我國(guó)部分地區(qū)在農(nóng)村宅基地退出機(jī)制中作出的有益探索
——以陜西省富平縣為例

馬俊平（中南林業(yè)科技大學(xué)）

對(duì)農(nóng)村宅基地的定義是農(nóng)民在進(jìn)行住宅修建時(shí)合法合規(guī)占用的土地及住宅的宅院和設(shè)施等[1]，對(duì)農(nóng)民而言，宅基地是他們生活和財(cái)產(chǎn)的保障，所以宅基地取得使用的管理制度都應(yīng)建立在保障農(nóng)民生活及安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)上。本文選取陜西省富平縣為研究案例對(duì)象，對(duì)該地區(qū)各項(xiàng)宅基地退出機(jī)制進(jìn)行檢驗(yàn)印證，從所實(shí)施的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制為切入點(diǎn)，通過(guò)深入研究和探討，形成周期性的理論依據(jù)及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，為地方政府制定有效政策提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）農(nóng)村宅基地的制度變遷

《人民公社條例》形成了最初宅基地的主要制度特征，包含了所有權(quán)屬于集體的基本架構(gòu)、一戶(hù)一宅、根據(jù)成員擁有的集體身份無(wú)償分配、嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)等制度條例。

《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)農(nóng)村宅基地的發(fā)展給出了明確的方向，其提出需要將農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)一整理，進(jìn)行土地管理制度改革，構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)農(nóng)村宅基地做出準(zhǔn)確的詮釋說(shuō)明，為保證農(nóng)戶(hù)宅基地的義務(wù)權(quán)需要選取多個(gè)試點(diǎn)，謹(jǐn)慎開(kāi)展農(nóng)戶(hù)住宅的抵押擔(dān)保程序，不斷找到提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的方式。

《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》在2017年首次被通過(guò)，增加了多個(gè)試點(diǎn)，為了將農(nóng)村宅基地工作進(jìn)一步推進(jìn)，同時(shí)更好地總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，于2017年底和2018年底分別兩次延長(zhǎng)試點(diǎn)期限。

“三權(quán)分置”指的是在不改變宅基地集體所有這一條件上，把宅基地地權(quán)中所包含的具有價(jià)值及交換意義的權(quán)能提取出來(lái)，構(gòu)成農(nóng)民宅基地的使用權(quán)，在此基礎(chǔ)上增設(shè)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，“三權(quán)”分別包括所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，這一政策在2018年首次被提出，這種產(chǎn)權(quán)設(shè)置將原本的集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)使用權(quán)的兩權(quán)制結(jié)構(gòu)改為集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)及使用權(quán)的三元結(jié)構(gòu)。

（二）農(nóng)村宅基地的退出政策

集體經(jīng)濟(jì)組織中的一些農(nóng)戶(hù)自愿放棄占有或是將其占有方式改變成宅基地使用權(quán)，其中包括宅基地置換、換房拆遷等形式，這一舉措便是我國(guó)農(nóng)村宅基地退出。我國(guó)宅基地有償退出等相關(guān)文件從2004年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)。將我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)的這些文件進(jìn)行整理分析，可以分析出該退出政策在具體實(shí)施中展現(xiàn)階段性的演變特點(diǎn)。詳細(xì)整理如下：《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，“一戶(hù)多宅”被正式提出，通過(guò)委婉手段讓手中有空余住宅的農(nóng)民自愿將其騰退出來(lái)，但并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，除此之外對(duì)那些已在城鎮(zhèn)中落戶(hù)農(nóng)民的空閑宅基地也統(tǒng)一納入這一范疇。隨后，2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，提出“政府將會(huì)對(duì)自愿騰退宅基地的村民給予相應(yīng)補(bǔ)貼和實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)”，這一項(xiàng)通知從村民的角度出發(fā)，不具備強(qiáng)制性，但對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)及補(bǔ)助沒(méi)有明確說(shuō)明。從上述兩個(gè)文件可以看出，在2015年之前我國(guó)沒(méi)有明確的宅基地有償退出政策，還在延續(xù)傳統(tǒng)的“一戶(hù)多宅”或空置住房交換等方式，在宅基地制度改革試點(diǎn)工作推進(jìn)中，以此作為宅基地工作措施。2016年，《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》中強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加快推進(jìn)對(duì)取得城市戶(hù)口農(nóng)民的農(nóng)村宅基地自愿有償退出的進(jìn)行工作，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體應(yīng)做好相應(yīng)指導(dǎo)工作。該文件中多次強(qiáng)調(diào)要以自愿為前提，但也存在需要完善的方面，文件沒(méi)有具體表明自愿退出宅基地后農(nóng)民會(huì)得到多少補(bǔ)償、得到什么樣的補(bǔ)償、由哪個(gè)部門(mén)來(lái)補(bǔ)償?shù)取?017年，中央一號(hào)文件中明確規(guī)定允許地方政府通過(guò)多種途徑收集資金，并按照明文規(guī)定對(duì)取得城市戶(hù)口并自愿放棄宅基地的農(nóng)民給予補(bǔ)償，這個(gè)文件是之前文件的完善和補(bǔ)充。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》規(guī)定要建立完善的居民退出宅基地制度，制度應(yīng)該具有有法可依、公平公開(kāi)、節(jié)約有效的特點(diǎn)。

（三）農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制

1.動(dòng)力機(jī)制。張勇等（2017）從人口流動(dòng)遷徙現(xiàn)象進(jìn)行分析，并針對(duì)該現(xiàn)象提出了退出宅基地的推拉動(dòng)力。這里的動(dòng)力包括兩個(gè)方面：推力和拉力。推力是指農(nóng)民退出宅基地后可獲得大量補(bǔ)償，社會(huì)可加快資源整合速度，并提升農(nóng)村土地的利用率。拉力是指開(kāi)發(fā)商對(duì)地皮的需求與渴望，以及可以提升居民需求，加快城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。要想加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，讓取得城鎮(zhèn)戶(hù)口農(nóng)民自愿有償?shù)胤艞壵厥菍?shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要條件，這種方法可以為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口提供一定資金支持，從而有效地改變了買(mǎi)房難、住房難的問(wèn)題。

2.價(jià)格形成機(jī)制。要想使大部分農(nóng)民退出宅基地，合理的價(jià)格形成機(jī)制是必要的，只有明確賠償價(jià)格，符合群眾心理標(biāo)準(zhǔn)，才能加快這一政策的進(jìn)行?；谡赝顺龅囊獌r(jià)模型分析發(fā)現(xiàn)，很難找出一個(gè)兩全其美的平衡點(diǎn)，同時(shí)兼顧參與者福利與社會(huì)財(cái)政負(fù)擔(dān)，制度還有較大的改進(jìn)空間。

3.退出模式。由于制度和政策的缺失，地方在執(zhí)行中逐漸發(fā)展出眾多退出模式，其中較典型的有浙江的“兩分兩換”、重慶的“地票交易”、深圳的“宅基地入股”等退出模式，不同模式對(duì)農(nóng)戶(hù)的權(quán)益保護(hù)及普及應(yīng)用存在較明顯的區(qū)別。

4.退出意愿。影響宅基地退出意愿的主要因素是如今農(nóng)業(yè)管理與學(xué)科發(fā)展重點(diǎn)研究的內(nèi)容，學(xué)者通過(guò)各種模型確定不同變量并進(jìn)行回歸分析研究，探查和檢驗(yàn)個(gè)人因素、區(qū)位因素、社會(huì)因素、房產(chǎn)因素及政策因素等的影響。

二、案例分析

富平縣地處陜西省關(guān)中東部，2020年全縣戶(hù)籍人口79.13萬(wàn)人，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化水平越來(lái)越高，農(nóng)村人口持續(xù)向城市聚集成為趨勢(shì)，鄉(xiāng)村戶(hù)籍人口較2015年減少131420人，宅基地閑置、村莊“空心”、農(nóng)戶(hù)“空巢”問(wèn)題凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年治理前，富平縣共有宅基地21萬(wàn)院，占地約18萬(wàn)畝，其中“一戶(hù)多宅”和廢棄宅基地占30%。

作為試點(diǎn)的大張村全村共有宅基地322院，其中閑置宅基地（老舊房屋）190院（包括“一戶(hù)多宅”130院，廢棄空院48院，一戶(hù)一宅但長(zhǎng)期無(wú)人居住的12院），空心率高達(dá)60%，造成土地資源的浪費(fèi)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于左鄰右舍房屋大多廢棄，且受到翻修資金、宅基地申請(qǐng)等限制，村民搬遷愿望較強(qiáng)烈，新社區(qū)住房條件好、價(jià)格合理、配套完善、交通便利，能夠很好地解決農(nóng)民的困境，但要完成好大張村的整治工作還需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）資金怎么獲得

在整治前組織專(zhuān)家對(duì)大張村整治進(jìn)行預(yù)算評(píng)估，預(yù)計(jì)整治拆遷補(bǔ)償、新型社區(qū)建設(shè)等需要政府投入5000萬(wàn)元左右，預(yù)計(jì)騰退建設(shè)用地308畝（含新型社區(qū)用地68畝），依照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤收益每畝25～28萬(wàn)元測(cè)算，可實(shí)現(xiàn)投入與效益總體平衡。在做到心中有數(shù)的前提下，發(fā)揮政府財(cái)政主導(dǎo)作用，整合土地出讓、扶貧基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資金5300萬(wàn)元，統(tǒng)籌用于“空心村”整治。

（二）群眾怎么動(dòng)員

由村“兩委”班子成員和黨員代表一宅一戶(hù)宣講動(dòng)員，充分利用宣傳冊(cè)、村務(wù)公開(kāi)欄、政策問(wèn)答等形式向群眾宣傳解讀搬遷政策和新型社區(qū)建設(shè)方案、新村藍(lán)圖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，逐戶(hù)發(fā)放征求意見(jiàn)表，98%的農(nóng)戶(hù)同意簽字。

（三）補(bǔ)償怎么確定

應(yīng)完善取得城鎮(zhèn)戶(hù)口的農(nóng)民退出宅基地這一政策，結(jié)合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定騰退補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和工作細(xì)則，確權(quán)為“一戶(hù)一宅”房屋依據(jù)《富平征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》按500～1100元/米2予以賠付，確權(quán)外房屋按80～180元/米2予以拆除補(bǔ)助?！蛾P(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)的意見(jiàn)》按照每院4.2萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)有償退出宅基地，并享受縣城購(gòu)房總價(jià)3%的優(yōu)惠，政府“一戶(hù)一宅”共賠付4300萬(wàn)多元，“一戶(hù)多宅”共補(bǔ)助180萬(wàn)多元。

（四）房屋怎么建設(shè)

村集體聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)房屋統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，組織4家建筑公司進(jìn)行建設(shè)，安置戶(hù)從建筑公司處購(gòu)買(mǎi)新房。由政府出資近1000萬(wàn)元，建設(shè)新型社區(qū)的房屋地基、黨群服務(wù)中心、衛(wèi)生室、幸福院、文化廣場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施，有效減輕村集體負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)戶(hù)感受到實(shí)惠。目前，144戶(hù)村民搬入新型社區(qū)，購(gòu)買(mǎi)新房?jī)r(jià)格為950元/米2，新型社區(qū)自來(lái)水普及率、動(dòng)力電接通率、天然氣入戶(hù)率均達(dá)100%。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）遵循發(fā)展規(guī)律，不超越發(fā)展階段

順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)，聚焦農(nóng)村宅基地閑置、城鎮(zhèn)土地資源緊缺矛盾，保持歷史耐力、遵循自然規(guī)律，選擇空心化程度較高的村落開(kāi)展整治試點(diǎn)，因地制宜、以點(diǎn)帶面，有效提高土地利用率，合理配置公共資源。

（二）堅(jiān)持以人民為中心的思想，充分考慮農(nóng)民感受，堅(jiān)決照顧農(nóng)民利益

把鄉(xiāng)村發(fā)展的決定權(quán)交給農(nóng)民自己，以農(nóng)民滿(mǎn)意程度為目標(biāo)，以農(nóng)民發(fā)展需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)民參與規(guī)劃的全部過(guò)程，積極行使參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，提升農(nóng)民的參與感與主人翁意識(shí)，真正做一些對(duì)農(nóng)民有利的事情。

（三）尊崇城鄉(xiāng)規(guī)劃，不盲目大拆大建

嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)村莊的生態(tài)、空間進(jìn)行合理布局與規(guī)劃，科學(xué)發(fā)展，層層遞進(jìn)，嚴(yán)格控制投入成本，決不能借整治之名大拆大建，決不能建大廣場(chǎng)、大景觀、大雕塑等超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，決不能搞不計(jì)成本、無(wú)法復(fù)制的形象工程。

（四）遵守政策法規(guī)，不違規(guī)違法建設(shè)

以黨的政策為依據(jù)、以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，遵守鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和土地、宅基地管理法規(guī)，堅(jiān)持公平原則，維護(hù)農(nóng)民利益，守住耕地紅線(xiàn)，在不改變土地所有制的情況下，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)自己的力量。