表現(xiàn)為“大、洋、怪、重”。從治理的角度來看,更多的是粗放式治理和運動式治理?！按址攀街卫怼北憩F(xiàn)為有關(guān)地名管理的法規(guī)規(guī)章內(nèi)容較為粗疏、操作性不強(qiáng)，難以為依法管理地名提供法制保障,導(dǎo)致地名失范現(xiàn)象越來越嚴(yán)重?！斑\動式治理”表現(xiàn)為近十來年,從中央到地方，時不時地發(fā)起不規(guī)范地名清理整治工作,尤其是2018年12月,民政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步清理整治不規(guī)范地名的通知》(民發(fā)〔2018〕146號),對清理整治不規(guī)范地名工作進(jìn)行安排部署。根據(jù)近三年來的整治情況看,雖然取得了一定的成效,但是有些做法也受到了質(zhì)疑和批評。為此,民政部專門強(qiáng)調(diào)不能隨意擴(kuò)大整治范圍(1)參見《民政部：防止隨意擴(kuò)大不規(guī)范地名清理整治范圍》，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1636918060240192081&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2022年1月8日。，把清理整治工作的基調(diào)調(diào)整為“穩(wěn)妥推進(jìn)”“適可而止”。相關(guān)部門在清理整治過程中也逐漸認(rèn)識到了地名管理法治化的重要性,民政部連續(xù)幾年把《地名管理條例》修訂工作列入年度立法計劃，終于在2021年完成了修訂。該法規(guī)將從2022年5月1日起實施。與此同時，各地也在研究制定加強(qiáng)和改善地名管理的實施意見。實踐表明,地名命名、更名失范在很大程度上是由于地名管理存在偏誤,其矯正舉措決不能停留在問題的表象,需要從長計議。在全面依法治國的背景下,只有對地名失范的管理偏誤施以法治矯正,方可遏制并消除地名亂象。

二、地名失范的外在表現(xiàn)與內(nèi)在成因

地名,簡言之,就是地理空間的名稱。人類為了認(rèn)識自然、改造自然,需要賦予特定空間的地理實體以專有名稱,大到大洲、大洋、山嶺、海河,小到行政區(qū)劃、道路、建筑等。隨著城市化程度的提高,加之地名具有一定的人文意蘊和利益屬性,地名命名、更名出現(xiàn)了諸多問題,于是有了管理之需要。國際組織把地名作為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)加以管理和保護(hù)(2)2007年舉辦的第九屆聯(lián)合國地名標(biāo)準(zhǔn)化大會將地名確定為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。參見《地名也是文化遺產(chǎn),不要隨意更改廢止》,http:∥news.sina.com.cn/o/2008-01-10/061213232327s.shtml,最后訪問日期：2022年1月10日。，我國也認(rèn)識到地名既是重要的地理信息和公共信息,也承載著歷史文化和人文情懷[1],在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、文化傳承等方面發(fā)揮著重要作用,遂逐步開始重視地名管理。觀察近十多年來的地名命名、更名及其管理舉措與成效,地名失范層出不窮,地名管理也較為混亂。究其原因,既受利益驅(qū)動、文化沖擊的影響,也與法治不彰密切相關(guān)。

(一)地名失范的外在表現(xiàn)

近年來,各級地名管理部門高度重視不規(guī)范地名整治工作,主要集中在大中城市,各地梳理出來的問題大體上是相同的,主要表現(xiàn)為居民小區(qū)和大型建筑物的名稱存在“大、洋、怪、重”等現(xiàn)象。對此問題,無論是管理部門,還是普通公眾,人們的認(rèn)知不盡統(tǒng)一,在某種程度上影響了相關(guān)法規(guī)規(guī)章的修改與施行。我們把地名本身存在的問題稱為“地名失范”,概括總結(jié)如下:

首先,“大、洋、怪、重”現(xiàn)象層出不窮。根據(jù)《地名管理條例》所規(guī)定的地名類型和地名整治工作來看,問題主要集中在住宅區(qū)、樓宇等領(lǐng)域,在新開發(fā)的居民小區(qū)和大型建筑物尤為突出。許多開發(fā)商為了博取眼球、迎合購房者的心理,給樓群小區(qū)起了不切實際的名字?！按蟆敝饕w現(xiàn)為名不符實,區(qū)區(qū)幾棟樓,動輒命名為“××新都”“××莊園”“××天下”等;綠化還不一定符合最起碼的標(biāo)準(zhǔn),就冠以“××溪灣”“××花園”“××自由島”?！把蟆奔斜憩F(xiàn)為濫用外國人名、地名和英文字母,如 “曼哈頓洋房”“柏林春天”“小悉尼新都”“卡布基諾國際社區(qū)”“西雅圖國際社區(qū)”等?！肮帧斌w現(xiàn)為所命的名字拗口、有特殊符號導(dǎo)致認(rèn)讀不便等,如“隆基西城摩爾”“GAME&LIFE電競酒店”“易舍·101精品酒店”“水晶卡芭拉小區(qū)”等?！爸亍敝傅氖且粋€城區(qū)內(nèi)的居民區(qū)、建筑物和道路、街巷的名稱重名或同音,如某城市內(nèi)多處存在“建設(shè)路”“人民路”“公園路”等重名道路現(xiàn)象,給人們的出行帶來諸多不便?！按?、洋、怪、重”的地名亂象既偏離了地名本身的標(biāo)識功能,還助長了過度浮夸、華而不實等不良風(fēng)氣,更是與文化自信背道而馳,有必要進(jìn)行規(guī)范整治。

其次,不同主體對地名管理缺乏共識。盡管地名命名、更名出現(xiàn)了上述諸多問題,但是對于要不要管理、如何加強(qiáng)管理以及如何提升管理效果等存在不同看法,有些甚至是截然對立的,可以說不同主體對地名管理缺乏共識,較為典型的就是“宜賓五糧液機(jī)場”冠名事件[2]。對于要不要管理這一問題,絕大部分人認(rèn)為政府主管部門應(yīng)該予以管理,地名絕不僅僅關(guān)涉私人利益,還與公共利益密切相關(guān),涉及歷史文化的傳承和公眾的情感認(rèn)同,因此,不能任由私人主體隨意命名、更名。少數(shù)人則認(rèn)為對于小區(qū)和建筑物的命名、更名,應(yīng)該由小區(qū)業(yè)主或者開發(fā)商自主決定,每個人的喜好和價值觀念不同,沒必要作整齊劃一的要求。對于如何加強(qiáng)管理這一問題,從十多年來各地的實踐情況看,并沒有形成一套行之有效的辦法。正如上文所述,常態(tài)化管理舉措落實不力,運動式治理的效果也差強(qiáng)人意。在治理方式方面,主管部門傾向于采取行政措施,學(xué)者們呼吁用法治方式提升地名管理效果,也有部分人認(rèn)為地名管理是一項復(fù)雜的工作,需要多措并舉、綜合治理。

再次,管理體制不順暢,保障措施不得力。毋庸置疑的是地名命名、更名亂象與地名管理體制有直接關(guān)系。地名管理不僅涉及民政這一主管部門,還涉及規(guī)劃、住建、公安、交通等多個部門,這自然就會遇到“九龍治水”的問題。雖然《地名管理條例》把地名管理的職責(zé)主要賦予了民政部門(3)參見《地名管理條例》第7條。，《地名管理條例實施細(xì)則》也作了相應(yīng)的規(guī)定(4)參見《地名管理條例實施細(xì)則》第6條、第7條。，但是，依然存在職責(zé)不明的問題，尤其在地名失范現(xiàn)象最嚴(yán)重的住宅區(qū)、樓宇命名、更名中，把批準(zhǔn)權(quán)限賦予了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，但是須征求同級地名行政主管部門的意見，如此規(guī)定，容易在工作中造成諉責(zé)扯皮問題(5)參見《地名管理條例》第12條。。對于居住小區(qū)和大型建筑物的命名,從發(fā)展改革部門的立項、自然資源規(guī)劃部門、住房和城建部門的審批,再到民政部門的登記、報備,各部門之間也沒有順暢的銜接機(jī)制。據(jù)一些區(qū)縣民政部門的工作人員介紹,即便有些地名明顯違法不適,單靠民政部門的工作人員很難予以糾正。雖然借著全國第二次地名普查的機(jī)會(6)國務(wù)院于2014年決定開展為期4年的第二次地名普查活動。,部分省區(qū)市成立了地名委員會,把它作為一個政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但是實踐證明,地名委員會在地名管理的具體工作中很難發(fā)揮協(xié)調(diào)作用?？偠灾?地名管理體制不太順暢。此外,有關(guān)地名管理的保障措施在實踐中落實不到位,最主要的是人員編制和工作經(jīng)費得不到很好的保障。據(jù)調(diào)查,不少省份設(shè)區(qū)的市這一級的民政部門工作人員也就三到五名,區(qū)縣一級的民政部門沒有獨立的科室,也沒有專職工作人員,地名管理工作大部分由社會事務(wù)科進(jìn)行輔助管理。在工作經(jīng)費方面,也缺乏應(yīng)有的保障。

(二)地名失范的內(nèi)在成因

地名命名、更名出現(xiàn)的種種亂象以及在管理方面存在的諸多問題,有必要分析其背后的原因?？v觀國內(nèi)外地名管理的發(fā)展歷史,結(jié)合我國近幾十年來的地名管理實踐,大體上可以從經(jīng)濟(jì)、文化及法治等層面展開分析。

第一,利益驅(qū)動是根本。利益分析方法是深入解讀一系列社會現(xiàn)象的基本方法。正如馬克思所言：“人們奮斗所爭取的一切和他們的利益有關(guān)?！盵3]82地名命名、更名中之所以大量存在“大、洋、怪、重”等現(xiàn)象,毋庸置疑的是相關(guān)主體受到了利益驅(qū)動。以居民小區(qū)為例,據(jù)調(diào)查,開發(fā)商之所以在建設(shè)、銷售居民住宅小區(qū)時,有意識地使用一些故弄玄虛、夸大其詞的名稱,就在于迎合購房者的需要。往往就因為起了一個“高端大氣上檔次”的名稱,商品房銷售就會格外火爆且價格不菲,既能夠給房產(chǎn)商帶來實實在在的經(jīng)濟(jì)利益,也滿足了購房者的心理需求,反倒形成了“雙贏”的局面。再以商業(yè)辦公樓為例,開發(fā)商坦言,一些“夸張”的地名的確能夠博取公眾眼球,吸引投資與銷售,便于引進(jìn)各類公司、企業(yè)入駐該辦公樓。從經(jīng)濟(jì)收益的角度進(jìn)行地名的命名、更名在政府層面也有過先例,青島、南京、重慶等地曾開展過有償命名活動,實現(xiàn)政府收“銀子”、企業(yè)收“牌子”的雙贏。當(dāng)然也可能存在一定的風(fēng)險,引發(fā)一些法律問題[4]。此外,利益驅(qū)動的現(xiàn)象也可以從部分“行政區(qū)劃”“高?！钡拿Q變更中得到印證。有些地方為了吸引游客,紛紛申請變更地名,如把徽州改為黃山,南坪改為九寨溝,大庸改為張家界,都在較大程度上提升了當(dāng)?shù)芈糜尉包c的名氣,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。部分高校爭先恐后地改名,主要是為了爭取政府的教育資源投放、改善學(xué)校的硬件建設(shè)以及擴(kuò)大招生宣傳的影響,其名稱與學(xué)校的級別和待遇等切身利益直接相關(guān)(7)一種傾向是“追熱門”，用工商、文理、科技等來命名，另一種傾向是“脫冷門”，去掉師范、農(nóng)林、地礦等名字，歸根結(jié)底是為了追求辦學(xué)資源和滿足學(xué)生的期許。正因為嘗到了改名的利益“甜頭”，才導(dǎo)致很多高校競相改名。參見賴競超、何超：《高校頻頻改名為哪般？》，《南方日報》,2013年1月23日第A14版。?；诖?地名管理務(wù)必認(rèn)識到命名、更名中的利益因素,任何忽略這一點的管理舉措都難以從根本上解決問題。

第二,文化沖擊是基礎(chǔ)。人類文明的發(fā)展離不開交往,無論是物質(zhì)形態(tài)的商品交換、服務(wù)貿(mào)易,還是精神形態(tài)的思想傳播、文化交流，都是不可阻擋的歷史潮流。我國自改革開放以來,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了飛速發(fā)展,在一定程度上得益于引進(jìn)吸收了西方的先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和外來投資。相應(yīng)地,文化領(lǐng)域也受到了西方國家的影響,影響的領(lǐng)域很廣、程度很深,既有有利的一面,值得大膽學(xué)習(xí)借鑒,也有不利的一面,需要盡力摒棄。當(dāng)然,有些時候精華和糟粕并存,很難做到?jīng)芪挤置?或者說外來文化的沖擊很難避免泥沙俱下。一般認(rèn)為,外來文化的影響主要體現(xiàn)為個人主義至上、自由主義盛行、拜金主義嚴(yán)重、消費主義流行等等。審視地名管理中存在的諸多問題,與上述文化沖擊有很大關(guān)系。根據(jù)對管理部門、開發(fā)商和普通公眾的訪談中得知,之所以在居民小區(qū)和大型建筑物中出現(xiàn)不少“大、洋、怪、重”的地名,很大程度上與人們的觀念改變有關(guān)。人們把住房不只是作為棲身之地,而且把它作為社會評價的標(biāo)識,把日常的衣食住行消費看作是顯示其地位、身份、財富的象征,似乎自己住在“××國際城”“××中央公園”就高人一等。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn),部分公眾認(rèn)為政府沒必要對地名的命名、更名作過多的干預(yù),這屬于私人領(lǐng)域的事情,有明顯的“個人主義”傾向。至于部分很洋氣、怪異的地名,不僅不覺得有違文化自信,反而認(rèn)為這是和國際接軌的體現(xiàn),總有“國外的月亮比國內(nèi)的圓”這種媚外心理。總而言之,外來文化的沖擊對公眾的心理產(chǎn)生了一定影響,在地名命名、更名中有直接的體現(xiàn),可以說是地名失范的社會基礎(chǔ)。

第三,法治不彰是關(guān)鍵。在全面依法治國的背景下,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托,正如習(xí)近平總書記指出:“人類社會發(fā)展的事實證明,依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！盵5]424如此說來,對于社會治理中出現(xiàn)的某些問題,自然需要審視這個領(lǐng)域的法治狀況。良法乃善治之前提,法治狀況的評判首先要看相關(guān)法律體系是否健全。有關(guān)地名管理的法律法規(guī)最主要的依據(jù)是《地名管理條例》和《地名管理條例實施細(xì)則》。而后多年,地方立法也取得了很大的進(jìn)展。截至2021年底,有省級地方性法規(guī)14部,設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)37部,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)1部,地方政府規(guī)章60部(8)據(jù)北大法寶網(wǎng)統(tǒng)計，統(tǒng)計時間：2021年12月31日。。地方所制定的法規(guī)、規(guī)章存在內(nèi)容過于粗疏的問題，大都是一些原則性、宣誓性條款,導(dǎo)致可操作性不強(qiáng),也缺乏監(jiān)督條款和責(zé)任條款。至關(guān)重要的管理體制方面,地名行政主管部門和各專業(yè)主管部門之間的職責(zé)分工不甚明確,非但執(zhí)法體制混亂,同時也缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于立法的疏漏以及管理體制的缺陷,自然就會出現(xiàn)種種命名、更名亂象,導(dǎo)致司法和守法環(huán)節(jié)無所適從。例如司法實踐中發(fā)生的幾起案件在“原告資格認(rèn)定以及是否存在利害關(guān)系”(9)如“河南鄭州‘祭城路’改名案”，參見《祭城路更名之紛爭》，http:∥www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=175695，最后訪問時間：2021年12月20日?！笆欠駥儆谑馨阜秶?10)如“安陽道路未命名案”，參見歐陽灝、張平： 《公物命名爭議司法審查探析》，載《深化司法改革與行政審判實踐研究(下)——全國法院第28屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募罚?017年，第512-526頁。等問題上都存在爭議。至于守法層面,由于法律規(guī)定的模糊性以及違法責(zé)任處罰力度較輕,遠(yuǎn)不及所獲取的收益,加之地名確定并使用一段時間后,當(dāng)?shù)鼐用駥Φ孛恼J(rèn)知態(tài)度也不盡一致,導(dǎo)致地名整治工作遇到較大阻力。

三、地名失范的管理偏誤

社會事務(wù)治理千頭萬緒,要想取得較為理想的效果,一定要做到標(biāo)本兼治、注重長遠(yuǎn)、力求實效。正如黨的十九屆四中全會在《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中所指出,要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系,加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。上文所分析的地名命名、更名亂象以及治理舉措不力、效果不佳的問題,深層次上屬于地名管理存在偏誤,有必要進(jìn)一步挖掘其根源。概而言之,主要表現(xiàn)為理念較落后、路徑不合理和方法欠妥當(dāng)。

(一)理念較落后,低估了地名管理問題的復(fù)雜性

觀察多年來的地名管理實踐情況,從思想認(rèn)識層面,不論是管理部門,還是普通公眾,“簡單化”思維占據(jù)主導(dǎo)地位,似乎只看到了問題的某一方面,未能全面分析地名的多維屬性和地名管理的多重價值。作為一個地理標(biāo)志,地名關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多個方面,尤其和經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。相應(yīng)地,地名管理具有多重價值。正如有學(xué)者指出：“地名管理中蘊含著便民價值、政治價值、管理價值、文化傳承價值、資源價值等多重價值訴求,而不同價值訴求又衍生出不同的管理原則。”[6]基于此,反觀地名管理中的一些舉措,就可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門在管理理念方面存在不少誤區(qū),低估了地名管理問題的復(fù)雜性。

首先,地名管理中有關(guān)“問題地名”的確定不能過于主觀,不能僅憑監(jiān)管部門的工作人員或者少數(shù)專家的意見就來確定,是否屬于“大、洋、怪、重”,要根據(jù)大多數(shù)人的看法來確定相對明確的標(biāo)準(zhǔn),還要按照一定的程序征集意見。背后的邏輯理路是不同利益主體的判定肯定有別,不同年齡和文化層次的群體看法很難求同。例如開發(fā)商和一般公眾肯定對類似“××中央公園”的提法不足為怪,居住在“××國際城”的居民一般不會覺得自己的小區(qū)名稱存在問題,年輕人尤其是受外來文化熏染較深的群體對“洋地名”“怪地名”見怪不怪,認(rèn)為無可厚非,相對保守的人士則很難接受?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為，在整治過程中不能輕易對問題地名的認(rèn)定下結(jié)論[7]。

其次,地名管理的舉措不能僅僅停留在“門頭”的拆除和更換。部分人簡單地認(rèn)為,地名的整改只需要把存在問題的小區(qū)門口或者建筑物上面的標(biāo)志予以替換即可,殊不知地名的更改涉及多個方面,往往成本巨大。根據(jù)《房屋登記辦法》規(guī)定,房屋坐落的街道、門牌號或房屋名稱變更的,應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。由于身份證、戶口簿登記的地址與小區(qū)名稱密切相關(guān),所以,當(dāng)小區(qū)名稱變更時,身份證、戶口簿上的信息以及地圖和導(dǎo)航軟件上的信息也需要作相應(yīng)變更,其費用承擔(dān)是一個很大的問題。如果不能妥善處理,相關(guān)利益主體和公眾自然就會產(chǎn)生抵觸心理,導(dǎo)致地名整治工作難以順利開展,談不上取得好的效果。有報道稱，一地名更改，必須修改各種地圖、公章、證件、招牌等，這些都會產(chǎn)生成本,整個行政成本將至少達(dá)1億元(11)參見《湖北襄樊更名為襄陽,一字之改成本被指過億》,https:∥news.qq.com/a/20110108/000092-1.htm,最后訪問日期：2022年1月10日。。

再次,地名管理措施的落實必須要有一定的人力、物力做保障,特定情況下還需要采取一定的行政強(qiáng)制措施。目前來看,民政部門缺少工作人員，也缺乏經(jīng)費保障。據(jù)調(diào)查,在一些個案查處和糾正過程中,很難采取有威懾力的舉措。如果有些地名事前經(jīng)過了住建等部門的批準(zhǔn),只是沒有到民政部門審核備案,程序方面存在一點瑕疵,在這種情況下,民政部門的整改就會比較困難。更有甚者,有些地名在申報手續(xù)方面不存在任何問題,突然在開展地名專項整治工作時要求整改,則會遇到很大阻力?？偠灾?地名管理需要考慮多方面因素,務(wù)必深刻認(rèn)識到其復(fù)雜性。

(二)路徑不合理,輕視了“三治融合”的必要性

從某種意義上來說,國家與社會的分野、政府與市場的邊界是一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志。較為復(fù)雜的社會事務(wù)治理,給治理主體的協(xié)同配合和治理方式的優(yōu)化組合提出了較高的要求,不論是西方的“多中心”治理,還是我國的“綜合治理”,本質(zhì)上都是對社會事務(wù)復(fù)雜化和治理能力現(xiàn)代化的積極回應(yīng)。正因為如此,黨的十九屆四中全會在論及市域社會治理現(xiàn)代化時,提出要建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體,要形成自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系,即所謂的“三治融合”。反思我國的地名管理實踐,的確存在著路徑不合理的情形,忽視了“三治融合”的必要性。

第一，從自治的角度來說,地名亂象主要發(fā)生在居民小區(qū)和大型建筑物領(lǐng)域,原本要求在地名命名、更名時要充分尊重當(dāng)?shù)氐拿褚?但在實踐中，做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,即便啟動一些征集意見、座談會等程序,也有“走過場”的嫌疑。正如有研究者指出：“在目前地名變更引發(fā)的爭議中,官方所謂的‘已經(jīng)征求民意’與社會普遍存在的‘民意被代表’之間往往形成強(qiáng)烈反差,暴露出地名變更活動中民意表達(dá)的嚴(yán)重不足?！盵8]忽略自治造成的后果主要有兩方面：一方面是公眾對地名管理部門出臺的相關(guān)整治措施不予理解和支持；另一方面也會在一定程度上挫傷公眾參與集體事務(wù)的積極性。

第二，從法治的角度來看,雖然一直強(qiáng)調(diào)法治在地名管理中的重要性,但是相關(guān)立法未能及時修改,執(zhí)法和司法中存在的問題也未能很好地解決,地名亂象自然就難以避免。仔細(xì)探究,法治不彰的原因有兩方面：一是未能認(rèn)識到地名管理的重要意義,似乎覺得即便有“大、洋、怪、重”問題也不大；二是想通過一時的政策或者單純靠法律“簡單化”處理,未能找到合理的路徑。從《地名管理條例》等法規(guī)的制定與修改以及相關(guān)規(guī)范性文件出臺情況和實施效果來看,雖然地名管理法治化是重要路徑,但似乎僅靠法治難以解決問題,因此,需要多措并舉。

第三，從德治的角度來看,地名管理中較少關(guān)注德治的作用。如上文所述,文化沖擊是地名失范的社會基礎(chǔ),人們的自由主義、拜金主義、虛榮心理等社會意識越來越濃厚,地名亂象就有了滋生的土壤。解決的辦法是要在全社會弘揚和諧、誠信等核心價值觀,摒棄浮躁和崇洋媚外的心態(tài)。眾所周知,德治作用的發(fā)揮是一個較為緩慢的過程,需要逐步培育,與地名管理中的“運動式治理”難以同頻共振,忽視德治也就不足為怪了。

綜上所述,在地名管理中,由于輕視了“三治融合”的必要性,實踐中,也未能協(xié)同政府主管部門、社區(qū)組織等多方主體參與地名管理,未能推出自治、法治、德治相結(jié)合的綜合治理舉措,才導(dǎo)致地名管理存在較大偏誤。

(三)方法欠妥當(dāng),忽略了“分類治理”的科學(xué)性

解決任何問題都需要尋求合適妥當(dāng)?shù)姆椒?方法得當(dāng)才能收到事半功倍的效果。所解決的問題越復(fù)雜,就越需要講究方法。眾多方法中,最基本的一種方法就是分類,用唯物辯證法的原理來說,就是具體問題具體分析,要根據(jù)不同的問題因勢利導(dǎo)。反觀我國的地名管理實踐,可以發(fā)現(xiàn),之所以形成地名失范的局面,就在于未能區(qū)別對待不同類型的地名,忽略了“分類治理”的科學(xué)性,具體體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,關(guān)于“公共利益與私人利益”的區(qū)分。地名往往和經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān),地名管理有必要根據(jù)所涉利益的外延歸屬進(jìn)行分類,大體可以分為公共利益、私人利益及兼具二者三種情形。一般來說,與公共利益相關(guān)的地名主要涉及城市、道路、公園、廣場等,與私人利益相關(guān)的主要是居民小區(qū)和建筑物等。當(dāng)然,從文化自信及價值觀的層面來看,即便偏于私人利益的地名也有一定的公共屬性。區(qū)分公私屬性的重要意義在于,針對不同利益屬性的地名,在事前審批、事后監(jiān)管、整改舉措等方面均應(yīng)有所不同。目前存在問題較多的是私人領(lǐng)域的居民小區(qū)和建筑物,這類地名的命名者為了一己私利,以“大、洋、怪、重”為名的積極性就越高,一旦審批通過就難以更改,因為涉及的人數(shù)較多,更正的成本比較大,事后協(xié)調(diào)的難度也就很大。在規(guī)范整治過程中,就更要注重依法治理、系統(tǒng)治理,注重法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

第二,關(guān)于“批準(zhǔn)的地名與未批準(zhǔn)的地名”的區(qū)分。政府治理社會事務(wù)有一個基本的原則,就是信賴保護(hù)原則。從近年來部分城市地名整治的情況來看,有一些地名屬于地名管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的,或許是當(dāng)時審核不嚴(yán),或許是因為時過境遷,當(dāng)時不認(rèn)為存在問題,現(xiàn)在卻有違法律規(guī)定之嫌疑，被列入問題清單之中。這種情形下,凡是經(jīng)過政府批準(zhǔn)的,除非所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予批準(zhǔn)登記使用所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化且為了公共利益的需要的情形,否則,原則上都不能強(qiáng)制性要求更名。如果屬于未批準(zhǔn)的地名,確實存在明顯的問題,可以要求限期更正,因為在這種情況下,依法查處也有相關(guān)法律依據(jù),同時也能在一定程度上警示后來者在地名命名、更名時要有所顧忌、謹(jǐn)慎行事，不能刻意追求“大、洋、怪、重”。

第三,關(guān)于“嚴(yán)重情形和一般情形”的區(qū)分。如上文所述,地名命名、更名中存在的問題,有些問題的確比較嚴(yán)重,有的則屬于一般情況。如上文所述，由于人們的觀念不同,加之地名命名、更名與評價者的利益攸關(guān)程度不同,有些時候很難取得共識,這就需要對嚴(yán)重情形和一般情形作區(qū)分。對于前者,如果未經(jīng)批準(zhǔn),則可以在程序合法的情況下,采取一定的強(qiáng)制措施予以整治。對于后者,則不宜采取強(qiáng)制措施,即便開展整治活動,也要盡可能通過協(xié)商的方式來開展工作。對于經(jīng)過協(xié)商依然不能取得共識的,則可以暫緩處理。隨著人們觀念的改變,或者業(yè)主發(fā)生更換,更名也就比較簡單了。有些地方,一開始確定的“問題地名”比較多,經(jīng)過公眾反映,納入整治范圍的少了很多,也體現(xiàn)了根據(jù)不同情形分類處理的原則，得到了各方的贊許。

四、地名失范的法治矯正

隨著人類政治文明的逐步成熟完善,各國在社會事務(wù)治理方面逐步形成了一些共識。譬如要處理好“政府之手”與“市場之手”的關(guān)系,甚至提出發(fā)揮“第三只手”的作用。近幾十年以來,部分西方國家較為推崇“多中心治理”,強(qiáng)調(diào)多元治理和民主協(xié)商。我國在吸收借鑒和自主探索的基礎(chǔ)上,也形成類似的社會治理方案,一般稱之為“綜合治理”,尤其在市域治理、基層治理中被廣泛運用。地名管理本身就是社會事務(wù)治理的一個方面,實際上也可歸結(jié)為基層治理問題。以地名失范及其管理偏誤為基點,提出相應(yīng)的法治矯正對策，將在很大程度上提升市域社會治理水平。

(一)樹立法治思維,實現(xiàn)協(xié)同治理

正如自然人姓名的命名和更名一樣,攸關(guān)個人與社會,屬于公私法上的綜合議題[9]?？此茻o妨大礙的地名命名、更名,牽扯的利益比較復(fù)雜,對其管理需要考慮多重因素。面對較為復(fù)雜的利益關(guān)系,在國家治理體系現(xiàn)代化的背景下,需要樹立法治思維,通過明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任,依法管理地名。法治思維可以從保護(hù)權(quán)利、制約權(quán)力、規(guī)則治理、程序意識等多個角度來理解和運用。具體到地名管理,當(dāng)下最為重要的是完善相關(guān)法規(guī)規(guī)章,著力解決現(xiàn)行法律規(guī)范的粗疏、操作性不強(qiáng)等問題。有了較為完善的法律規(guī)范體系之后,在執(zhí)法環(huán)節(jié),要謹(jǐn)慎行使權(quán)力,決不能漠視相關(guān)群體的權(quán)利;要嚴(yán)格依法辦事,不能被開發(fā)商等利益團(tuán)體俘獲,為不規(guī)范地名“開綠燈”,從而為后續(xù)治理埋下隱患;要按照法定程序解決地名失范的問題,不能追求“短平快”。此外,基于公眾對地名管理的法律規(guī)范較為陌生,法治意識不強(qiáng),民政等主管部門要在平時重視法治宣傳,為地名管理法治化奠定堅實的社會基礎(chǔ)。

地名管理的復(fù)雜性決定了單個或者少數(shù)幾個部門無法對其進(jìn)行妥善管理,這就需要在管理體制層面實現(xiàn)協(xié)同治理。對此問題,實際上我們已經(jīng)形成了一定的共識,那就是社會事務(wù)的治理需要堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。具體到地名管理,黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心是把好政治方向,明確地名命名、更名要服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè),要堅持以人民為中心,尊重人民群眾的意愿。政府負(fù)責(zé)的重點是明確政府及其主管部門和相關(guān)責(zé)任部門的職責(zé),這些職責(zé)力求細(xì)化且明確規(guī)定在法律法規(guī)中。社會協(xié)同主要是發(fā)揮相關(guān)組織的作用,比如居民委員會、業(yè)主委員會、地名學(xué)會等組織的作用,發(fā)揮他們在地名歷史文化挖掘、地名整治專家建議等方面的作用。公眾參與則強(qiáng)調(diào)在地名命名、更名中,要重視傾聽民意,同時發(fā)揮公眾在地名整治過程中的監(jiān)督作用。只有貫徹落實好上述“十六字”方針,地名管理的諸多問題可能就迎刃而解了。比如地名管理的多維價值排序問題,地名管理中所出現(xiàn)的意見分歧是很自然的事情,有人以經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先,有人以文化傳承為重,還有的主張個體意志至上。如果上述主體既能協(xié)同配合,又能把管理與服務(wù)、乃至教育落實到日常工作中,尤其是遇到問題能夠及時處理,地名管理就不會亂象叢生。再比如法律之間的協(xié)調(diào)問題,如果在立法過程中相關(guān)部門之間能夠破除部門本位主義并認(rèn)真聽取民意,就能處理好地名管理法規(guī)與《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律之間的銜接關(guān)系,也能夠就地名規(guī)劃、地名申報、地名審批、地名服務(wù)等方面的規(guī)范構(gòu)造作出科學(xué)安排。

(二)運用法治方式,推進(jìn)“三治融合”

法治作為治國理政的重要方式,通常需要與自治、德治相結(jié)合,即“三治融合”。地名管理失范與法治不彰直接相關(guān),但是和沒有把它與自治、德治有機(jī)結(jié)合起來也有密切聯(lián)系。需要說明的是,基于法治建設(shè)的理想圖景和社會治理的現(xiàn)實需要,“三治融合”一定要建立在法治這一重要依托之上。之所以強(qiáng)調(diào)這一點,一方面是因為法治本身在社會治理中具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的獨特作用;另一方面,三者之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。正如有學(xué)者指出,自治本身就具有重要的法治意義，或者說自治本身就是法治圖景的構(gòu)成部分[10]。而德治的核心意蘊與法治所強(qiáng)調(diào)的“良法善治”之間具有內(nèi)在一致性,亞里士多德在闡釋什么是“法治”時,就有經(jīng)典概括?；诖?具體到地名管理中的“三治融合”,談及自治與德治,其實與法治矯正的進(jìn)路并無沖突。自治、法治和德治的融合可以體現(xiàn)在兩個層面:一是在文本層面進(jìn)行互相融合,既要在自治層面的社區(qū)公約、村規(guī)民約中融入法治、德治的要素,還要在法治層面的法規(guī)規(guī)章中體現(xiàn)自治組織的作用，把社會主義核心價值觀作為地名命名、更名必須遵循的法律原則;二是在具體地名管理實踐中的融合,譬如在執(zhí)法、守法環(huán)節(jié),注重自治組織的協(xié)同作用,注重日常的道德教育,采取“柔性化”執(zhí)法方式,開展地名整治活動。

自治在我國既有科學(xué)理論的指引, 也有豐厚的實踐成果。 社會治理中的自治既是以人民為中心的要求, 體現(xiàn)了發(fā)展為了人民、 依靠人民； 同時也是堅持“群眾路線”的體現(xiàn)。 地名管理總是和特定區(qū)域人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益和情感寄托密切相關(guān), 讓他們自主管理、 參與到?jīng)Q策程序中來,往往能夠從源頭上控制地名亂象。 我國的基層群眾自治制度正好能夠為地名管理中的自治提供良好的實施基礎(chǔ), 可以在地名命名、 更名中充分發(fā)揮居民委員會和村民委員會的作用, 發(fā)揮其最貼近群眾、 最易組織群眾的優(yōu)勢。

當(dāng)前,我國的地名管理法治化存在不少問題,最主要的是地名管理的法律規(guī)范體系有不少漏洞,亟需進(jìn)一步健全和完善。剛剛修訂的《地名管理條例》，相較于之前的規(guī)定，內(nèi)容更加完善,規(guī)定更具有可操作性，其施行的效果有賴于實踐檢驗、接下來，各地的地方性法規(guī)、規(guī)章需要作相應(yīng)的修訂。地名管理既是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的重要組成部分,也和歷史文化與環(huán)境保護(hù)有關(guān),完全符合《中華人民共和國立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍。因此,設(shè)區(qū)的市的地方立法可以制定符合本地實際的地方性法規(guī)規(guī)章,為地名管理提供更有力的法制保障。

我國有近千萬條地名,其中有不少蘊含著傳統(tǒng)文化的精華,有教化人心、傳承孝道等功用,自然體現(xiàn)了“德”的作用,能夠印證德治在地名管理中的作用。如何把德治融入到地名管理中呢?一是要注重傳統(tǒng)地名的宣傳,近兩年舉辦的“中國地名大會”(12)中國地名大會是中央廣播電視總臺和中華人民共和國民政部聯(lián)合攝制的地名文化節(jié)目,節(jié)目以地名知識為載體,從地理、歷史、語言、民俗、文學(xué)等各個角度全方位展現(xiàn)中華大地的萬千風(fēng)貌,目前已經(jīng)進(jìn)行到第4季。就是一個很好的例證,它激發(fā)了人們珍視地名文化的積極性。二是加強(qiáng)社會主義核心價值觀的宣傳教育,在全社會持續(xù)進(jìn)行誠信教育,讓更多的人們摒棄浮躁,回歸本真。

(三)區(qū)分不同情形,依法分類治理

地名管理中存在的問題主要集中在居民小區(qū)和大型建筑物,問題的表象雖然都體現(xiàn)為“大、洋、怪、重”,但是在管理整治過程中不能“一刀切”,需要分類實施。前面已經(jīng)在問題分析中就“公共利益與私人利益”“批準(zhǔn)的地名與未批準(zhǔn)的地名”“嚴(yán)重情形和一般情形”等進(jìn)行了分析。在具體整治過程中,要精準(zhǔn)實施分類治理,多個階段逐步解決。首先,對于涉及私人利益較多的地名,一般要有更大的耐心,更要注重依法治理、系統(tǒng)治理。其次,要堅持信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則,對于政府批準(zhǔn)的地名原則上不得強(qiáng)制有關(guān)命名主體更改,逐步引導(dǎo)予以更正?；蛘哒f先整治未經(jīng)政府批準(zhǔn)的地名,而后再逐步解決經(jīng)過政府批準(zhǔn)的地名。再次,先集中整治一些“嚴(yán)重情形”的地名,盡可能縮小范圍,對“嚴(yán)重情形”的判斷在實體上能有充分的依據(jù),且在程序上要完整、合理，然后再逐步解決“一般情形的地名”。最后,要說明的是,在抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,遵循“嚴(yán)格控制增量、逐步減少存量”的原則,對于新建居住小區(qū)和建筑物的命名、更名,要嚴(yán)格依法管理,從源頭上予以控制。相信隨著人們法治意識、文化自信的增強(qiáng),地名管理一定能夠朝著法治化、現(xiàn)代化的方向邁進(jìn)。

五、結(jié) 語

地名失范是特定歷史階段的產(chǎn)物,與城市化快速推進(jìn)、外來文化的浸潤等因素密切相關(guān)。地名管理能夠在很大程度上彰顯城市的現(xiàn)代化治理水平,反映公眾在文化消費方面的心理傾向。當(dāng)前的地名管理在思想認(rèn)知、整治策略、方法運用等方面均存在一定的偏誤,與社會治理的規(guī)范化、法治化要求尚有差距,直接導(dǎo)致地名整治的總體成效不佳。在全面依法治國的背景下,只有通過法治的方式來矯正地名管理的偏誤,才能收到標(biāo)本兼治的效果,方可實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一,進(jìn)而逐步累積起公眾的文化自信、形成健康平和的社會心理結(jié)構(gòu)。期待在新修訂的《地名管理條例》指引下，各地能夠結(jié)合本地實際情況，盡快修改相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章，地名管理執(zhí)法、司法也能依法有序進(jìn)行，有關(guān)部門所推出的相關(guān)整治舉措能夠科學(xué)合理,地名失范現(xiàn)象得以逐步消除,地名管理的偏誤能夠在法治框架下得以矯正，讓地名回歸其標(biāo)示方位、傳承文化的本真功用。