環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的應(yīng)然目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑*

齊晨晨

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所， 武漢 430072)

一、環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)然目標(biāo)的形成

為解決行政權(quán)力在環(huán)境治理上的“失靈”并確保公眾程序性環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟制度得以確立。與建立在個(gè)體權(quán)利基礎(chǔ)上、以救濟(jì)個(gè)體利益為目標(biāo)的傳統(tǒng)訴訟制度不同(如民事訴訟旨在維護(hù)個(gè)體的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全，行政訴訟意在保護(hù)個(gè)體權(quán)利免受行政權(quán)力的不當(dāng)侵?jǐn)_，刑事訴訟的邏輯基點(diǎn)在于個(gè)體化的國(guó)家利益)，環(huán)境公益訴訟以維護(hù)全人類共享且無(wú)法分割至個(gè)體所有的環(huán)境生態(tài)公益為邏輯起點(diǎn)和最終目標(biāo)[1]。

利益并非由法律提前預(yù)設(shè)或主動(dòng)創(chuàng)造的。利益需求具有時(shí)代性，當(dāng)某種利益對(duì)各社會(huì)主體具有普遍且迫切的意義時(shí)，該種利益才會(huì)進(jìn)入法律承認(rèn)并保護(hù)的視野，并通過(guò)設(shè)定權(quán)利或分配義務(wù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)社會(huì)關(guān)系的控制[2]。事實(shí)上，生態(tài)公益并非在國(guó)家成立伊始即被納入法律秩序調(diào)控的范圍，人們對(duì)生態(tài)公益的態(tài)度經(jīng)歷了“享用—侵害—(事后填補(bǔ)式)保護(hù)—(事先預(yù)防式)保護(hù)”的發(fā)展歷程。

從環(huán)境問(wèn)題變遷史角度考察，在農(nóng)耕文明主導(dǎo)下的原始社會(huì)和封建社會(huì)，人類對(duì)環(huán)境的改造和利用雖引起了環(huán)境要素的不利改變，但這種改變尚屬生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)適的范圍，環(huán)境問(wèn)題并未成為一個(gè)典型的社會(huì)問(wèn)題，生態(tài)公益處于事實(shí)存在但法律未發(fā)現(xiàn)的狀態(tài)。

工業(yè)革命以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，人類瘋狂地攫取自然資源并無(wú)節(jié)制地向環(huán)境排放污染物，使生態(tài)公益受到侵害。在此階段，盡管人們對(duì)生態(tài)環(huán)境有所關(guān)注，但基于人類中心主義價(jià)值觀念的影響，對(duì)生態(tài)公益的保護(hù)主要通過(guò)救濟(jì)以其為傳導(dǎo)介質(zhì)而造成的個(gè)人生命健康損害或財(cái)產(chǎn)損失而間接進(jìn)行。

二戰(zhàn)以后，各地生態(tài)危機(jī)和環(huán)境公害事件頻發(fā)，以救濟(jì)個(gè)體損害為核心的侵權(quán)責(zé)任機(jī)制無(wú)法應(yīng)對(duì)普遍的環(huán)境危害行為。生態(tài)公益逐漸從傳統(tǒng)的法律框架中跳脫出來(lái)，對(duì)其加以保護(hù)成為一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家任務(wù)。應(yīng)當(dāng)注意的是，此階段國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行主要是通過(guò)事后的損害填補(bǔ)，或基于行為與危害后果間因果關(guān)系的高度確定性而采取相應(yīng)干預(yù)手段來(lái)進(jìn)行的[3]。

20世紀(jì)80年代，人類進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?！罢绗F(xiàn)代化消解了19世紀(jì)封建社會(huì)的結(jié)構(gòu)并產(chǎn)生了工業(yè)社會(huì)一樣，今天的現(xiàn)代化(即自反性現(xiàn)代化)正在消解工業(yè)社會(huì)，而另一種現(xiàn)代性(即風(fēng)險(xiǎn)社會(huì))則正在形成之中。”[4]其中，生態(tài)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)是最為突出也是最早引起人們關(guān)注的，呈現(xiàn)出不可感知性、不確定性、不可預(yù)測(cè)性、不可控制性、交叉性、蔓延性等特征[5]。這些特征使得人們無(wú)法利用現(xiàn)有的科學(xué)知識(shí)去準(zhǔn)確預(yù)測(cè)并掌控行為與環(huán)境危害后果之間的因果關(guān)系，這無(wú)疑摧毀了傳統(tǒng)的以經(jīng)驗(yàn)法則和科學(xué)確定性為基準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)邏輯。由于生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)具有不可逆性且涉及大范圍的社會(huì)利益與人類福祉，環(huán)境治理體系必須對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)予以全方位的回應(yīng)，即不僅限于抗拒對(duì)環(huán)境具有威脅性之危害和排除已產(chǎn)生之損害，還應(yīng)更進(jìn)一步地在一定危險(xiǎn)性產(chǎn)生之前就預(yù)先去防止其對(duì)環(huán)境與人類之危害性[6]。作為維護(hù)生態(tài)公益的最終手段，環(huán)境公益訴訟也應(yīng)當(dāng)將介入時(shí)間從損害發(fā)生之后提前至有損害危險(xiǎn)發(fā)生之虞時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為應(yīng)然目標(biāo)。這不僅符合生態(tài)損害司法救濟(jì)的邏輯位序，也能夠體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在道德性[7]。

二、以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟的具體內(nèi)涵

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為一項(xiàng)法律原則，最早見(jiàn)于1974年聯(lián)邦德國(guó)的《清潔空氣法》，即Vorsorgeprinzip。它要求政策制定者在制定政策時(shí)考量科學(xué)不確定因素[8]。隨后該項(xiàng)原則獲得迅速發(fā)展，逐漸從規(guī)制個(gè)別環(huán)境媒介或區(qū)域污染防治的指導(dǎo)性原則，進(jìn)階為適用于全球環(huán)境保護(hù)的基本立法原則，在多份國(guó)際公約及法律文本中均有體現(xiàn)。隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域的生成、發(fā)展與流行，其作為環(huán)境國(guó)家(Umweltstate)的指導(dǎo)原則，也在不斷形塑著國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在立法、行政以及司法領(lǐng)域的實(shí)踐[9]。限于篇幅，立法和行政方面的問(wèn)題不作研討，接下來(lái)將重點(diǎn)分析風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防給裁判環(huán)境爭(zhēng)議的司法權(quán)帶來(lái)的影響及轉(zhuǎn)變，即環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)的具體內(nèi)涵。

1. 訴訟對(duì)象：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行政行為與環(huán)境危害誘發(fā)經(jīng)營(yíng)行為

“行政乃實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的之一切國(guó)家作用，而所謂國(guó)家目的者，具體而言，即指公共利益或公共福祉而言?！盵10]即行政機(jī)關(guān)以實(shí)現(xiàn)不特定多數(shù)人享有的公共利益為目標(biāo)，而生態(tài)利益作為公共利益在環(huán)境領(lǐng)域的投射，自然成為行政機(jī)關(guān)的守護(hù)對(duì)象。然而，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施環(huán)境法律政策時(shí)，極有可能因經(jīng)濟(jì)利益或政治利益考量而怠惰履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，從而陷入“管制俘獲”的困境。按照行政法治的基本邏輯，為確保行政權(quán)運(yùn)行于法治軌道且有效服務(wù)于特定時(shí)期的公共利益，司法權(quán)需發(fā)揮其對(duì)行政權(quán)的審查及約束功效。隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的到來(lái)，鑒于立法系統(tǒng)和司法系統(tǒng)無(wú)法為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供可靠的規(guī)范預(yù)期及普遍的調(diào)控方案，行政權(quán)力將在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)控領(lǐng)域擁有廣泛的裁量空間與判斷余地，而這種自由裁量權(quán)極有可能陷入盲目擴(kuò)張或目的異化的危險(xiǎn)?；诖?，司法權(quán)需采取能動(dòng)主義的立場(chǎng)，提高對(duì)行政權(quán)力司法審查的強(qiáng)度與密度，使行政權(quán)在管制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也不偏離維護(hù)生態(tài)公益的目標(biāo)[11]。是而，環(huán)境公益訴訟應(yīng)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行為納入訴訟對(duì)象范圍。

2. 裁判要素：“嚴(yán)重”或“不可挽回”之危險(xiǎn)

在劃定了訴訟對(duì)象后，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行為與經(jīng)營(yíng)行為需達(dá)到何種程度乃構(gòu)成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的違反，即成為司法審理的核心。為此，須首先明晰“風(fēng)險(xiǎn)”之內(nèi)涵。依據(jù)德國(guó)學(xué)者提出的風(fēng)險(xiǎn)“三分理論”，廣義上的風(fēng)險(xiǎn)概念可依據(jù)預(yù)期損害發(fā)生的程度與蓋然性，進(jìn)一步區(qū)分為危險(xiǎn)、(狹義)風(fēng)險(xiǎn)以及剩余風(fēng)險(xiǎn)。危險(xiǎn)是指依客觀事態(tài)經(jīng)過(guò)歷程觀察，某一行為或狀態(tài)現(xiàn)在若不加防止，將有充分蓋然性會(huì)對(duì)受保護(hù)法益造成一定程度或規(guī)模之損害；剩余風(fēng)險(xiǎn)是指超出人類認(rèn)知理性，無(wú)法加以排除而應(yīng)由全社會(huì)忍受的風(fēng)險(xiǎn)；至于(狹義)風(fēng)險(xiǎn)，則介于危險(xiǎn)與剩余風(fēng)險(xiǎn)之間，是指剩余風(fēng)險(xiǎn)以外但又未達(dá)充分蓋然性危險(xiǎn)之領(lǐng)域[15]。由此可見(jiàn)，危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)別在于環(huán)境損害產(chǎn)生的蓋然性之高低。鑒于剩余風(fēng)險(xiǎn)因無(wú)法克服而暫時(shí)未進(jìn)入法律調(diào)整的視野，前述問(wèn)題即演變?yōu)榄h(huán)境公益訴訟的規(guī)制對(duì)象究竟應(yīng)限縮至環(huán)境損害蓋然性較高的危險(xiǎn)，還是應(yīng)擴(kuò)張到蓋然性較低的風(fēng)險(xiǎn)?答案顯然是前者。

事實(shí)上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制程度的劃定并非單純客觀的事實(shí)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，而是一種帶有高度價(jià)值傾向的選擇。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的司法控制，不僅需考量被納入管制之社會(huì)活動(dòng)可能產(chǎn)生危害后果的程度以及防止危害結(jié)果的可能性，而且需考慮生態(tài)保護(hù)利益、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益、科技發(fā)展利益等具有相互沖突性質(zhì)的利益的衡平，同時(shí)還需思考現(xiàn)實(shí)社會(huì)中人民期待享有何種生活形式的價(jià)值選擇。這種廣泛且復(fù)雜的價(jià)值識(shí)別與裁量，決定了司法機(jī)關(guān)在審判關(guān)涉環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的訴訟案件時(shí)應(yīng)秉持謹(jǐn)慎且謙抑的立場(chǎng)。此外，與傳統(tǒng)危險(xiǎn)防止概念相比，盡管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)科學(xué)上因果關(guān)系確定性的依賴有所放松，但這并不意味著其會(huì)放任國(guó)家在未能明確指出環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)性之前即恣意地采取預(yù)防性措施。從這個(gè)角度來(lái)講，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)收緊介入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的“口子”，以防風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的濫用?；诖?，調(diào)整環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境公益訴訟應(yīng)在具有高度蓋然性“危險(xiǎn)”的理論基礎(chǔ)上展開(kāi)。

至于何種程度的環(huán)境損害危險(xiǎn)是社會(huì)所不可承受的，則建議以國(guó)際文本的相關(guān)規(guī)定作為參考，將“嚴(yán)重”或“不可挽回”作為裁判標(biāo)準(zhǔn)。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)發(fā)表的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(RioDeclarationonEnvironmentandDevelopment)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作了經(jīng)典的闡釋，其第15條規(guī)定，當(dāng)存在“嚴(yán)重”或“不可挽回”(serious or irreversible)的環(huán)境損害威脅時(shí)，各國(guó)應(yīng)依據(jù)其能力采取符合成本效益的預(yù)防性措施。隨后，在國(guó)際法委員會(huì)議定通過(guò)的《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)造成跨境災(zāi)害公約(草案)》(DraftConventiononthePreventionofTransboundaryHarmfromHazardousActivities)中，第2條規(guī)定不論是低度的概率，或是高度的可能性，只要其造成了“重大”或“災(zāi)難性”的損害，均屬公約規(guī)制的危險(xiǎn)活動(dòng)范圍。由此，將“嚴(yán)重”或“不可挽回”的危險(xiǎn)作為環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)的裁判要素具有合理性，即當(dāng)環(huán)境主管部門(mén)的行政行為或經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為即將導(dǎo)致“嚴(yán)重”或“不可挽回”的環(huán)境危險(xiǎn)時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)判定相關(guān)主體承擔(dān)責(zé)任。

3. 法律責(zé)任：建立符合預(yù)防原則、比例原則和時(shí)間性原則的責(zé)任體系

法律責(zé)任是指由于某些違法行為或法律事實(shí)的出現(xiàn)而使責(zé)任主體所處的某種特定的必為狀態(tài)[16]。適切法律責(zé)任的設(shè)定及有效履行是某項(xiàng)立法或某種法律制度得以成功實(shí)施的關(guān)鍵。為確保環(huán)境公益訴訟有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之目的，相關(guān)責(zé)任制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防原則、比例相當(dāng)性原則以及時(shí)間性原則。

當(dāng)某種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已通過(guò)科學(xué)知識(shí)和法律程序被識(shí)別為“嚴(yán)重”或“不可挽回”的危險(xiǎn)后，則接下來(lái)需要關(guān)注的問(wèn)題是如何避免或降低可能發(fā)生的環(huán)境危害及損害概率，此乃預(yù)防之目的。為此，實(shí)踐中通常的做法是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)行為施以否決措施，如英美法系的“預(yù)防型禁令”或大陸法系的“停止侵害”。

固然，全面的禁止是唯一可以阻卻風(fēng)險(xiǎn)的辦法，但環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)通常與科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)就業(yè)等其他公共問(wèn)題相聯(lián)系，因而一個(gè)負(fù)責(zé)且謹(jǐn)慎的法院在判決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主體承擔(dān)責(zé)任時(shí)不會(huì)“一刀切”式地要求被告全面停止行為，而是試圖在生態(tài)公益與相沖突的法益間尋求一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶?，使得其判定的預(yù)防性責(zé)任措施既能確保適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)標(biāo)準(zhǔn)得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也不失其比例均衡[17]，即遵循比例相當(dāng)性原則。這與《里約宣言》所表述的“符合成本效益規(guī)則”的精神相一致。

除此以外，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有科學(xué)不確定性，因而在某個(gè)時(shí)刻確定的預(yù)防性措施難免系某種權(quán)宜之策。為此，預(yù)防性措施的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)具有制度變化彈性，在執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)措施可隨科技發(fā)展情況予以不斷調(diào)整更新，此乃時(shí)間性原則的要求?；诖隧?xiàng)考慮，法院在確定責(zé)任形式時(shí)應(yīng)當(dāng)為后續(xù)的措施調(diào)整預(yù)留空間，從而達(dá)到抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之實(shí)際效果。

三、我國(guó)有關(guān)環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)范與實(shí)踐檢視

我國(guó)2014年修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！边@是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)法律中的本土化表達(dá)。在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，由于我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度可依據(jù)起訴對(duì)象的不同區(qū)分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，因而在檢視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的規(guī)范表現(xiàn)及實(shí)踐運(yùn)行時(shí)，出于便宜考慮應(yīng)對(duì)兩個(gè)系統(tǒng)分別加以考察。

(一) 環(huán)境行政公益訴訟

1. 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念付之闕如

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心理念是在尚無(wú)確定科學(xué)證據(jù)的情況下，僅基于一定科學(xué)基礎(chǔ)上的合理懷疑而采取預(yù)防性措施，從而避免嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的危害后果[18]。換言之，該項(xiàng)原則強(qiáng)調(diào)“防患于未然”。那么，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的指引下，環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)允許起訴主體在環(huán)境損害后果實(shí)際發(fā)生前但有重大發(fā)生可能性的情勢(shì)下即將相關(guān)行政主體訴至法院，請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)為某種給付、停止即將作出的行政行為或暫停即將實(shí)施的事實(shí)行為。

然而，縱觀我國(guó)檢察行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的行政公益訴訟制度是以事后損害救濟(jì)為中心建構(gòu)的，即以實(shí)際損害結(jié)果的存在作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前提。例如，《行政訴訟法》第25條第4款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《兩高檢察公益訴訟解釋》)第21條均規(guī)定，行政公益訴訟的訴因是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害；《兩高檢察公益訴訟解釋》第22條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)提交國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料。

在具體規(guī)范的指引下，相關(guān)司法實(shí)踐也呈現(xiàn)出典型的事后救濟(jì)特質(zhì)。從最高檢發(fā)布的2019年度檢察公益訴訟典型案例來(lái)看，在“睢寧縣檢察院訴睢寧縣生態(tài)環(huán)境局行政公益訴訟”案中，由于睢寧縣生態(tài)環(huán)境局未將涉案油泥及油泥污染物進(jìn)行合理貯存及安置，導(dǎo)致油泥流淌、滲漏及揮發(fā)，對(duì)土壤、地下水、空氣等環(huán)境要素產(chǎn)生了不利影響。在環(huán)境損害既存的前提下，睢寧縣檢察院向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起公益訴訟，并對(duì)生態(tài)公益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)進(jìn)行舉證[19]。

行政公益訴訟之所以以侵害事實(shí)作為起訴要件，是因?yàn)楝F(xiàn)行的行政訴訟制度是在“行政行為成熟原則”的理論基礎(chǔ)上構(gòu)建起來(lái)的。此項(xiàng)原則將推遲審查是否對(duì)當(dāng)事人造成困難作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)事實(shí)上受到損害。如果當(dāng)事人事實(shí)上沒(méi)有受到不利影響，當(dāng)然不具備起訴資格?！盵20]盡管此種思想可防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，但鑒于行政公益訴訟保護(hù)客體的特殊性(利益影響范圍廣且一旦損害難以恢復(fù))，其應(yīng)當(dāng)吸收風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理念并在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域加以合理運(yùn)用。

2. 過(guò)程性審查機(jī)制尚未建立

為確保行政權(quán)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下有效維護(hù)生態(tài)公益，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行為應(yīng)成為司法審查的對(duì)象。應(yīng)當(dāng)注意的是，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特性決定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行為(手段/工具)，相較于傳統(tǒng)的行政管制行為來(lái)說(shuō)，呈現(xiàn)出更多的復(fù)雜性、創(chuàng)新性、靈活性、多變性、協(xié)商性、動(dòng)態(tài)性等特征，使得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行為難以被抽象或歸類為某種既有的行政行為類型，質(zhì)言之，也就難以通過(guò)傳統(tǒng)的行政行為形式理論學(xué)說(shuō)對(duì)其加以規(guī)范或解釋。在行政行為形式學(xué)說(shuō)下，行政法制的關(guān)注焦點(diǎn)僅止于行政行為過(guò)程中最后階段的產(chǎn)物，而對(duì)產(chǎn)生最終結(jié)果的協(xié)商、當(dāng)事人參與、討論、聽(tīng)證等行政過(guò)程缺乏關(guān)注[21]。事實(shí)上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行為并非某種單個(gè)的、靜止的、孤立的或局部的行政行為，相反，其是多種管制手段的集合使用或多個(gè)管制行為的連續(xù)過(guò)程。從這一角度來(lái)講，那種僅僅通過(guò)觀察位于過(guò)程末端且經(jīng)過(guò)抽象化處理的行政行為來(lái)判斷行政活動(dòng)是否合法的司法審查方法，已無(wú)法適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代行政司法監(jiān)督的要求，整體的過(guò)程性審查才是對(duì)關(guān)涉環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行政行為予以司法控制的適當(dāng)路徑。

然而，我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟卻呈現(xiàn)出一種典型的僅關(guān)注終局性行政行為合法與否的制度樣態(tài)。根據(jù)《行政訴訟法》第25條和《兩高檢察公益訴訟解釋》第21條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的違法行政行為或者行政不作為提起訴訟。這種以損害結(jié)果為起訴前提的訴訟制度設(shè)計(jì)，直接導(dǎo)致司法實(shí)踐中行政公益訴訟的對(duì)象多為以“行政處分”為核心的行為變化，但對(duì)行政處分之前的行為階段中可能存在的違法樣態(tài)卻不聞不問(wèn)。以江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故為例，根據(jù)國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組出具的事故調(diào)查報(bào)告，從引進(jìn)涉案化工企業(yè)到驗(yàn)收環(huán)評(píng)報(bào)告，從監(jiān)管處置危險(xiǎn)廢物到執(zhí)法檢查再到復(fù)工驗(yàn)收，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)生態(tài)環(huán)境部門(mén)都存在行政違法或行政不作為的現(xiàn)象，但只有當(dāng)安全爆炸事故發(fā)生之后檢察機(jī)關(guān)才可介入，對(duì)涉案化工企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人和有關(guān)公職人員提起刑事訴訟[22]，而此前的各類行政違法行為事實(shí)上仍逃逸于法律監(jiān)督的視野之外，這顯然不利于環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的防控。為克服此種弊端，有必要將對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制行為司法控制的節(jié)點(diǎn)由行政過(guò)程的“下游”位移到“上中游”。

(二) 環(huán)境民事公益訴訟

1. “重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定存在困難

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)第1條規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟。”這是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。

但遺憾的是，該司法解釋并未闡明“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵與判斷依據(jù)。具言之，其既未陳述“風(fēng)險(xiǎn)”所需具備的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，也未進(jìn)一步規(guī)定所謂“重大”是否包含不可逆轉(zhuǎn)或無(wú)法挽回的環(huán)境損害威脅。這使得司法實(shí)踐中對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定存在諸多難題，具體分析如下：

(1) 對(duì)象內(nèi)容失真。環(huán)境公益訴訟以維護(hù)全人類共享且無(wú)法分割至個(gè)人所有的生態(tài)公益為制度目的，從這一角度來(lái)講，只有生態(tài)環(huán)境才是重大風(fēng)險(xiǎn)演化為現(xiàn)實(shí)損害的唯一載體。但在司法判決中，不少裁判者在論證是否構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往將人身和財(cái)產(chǎn)利益作為風(fēng)險(xiǎn)的輻射客體。譬如，在“自然之友訴中石油吉林石化分公司”和“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州振華公司”案中，吉林市中級(jí)人民法院和德州市中級(jí)人民法院除明確排污將會(huì)影響大氣清潔度和能見(jiàn)度以外，均強(qiáng)調(diào)了排污對(duì)人身及財(cái)產(chǎn)損害的重大風(fēng)險(xiǎn)(1)吉林省吉林市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)(2016)吉02民初146號(hào)；山東省德州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)(2015)德中環(huán)公民初字第1號(hào)。。這顯然不符合環(huán)境民事公益訴訟僅在于預(yù)防及修復(fù)公益損害的訴訟目的[23]。

(2) 認(rèn)定主體錯(cuò)位。在關(guān)于達(dá)到何種程度的行為將構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)這一問(wèn)題上，大多數(shù)法院往往以行政管理結(jié)果或行政部門(mén)的意見(jiàn)(如行政處罰決定、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、信息公開(kāi)答復(fù)等)作為決定性依據(jù)，有時(shí)輔之以專家意見(jiàn)作為參考。在“自然之友訴中石油云南石化有限公司”案中，云南省高級(jí)人民法院直接以煉油項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告已取得國(guó)家環(huán)保主管部門(mén)的批復(fù)同意為由，否認(rèn)其構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)(2)云南省高級(jí)人民法院民事裁定書(shū)(2017)云民終417號(hào)。。這種過(guò)度依賴行政審批結(jié)果并將其作為司法判決及說(shuō)理唯一依據(jù)的做法，反映出法院在解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)的怠惰與“恐懼”，并直接導(dǎo)致在環(huán)境民事公益訴訟中重大風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定主體的錯(cuò)位。

(3) 認(rèn)定路徑分歧。仔細(xì)研讀對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)作出肯定性評(píng)價(jià)的判決說(shuō)理部分，不難發(fā)現(xiàn)法官在認(rèn)定重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)存在兩種思維路徑：一是即將實(shí)施的涉案行為具有損害生態(tài)公益的重大風(fēng)險(xiǎn)，如在“自然之友訴新平開(kāi)發(fā)有限公司”案中，昆明市中級(jí)人民法院認(rèn)為戛灑江一級(jí)水電站的建設(shè)將淹沒(méi)綠孔雀的棲息地及陳氏蘇鐵，對(duì)該區(qū)域珍稀動(dòng)植物的生存造成重大威脅，由此構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)[24]；二是環(huán)境污染或生態(tài)破壞后果已然存在，但引起該損害后果的行為卻仍有發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，如在“山東環(huán)保基金會(huì)訴鄭州新力電力有限公司”案中，鄭州市中級(jí)人民法院在明確了新力公司超標(biāo)排放污染物對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成了損害后，以新力公司未提交今后不再運(yùn)行燃煤機(jī)組的證明材料為由，認(rèn)為被告仍存在超標(biāo)排放大氣污染物的可能，從而構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)(3)河南省高級(jí)人民法院民事判決書(shū)(2019)豫民終1592號(hào)。。應(yīng)當(dāng)注意的是，后一種歸責(zé)路徑實(shí)際上混淆了環(huán)境損害發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境損害行為發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)間的區(qū)別，根據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則內(nèi)涵的嚴(yán)格解釋，前一種思維路徑才是正解。

2. 責(zé)任體系單調(diào)僵化

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第18條列舉了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的主體所需承擔(dān)的責(zé)任形式，與《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的責(zé)任類別相比較，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境損害責(zé)任體系是在傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)上就環(huán)境保護(hù)特殊性作適當(dāng)調(diào)整后建立起來(lái)的。盡管這種“借舊瓶裝新酒”的實(shí)用主義思路可促進(jìn)環(huán)境責(zé)任機(jī)制的快速運(yùn)行，但以保護(hù)個(gè)體權(quán)益為基礎(chǔ)、以救濟(jì)事后損害為核心的侵權(quán)責(zé)任制度設(shè)計(jì)實(shí)際上并不契合環(huán)境公益訴訟保護(hù)生態(tài)公益、防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的旨趣。具言之，在侵權(quán)法的矯正正義傳統(tǒng)下，傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的成立通常以損害結(jié)果的發(fā)生為基本前提，因而在責(zé)任形式方面主要表現(xiàn)為恢復(fù)原狀以及不能恢復(fù)原狀時(shí)的金錢(qián)損害賠償。顯然，這種歸責(zé)邏輯和責(zé)任類型在應(yīng)對(duì)環(huán)境實(shí)然損害時(shí)或許還能勉強(qiáng)堪用，但其卻無(wú)法規(guī)制“嚴(yán)重”或“不可挽回”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為。即便隨著危險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，侵權(quán)責(zé)任體系發(fā)展出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等具有預(yù)防功能的責(zé)任形態(tài)，但這些責(zé)任類別僅能滿足風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)法律責(zé)任提出的第一項(xiàng)要求(預(yù)防性)，至于比例相當(dāng)性和時(shí)間性則無(wú)法涵蓋。

在相關(guān)規(guī)范的指引下，我國(guó)對(duì)構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)案件的責(zé)任判決往往體現(xiàn)為“消極預(yù)防”，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)的簡(jiǎn)單否定。這種判決思路既缺乏對(duì)其他利益的關(guān)注，也忽視了隨時(shí)間推進(jìn)相關(guān)措施需及時(shí)調(diào)整的可能。在關(guān)涉重大風(fēng)險(xiǎn)的案例中，幾乎所有法院都判決被告停止侵害、排除妨害或消除危險(xiǎn)，但只有少數(shù)法院關(guān)注了停止之后經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)如何自處的問(wèn)題。正所謂“娜拉走后怎樣”，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并未預(yù)先設(shè)定為全面禁止的立場(chǎng)，而是期待法官選擇以最適當(dāng)?shù)膱?zhí)行措施達(dá)到最大限度實(shí)現(xiàn)預(yù)防環(huán)境危害發(fā)生的目的。換言之，即便法官最終判定被告全面停止經(jīng)營(yíng)行為，這樣的判決也應(yīng)當(dāng)是在衡量多種價(jià)值因素后作出的最優(yōu)抉擇。然而，現(xiàn)行的以侵權(quán)責(zé)任為基礎(chǔ)構(gòu)建的環(huán)境責(zé)任體系正制約著法官在此方面的創(chuàng)新與發(fā)揮，如在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州振華有限公司”案中，德州市中級(jí)人民法院即以“不屬于《環(huán)境民事公益訴訟解釋》規(guī)定的承擔(dān)責(zé)任的方式中的任何一種”為由，拒絕認(rèn)可原告要求被告“增設(shè)大氣污染防治措施，經(jīng)環(huán)保行政主管部門(mén)驗(yàn)收合格并投入使用后方可進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的訴訟請(qǐng)求(4)山東省德州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)(2015)德中環(huán)公民初字第1號(hào)。。

四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下我國(guó)環(huán)境公益訴訟的完善路徑

(一) 環(huán)境行政公益訴訟

1. 以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為理念拓寬受案范圍

基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)將具有高度蓋然性導(dǎo)致“嚴(yán)重”或“不可挽回”的生態(tài)公益損害的行政法律行為或行政事實(shí)行為納入行政公益訴訟的審理范圍。根據(jù)行政行為的不同樣態(tài)，訴訟對(duì)象可分為三種類型：行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致生態(tài)公益可能遭受重大損害；行政機(jī)關(guān)即將作出可能導(dǎo)致生態(tài)公益遭受重大損害的行政行為；行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政決定但尚未執(zhí)行，一旦執(zhí)行將對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的事實(shí)行為。在這三種情形下，檢察機(jī)關(guān)均可對(duì)相關(guān)行政主體提起行政公益訴訟，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)公益的預(yù)防性保護(hù)。

就起訴時(shí)需提交的材料而言，在此情況下，檢察機(jī)關(guān)無(wú)需提交有關(guān)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害的事實(shí)證明材料，只需提出可能出現(xiàn)或正在出現(xiàn)的生態(tài)利益受到侵害的事實(shí)描述或相關(guān)證據(jù)即可。此外，與具有預(yù)防性特征的行政訴訟相配套的制度設(shè)施為“權(quán)利暫時(shí)保護(hù)制度”[25]，是指法院依職權(quán)或依申請(qǐng)命令行政機(jī)關(guān)停止原行政行為或決定的執(zhí)行效力，以及對(duì)未到期的金錢(qián)給付或強(qiáng)制執(zhí)行先行保全的程序設(shè)計(jì)[26]。該項(xiàng)制度同樣適用于環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，即對(duì)行政機(jī)關(guān)因不作為而導(dǎo)致生態(tài)公益即將受損的情形，檢察機(jī)關(guān)可自行或通過(guò)法院向其發(fā)出訴前禁令，要求行政機(jī)關(guān)迅速作為、立即采取緊急措施，以避免環(huán)境危害后果的發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大；對(duì)行政機(jī)關(guān)即將作出的行政行為或作出后即將實(shí)施的事實(shí)行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其暫停作出或暫時(shí)停止執(zhí)行[27]。

2. 以程序理性為內(nèi)核構(gòu)筑對(duì)行政行為的過(guò)程性審查機(jī)制

在現(xiàn)代行政國(guó)家的語(yǔ)境下，每一個(gè)現(xiàn)代行政過(guò)程都是由一連串節(jié)點(diǎn)組成的，都是為了實(shí)現(xiàn)某一特定政策目標(biāo)所進(jìn)行的環(huán)環(huán)相扣的不同行政活動(dòng)形式的鏈接與耦合，因此要將其作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程加以考察，全面把握整個(gè)事件和其間的法律現(xiàn)象[28]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域同樣如此，在合作規(guī)制理念的影響下，行政機(jī)關(guān)要在最終的風(fēng)險(xiǎn)決策作出前完成基于科學(xué)調(diào)研的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果予以公開(kāi)，邀請(qǐng)利益相關(guān)群體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，依據(jù)溝通結(jié)果設(shè)計(jì)合適的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等步驟。當(dāng)司法機(jī)關(guān)對(duì)這一系列行政活動(dòng)進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)時(shí)，根據(jù)過(guò)程性審查的要求，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最終行政決定，更應(yīng)當(dāng)考察該項(xiàng)決定的形成過(guò)程中是否存在妨礙公正實(shí)體的行為不適當(dāng)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，程序性實(shí)體審查方式是較優(yōu)的路徑選擇。事實(shí)上，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的科技性，且通常含有相當(dāng)?shù)恼咭蛩兀虼怂痉C(jī)關(guān)不宜代替行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策作實(shí)體審查，相反，應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)問(wèn)題上的判斷余地。從這一層面來(lái)講，程序性審查幾乎成為司法機(jī)關(guān)有效監(jiān)督行政主體作風(fēng)險(xiǎn)管理決策的唯一方式。需要指出的是，這種審查邏輯存在的前提在于社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的安全性判斷存在信賴，但從我國(guó)鄰避設(shè)施興建引發(fā)的環(huán)境群體性事件來(lái)看，社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)決策信賴度極低。如此，就要求法院至少以自己的責(zé)任，而不是完全委諸行政機(jī)關(guān)裁量來(lái)判斷有無(wú)社會(huì)認(rèn)可的安全性[29]。

因此，針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程的司法審查應(yīng)采用程序?qū)彶榕c實(shí)體審查相結(jié)合的立場(chǎng)，不過(guò)程序?qū)彶樵谧罱K結(jié)果的判斷中應(yīng)占更大的比例。法院在進(jìn)行程序?qū)彶闀r(shí)，有必要考量行政機(jī)關(guān)是否盡到以下義務(wù)：(1)大范圍調(diào)查以獲取足夠作出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的資料和信息；(2)對(duì)調(diào)查方法或資料的取舍選擇、解釋及預(yù)測(cè)采用可信賴的科學(xué)方法；(3)風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)群體充分參與風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程；(4)所作的判斷過(guò)程及相關(guān)依據(jù)應(yīng)做成記錄，以供第三人追蹤查閱和檢驗(yàn)證明。法院在進(jìn)行實(shí)體審查時(shí)，以下原則可供參考：(1)非歧視性或一致性原則，即類似的風(fēng)險(xiǎn)狀況不應(yīng)當(dāng)差別對(duì)待，而且不同的狀況不應(yīng)用同一種方法，除非有客觀理由允許這樣做；(2)比例原則，即參考法之機(jī)制與旨趣等考慮與審酌所有必要的權(quán)利與利益；(3)前述科學(xué)處理之條件設(shè)定與假設(shè)，沒(méi)有虛假或明確不具備之情形[30]。

(二) 環(huán)境民事公益訴訟

1. 以“嚴(yán)重”或“不可挽回”的危險(xiǎn)作為認(rèn)定“重大風(fēng)險(xiǎn)”的裁判基準(zhǔn)

我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟在“重大風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題上存在的主要困難是規(guī)范層面的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵模糊以及司法實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定內(nèi)容失真、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定主體錯(cuò)位和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定路徑分歧的問(wèn)題。

首先需要明確的是，根據(jù)對(duì)環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)具體內(nèi)涵的規(guī)范理解，應(yīng)當(dāng)將行為/事件充分蓋然性地對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重或無(wú)法挽回的損害作為適用預(yù)防原則的風(fēng)險(xiǎn)門(mén)檻。也就是說(shuō)，我國(guó)相關(guān)司法解釋中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵可進(jìn)一步具化為社會(huì)公共利益尚未實(shí)際受損，可一旦受損將造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害后果，且受損發(fā)生具有高度蓋然性的一種狀態(tài)。

其次，針對(duì)司法實(shí)踐中“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定內(nèi)容失真和認(rèn)定路徑分歧的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)環(huán)境而非人身或財(cái)產(chǎn)利益作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的輻射對(duì)象；同時(shí)，摒棄環(huán)境公益損害行為有存續(xù)可能從而構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)的論證思路，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用范圍。

最后，就“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定主體錯(cuò)位的問(wèn)題，有兩點(diǎn)需澄清：第一，由于“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”規(guī)定于司法解釋當(dāng)中，且作為啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的要件存在，因而對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定是一個(gè)典型的司法判斷事項(xiàng)，唯行政決定“馬首是瞻”將損害法官在此議題上獨(dú)立裁判之精神。尤其是在案涉行為符合行政標(biāo)準(zhǔn)的情形下，法官不能就此當(dāng)然認(rèn)為不構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)，而是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身的靈活性優(yōu)勢(shì)和中立性優(yōu)勢(shì)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)的要求獨(dú)立判定是否構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)[31]。但這并未完全否定行政意見(jiàn)的參考價(jià)值，事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)就生態(tài)保護(hù)作出的某些法律或政策安排可以成為法官認(rèn)定重大風(fēng)險(xiǎn)的輔助工具，如各省制定的“生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案”、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)/植物名錄》等，客觀上為相關(guān)行為是否構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)提供了科學(xué)、公正、直接的信息支撐[32]。第二，對(duì)潛在環(huán)境危害發(fā)生概率與影響程度的判定是一個(gè)具有高度專業(yè)性和技術(shù)性的問(wèn)題，遠(yuǎn)超出了法律適用者的能力范圍。因此，為了避免司法裁判者在此問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)混亂和裁量權(quán)的恣意行使，對(duì)環(huán)境損害發(fā)生概率及損害程度的認(rèn)定即便不需要有確切的科學(xué)證據(jù)支持，但仍需具有相當(dāng)科學(xué)可信度的研究報(bào)告或?qū)嶒?yàn)數(shù)據(jù)作為正當(dāng)化之基礎(chǔ)[33]。應(yīng)當(dāng)注意的是，這項(xiàng)工作宜交由環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的專家完成，為此，服務(wù)于法院的環(huán)境專家論證制度和環(huán)境(未來(lái))損害鑒定制度應(yīng)及時(shí)建立起來(lái)。事實(shí)上，在我國(guó)相關(guān)司法判決中，部分法院將專門(mén)機(jī)構(gòu)出具的專家意見(jiàn)作為論證構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)，即是上述邏輯的實(shí)踐表現(xiàn)。

2. 以“環(huán)保禁令”為中心建構(gòu)兼具預(yù)防性、比例性和時(shí)間性的環(huán)境責(zé)任體系

在我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟中，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行“調(diào)適”或予以擴(kuò)大解釋而形成的環(huán)境法律責(zé)任體系，正制約著法官在預(yù)防性責(zé)任判決上的能動(dòng)發(fā)揮。為克服此種困境，有必要打破傳統(tǒng)私法責(zé)任的桎梏，針對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)，單獨(dú)開(kāi)辟具有預(yù)防性、合比例性和時(shí)間性的生態(tài)公益衡量機(jī)制和保護(hù)機(jī)制。實(shí)踐證明，美國(guó)環(huán)境公民訴訟中的“禁令”(injunction)制度是一種行之有效的方式。

在美國(guó)環(huán)保禁令體系中，有一種禁令形式值得關(guān)注和借鑒，即“部分排除危害禁令”。它通常要求環(huán)境侵害者以改變作業(yè)方式、縮短作業(yè)時(shí)間、設(shè)置除害設(shè)備等方式將環(huán)境侵害者污染行為引起的環(huán)境危害降低到社會(huì)可容忍的范圍內(nèi)。這種禁令方式與我國(guó)司法實(shí)踐中全面要求被告停止生產(chǎn)的責(zé)任內(nèi)容不同，其頒布是附條件的，即在一定范圍內(nèi)(如時(shí)間、地點(diǎn)、方式、數(shù)量等)對(duì)環(huán)境侵害者的經(jīng)營(yíng)行為施以限制，但在范圍之外環(huán)境侵害者可不再遵守此項(xiàng)禁令[34]。這種具有調(diào)和性的新型責(zé)任制度既可允許產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的繼續(xù)開(kāi)展，又達(dá)到了排除危害之目的[35]，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益之平衡。

為確保環(huán)保禁令能與時(shí)俱進(jìn)，美國(guó)法院保有對(duì)禁令進(jìn)行修訂或解除的權(quán)力。當(dāng)法院適用面向未來(lái)的禁令救濟(jì)時(shí)，修訂的可能性使得法院有寬泛的備選方案，可以根據(jù)需要選擇不太詳細(xì)或者非常詳細(xì)的禁令。如果不夠詳細(xì)可以添加條款，反之可以減除條款[36]。如此，可滿足環(huán)保禁令的時(shí)間性要求。

事實(shí)上，在我國(guó)環(huán)境司法專門(mén)化改革的過(guò)程中，已有包含環(huán)保禁令內(nèi)容的規(guī)范性文件出臺(tái)。2010年11月，昆明市中級(jí)人民法院與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》，其中明確規(guī)定：“緊急情況下，不及時(shí)制止被告的行為會(huì)嚴(yán)重危害環(huán)境時(shí)，公益訴訟人可申請(qǐng)禁止令，禁止被告的相關(guān)行為?！钡钊诉z憾的是，這種有關(guān)環(huán)保禁令的地方行動(dòng)并沒(méi)有得到大范圍的推廣和多樣化的探索，禁令制度也一直未能出現(xiàn)于正式的或?qū)蛹?jí)更高的法律文件當(dāng)中。面對(duì)現(xiàn)行預(yù)防性責(zé)任類別在公益訴訟司法實(shí)踐中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)要求的乏力，在借鑒美國(guó)環(huán)保禁令相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索建立以司法命令為中心的新型環(huán)境責(zé)任體系的動(dòng)議應(yīng)當(dāng)提上日程。