農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理：功能、挑戰(zhàn)與路徑
——基于山西省W村的個案研究

郭 鵬

(山西農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，山西 太谷 030801)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本質(zhì)上是一個高度復雜的系統(tǒng)工程，不僅要充分發(fā)揮黨和政府的領(lǐng)導決策作用，同時也需要市場、社會力量參與，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”[1]。2018年中央一號文件提出要“大力培育服務性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織”。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出：建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制；支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理，積極發(fā)揮服務性、公益性、互助性社區(qū)社會組織作用[2]。2021年，山西省民政廳、山西省委政法委等五部門聯(lián)合發(fā)布的《山西省培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動實施方案(2021—2023年)》指出，到2023年，平均每個農(nóng)村社區(qū)擁有的社區(qū)組織不少于5個。由此看來，農(nóng)村社會組織積極參與并有效融入鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)由黨政單一主體到共建共治共享的轉(zhuǎn)變，是構(gòu)建中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理體系的必然要求。那么，當前農(nóng)村社會組織如何有效參與基層治理？其在提升鄉(xiāng)村治理能力方面有何功能優(yōu)勢？在結(jié)構(gòu)日益復雜的農(nóng)村場域下，如何規(guī)劃農(nóng)村社會組織的培育路徑？本文對上述問題進行了研究，以期對鄉(xiāng)村基層治理體系建設提供參考。

一、問題的提出

社會組織是介于政府和企業(yè)之間的社會性組織，其特點可歸結(jié)為“非政府性、非營利性、公益性、組織性、志愿性和自治性”[3]。對農(nóng)村社會組織的界定則是在此基礎(chǔ)上展開的。徐勇將農(nóng)村社會組織定義為“個人基于共同需要和利益而自我形成的社區(qū)組織”[4]。于水等認為，農(nóng)村社會組織是由農(nóng)民自發(fā)組織或在政府支持和推動下形成，致力于鄉(xiāng)村公共事務，以提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟效率、保障成員福利、維護成員權(quán)益和豐富文化生活為目標的民間組織[5]。本文所聚焦的農(nóng)村社會組織主要是指農(nóng)民自發(fā)成立的、以保障農(nóng)民利益或滿足農(nóng)民需求為目標的內(nèi)生性民間組織。

近年來關(guān)于農(nóng)村社會組織功能的研究，多從農(nóng)村社會組織與政府正式權(quán)力之間關(guān)系的視角展開。美國學者薩拉蒙認為：社會組織與政府之間是互補關(guān)系，社會組織可以有效彌補國家失靈和市場失靈；在政府作用有限、社會各類需求旺盛的場域下，社會組織則獲得生長的土壤[6]。黃輝祥等認為，農(nóng)村社會組織是村莊治理中重要的內(nèi)源性組織資源，可以有效實現(xiàn)“農(nóng)民的自主參與、自我管理、自我服務、自我保護”等功能[7]。章曉樂等認為，農(nóng)村社會組織扮演著“農(nóng)村社會資本的鏈接者、農(nóng)村社會政策的溝通者、社會治理活動的承載者、社會治理評估的參與者”等角色[8]。也有學者認為，農(nóng)村社會組織可能會帶來“負功能”，如引發(fā)農(nóng)村正式組織權(quán)威弱化、公共資源被侵占等問題。

綜合來看，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社會組織的研究已取得一定的理論成果，但是少有文獻對農(nóng)村社會組織參與治理的內(nèi)在邏輯進行系統(tǒng)分析。新時期需要進一步探析鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)邏輯，需要進一步明晰各類治理主體的角色和功能，以便為提升農(nóng)村基層治理效能提供理論借鑒。本文基于對山西省晉南地區(qū)W村的個案研究，以“國家—社會”關(guān)系為視角，從歷史演變、現(xiàn)實實踐等多個維度進行分析，研究農(nóng)村社會組織的生成邏輯、功能發(fā)揮以及面臨的問題，并在此基礎(chǔ)上探討農(nóng)村社會組織提升鄉(xiāng)村治理能力的有效路徑。

二、農(nóng)村社會組織的形成與發(fā)展

長期以來，農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)始終處于國家權(quán)力和鄉(xiāng)村力量的博弈之中。農(nóng)村社會組織作為農(nóng)村內(nèi)源性的組織資源，其形成和發(fā)展與“國家—社會”關(guān)系的變遷有著緊密聯(lián)系。筆者采用歷史梳理法和個案分析法,深入探究了農(nóng)村社會組織形成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

(一)農(nóng)村社會組織的生成機制

農(nóng)村社會組織是在多種因素相互作用下逐漸形成的，有其內(nèi)在的生成邏輯。

一是“國家—社會”低互動關(guān)系下存在基層行政權(quán)力“真空”問題?！艾F(xiàn)代國家的構(gòu)建是一個公共權(quán)力不斷尋求國家與社會、市場關(guān)系合理化的持續(xù)性歷史過程。”[9]從傳統(tǒng)時期到現(xiàn)代社會，基于人類社會秩序供給的基本形態(tài)，國家與社會總是同時在場。然而，隨著國家形態(tài)變遷，國家與社會的同場狀態(tài)也有所不同，雙方在互動關(guān)系上呈現(xiàn)差異[10]。如在我國古代時期，皇權(quán)統(tǒng)治從名義上看是“中央集權(quán)”“專制獨裁”，但事實上因為權(quán)力組織的天然限度，國家權(quán)力難以觸及社會各個角落，無法實現(xiàn)對整個社會的無縫控制?？偟膩碚f，我國古代的社會結(jié)構(gòu)長期呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)分野”和“雙軌政治”的特點，“雙軌政治”即“皇權(quán)不下縣”的上層政治和鄉(xiāng)村自治的底層政治[11]。因此，在新中國成立之前，國家長期懸浮于社會之上，雙方呈現(xiàn)出低互動關(guān)系。在多重條件的束縛下，國家與社會的互動主要體現(xiàn)在賦稅徭役等資源汲取方面，國家權(quán)力僅承擔司法、治安等有限功能。

二是華北地區(qū)村民對以族權(quán)、紳權(quán)為代表的非正式權(quán)力的認同感較低。學者秦暉將鄉(xiāng)村自治形態(tài)歸結(jié)為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！盵12]以宗族權(quán)威為基礎(chǔ)的宗族組織成為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵角色。國家權(quán)力和鄉(xiāng)村自治處于兩條平行運轉(zhuǎn)的軌道上，以宗族組織為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)紳在其中起到橋梁紐帶作用。然而，由于受到自然地理環(huán)境、歷史文化條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響，我國不同地區(qū)的農(nóng)村歷史傳統(tǒng)、發(fā)展背景各異，其內(nèi)部社會關(guān)系也存在明顯的結(jié)構(gòu)性差異，這些因素決定了不同地區(qū)農(nóng)村社會的治理形態(tài)有其獨特的歷史脈絡和現(xiàn)實邏輯。賀雪峰根據(jù)農(nóng)村區(qū)域差異和社會結(jié)構(gòu)差異，將農(nóng)村劃分為“北方分裂型村莊、中部分散型村莊和南方團結(jié)型村莊”三種類型[13]。對于山西所在的華北地區(qū)而言，大部分村莊為多姓聚居村，加之“諸子均分”的分家制度的影響，難以形成以血緣為基礎(chǔ)的宗族村莊，而是以小型親族團體作為認同和行動的基本單元。

以山西省晉南地區(qū)W村為例。據(jù)統(tǒng)計，在1949年新中國成立之前，W村有192戶共912人，有25個姓氏，屬于典型的多姓聚居村莊[14]。其中，擁有10戶以上的姓氏有董(31戶)、王(27戶)、李(27戶)、解(21戶)、權(quán)(15戶)、賈(13戶)。而且，該村有“同姓氏、多家族”的特點，如人數(shù)最多的董姓分為三個不同的支系，由不同地區(qū)遷至本村，相互之間沒有血緣關(guān)系，在祭祖、過節(jié)等家族性事務上彼此獨立。即使是村中同宗同源的家族，在“分家制度”的影響下，家族內(nèi)部聯(lián)系也隨著代際更替而減弱。如村民普遍認為，父系“五服以內(nèi)”的親屬算作本家人，五服之外的不再是本家人。因此，村中沒有形成一個處于支配地位的大宗族，宗族成員對宗族共同體的認同感較低。以血緣為基礎(chǔ)的宗族勢力相對較弱，無法為家庭或個體提供足夠的支持與保護。

三是鄉(xiāng)村社會自發(fā)組織和集體行動的意識強烈。傳統(tǒng)時期，在以基層政權(quán)為代表的國家正式權(quán)力和以族權(quán)、紳權(quán)為代表的非正式權(quán)力近乎“缺位”的情況下，農(nóng)村社會自發(fā)組織的意識愈加強烈。在面對互助、安全、宗教、水利、文化等大量公共需求時，單靠個體家庭難以得到有效解決，這就為鄉(xiāng)村自治提供了充足的空間，決定了農(nóng)村社會自組織的傾向，激發(fā)地方社區(qū)自發(fā)組織和集體行動。村莊內(nèi)部各種類型的自治組織和協(xié)同組織成為農(nóng)村社會的基本構(gòu)成要素，承擔著農(nóng)村社會中處理公共性事務的功能，填補了國家難以覆蓋的社會治理區(qū)域，同時也直接影響著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)。杜贊奇基于對華北地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近代華北農(nóng)村存在一種權(quán)力的文化網(wǎng)絡，涉及市場、宗教、水利、防衛(wèi)等方面，具體表現(xiàn)為廟會組織、水利組織等社會組織形式[15]。W村屬于華北地區(qū)非常普遍的村落類型，血緣、地緣、姻緣等構(gòu)成了該村復雜的社會關(guān)系；該村宗族勢力薄弱，無法成為全村強有力的連接紐帶。W村村民基于各種需求，自發(fā)性、選擇性地組成不同類型的社會組織，如“經(jīng)濟互助會”、“老人會”、廟會組織、牛市組織等一系列非正式組織，以實現(xiàn)“相互援助、共同保全及處理村內(nèi)公共性事務”等目的。

(二)農(nóng)村社會組織的發(fā)展與演變

新中國成立之后到改革開放之前，國家權(quán)力通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”的方式不斷向基層社會延伸，鄉(xiāng)村社會的權(quán)威結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。政府通過強制性權(quán)力掌控和支配著絕大多數(shù)的社會資源，國家對于農(nóng)村工作的方方面面實行大包大攬，行政權(quán)力和社會權(quán)力高度一致。農(nóng)村原有相對獨立的社會力量在這一環(huán)境下難以發(fā)展起來[16]，農(nóng)村傳統(tǒng)社會組織日漸式微。改革開放之后，國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系得到了重新審視和調(diào)整。國家開始逐步向農(nóng)村社會有限放權(quán)，以村民自治為核心的治理體系開始建立，政府對于農(nóng)村社會組織采取管制、默許等分類管理的方式。隨著我國社會朝著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化方向快速發(fā)展，勞動力、資金等生產(chǎn)要素向城市集聚，農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民“原子化”、集體經(jīng)濟空殼化等問題日益凸顯，農(nóng)村面臨著“無人管事、無錢辦事、無地議事”等多重困境。此種情況下，亟須提升鄉(xiāng)村治理能力，傳統(tǒng)農(nóng)村社會組織的回歸則成為應有之義。黨的十九大報告強調(diào)：“推動治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！痹谛聲r代“共建共治共享”理念的指導下，傳統(tǒng)治理要素重新獲得生長空間。農(nóng)村社會組織是農(nóng)村社會重要的組織性表達，在推進農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，必須進一步挖掘和發(fā)揮農(nóng)村社會組織的功能。

三、農(nóng)村社會組織提升鄉(xiāng)村治理能力的功能優(yōu)勢

農(nóng)村社會組織作為一種內(nèi)生性的民間團體，具有自愿性、互助性、草根性等特點，可以為農(nóng)民的再組織提供載體。同時，“組織作為一種更為持續(xù)的社會結(jié)構(gòu)，不僅約束和規(guī)范成員行為，同時可以擴展成員行動能力和范圍”[17]。社會學家帕特南認為：“在自治基礎(chǔ)上形成的社區(qū)組織，可以產(chǎn)生更多的社會資本，從而提升社區(qū)治理績效?！盵18]總之，農(nóng)村社會組織作為鄉(xiāng)村治理的有效主體，同時也在形塑著鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，推動鄉(xiāng)村治理體系的完善和治理能力的提升。改革開放以來，隨著鄉(xiāng)村社會自主性的增強，基于農(nóng)村社會的現(xiàn)實需要，W村內(nèi)各種類型的社會組織開始重建或興起，表現(xiàn)出類型多元、活動多樣、發(fā)展迅速等特點。筆者通過對W村社會組織培育現(xiàn)狀的調(diào)查和分析，探究了農(nóng)村社會組織提升鄉(xiāng)村治理能力的功能邏輯。

(一)提升鄉(xiāng)村組織化程度，完善公共參與機制

鄉(xiāng)村的組織化程度是決定社會治理效能的關(guān)鍵因素。在農(nóng)村社會加速轉(zhuǎn)型的背景下，社會結(jié)構(gòu)開始趨于分散，農(nóng)村組織化程度不斷降低，制約著農(nóng)民參與公共事務的動力和活力。而過度行政化的村“兩委”難以將農(nóng)民有效地組織起來，農(nóng)民只能自發(fā)地進行組織。農(nóng)村社會組織內(nèi)生于農(nóng)村土壤，組織成員有著共同價值取向和目標追求。通過農(nóng)村內(nèi)源性社會組織的培育，可以打破封閉格局，在農(nóng)村社會搭建起良性互動的社會關(guān)系網(wǎng)絡，有效提升鄉(xiāng)村組織化程度。以W村村民的政治參與情況為例，個體化的農(nóng)民由于個體能力不足、參與成本過高等原因，其利益訴求極易被村干部或基層政府所忽視?；诖迕裥枨笞园l(fā)組織、自愿結(jié)合的各類社會組織，如村內(nèi)的紅白理事會、老年協(xié)會等，盡管主要從事相關(guān)專門領(lǐng)域活動，但由于其內(nèi)生于農(nóng)村土壤，與基層廣大農(nóng)民群眾有著天然的聯(lián)系，所以最了解農(nóng)民的愿望和訴求，可將關(guān)系到農(nóng)民切身利益的需求進行組織化表達，起到凝聚個體、整合訴求的作用，提升農(nóng)民參政議政的能力。農(nóng)村社會組織通過參與、合作、協(xié)商等方式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等治理主體進行對話，發(fā)揮連接紐帶的作用。鄉(xiāng)村兩級干部也可借助社會組織與村民進行協(xié)商對話，縮短與村民之間的距離，獲取最真實的信息和意見，推動基層協(xié)商民主的進程，預防和化解潛在的農(nóng)村社會矛盾?？傊?，要充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織的應有作用，借助農(nóng)村社會組織提升農(nóng)民參政議政能力，增強鄉(xiāng)村社會的凝聚力和農(nóng)民對政府的認同感。

(二)加強農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)營，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展

生活富裕是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一，最直接體現(xiàn)為農(nóng)民收入水平的提高。改革開放之后，我國農(nóng)村生產(chǎn)方式從集體化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝榛镜慕?jīng)營單位。然而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，“分散化”的小農(nóng)經(jīng)濟在市場競爭中處于劣勢，與市場議價的能力和抵御市場風險的能力不足，在生產(chǎn)、加工、銷售等各個環(huán)節(jié)都面臨發(fā)展障礙。況且，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化程度的不斷加深，農(nóng)民對于生產(chǎn)全過程中社會化服務的需求與日俱增。因此，必須通過組織化的方式來滿足農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的需求。W村通過組建農(nóng)民合作經(jīng)濟組織將農(nóng)民組織起來，以蘋果生產(chǎn)專業(yè)合作社為例。蘋果生產(chǎn)專業(yè)合作社通過土地流轉(zhuǎn)或入股等方式，實現(xiàn)了蘋果生產(chǎn)的規(guī)?；?、集約化，為蘋果的種植、管理、銷售、儲藏提供一體化服務，為果業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和果農(nóng)增收提供支持。與小規(guī)模、無組織的小農(nóng)經(jīng)濟相比，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，彌補了農(nóng)民個體參與市場競爭能力不足的問題，使農(nóng)民可以獲得與市場良好溝通的機會，為實現(xiàn)農(nóng)村社會共同富裕提供了組織保障。

(三)搭建公共服務平臺，優(yōu)化鄉(xiāng)村公共服務供給

農(nóng)村社會公共服務屬于“非競爭性”“消費非排他性”的公共產(chǎn)品，具有很強的外部性。作為“理性經(jīng)濟人”的農(nóng)民，往往采取“搭便車”的方式謀求個人利益，因此無法依靠市場來實現(xiàn)農(nóng)村公共服務的供給。長期以來，農(nóng)村公共服務主要依靠基層政府自上而下的資源輸送。然而，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政限制，政府單一主體只能為農(nóng)村社區(qū)提供最基本的公共服務，難以滿足農(nóng)民日益多元化、個性化的需求，公共服務供給不足成為鄉(xiāng)村振興的突出短板。農(nóng)村社會組織來自基層、扎根群眾，具有公共性、公益性、互助性等特點，可以圍繞農(nóng)民對于公共服務的需求，搭建各種公益類服務平臺，參與、承接農(nóng)村公共服務。農(nóng)民可依靠社會組織解決生活中的難題，比如救濟幫扶、農(nóng)民養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)科技、醫(yī)療衛(wèi)生等。因此，農(nóng)村社會組織可以促進農(nóng)村公共服務提質(zhì)增效。在老齡化問題凸顯的背景下，W村為解決本村老年人養(yǎng)老問題，成立老年協(xié)會，并在縣老齡辦支持下投資修建老年人日間照料中心。另外，村內(nèi)還設立農(nóng)家書屋、棋牌室等文化場所，由老年協(xié)會負責管理和維護，從而實現(xiàn)老年人自我管理、自我服務。老年人在個人需求得到保障后，在日常閑暇之余投身本村公益事業(yè)，成為本村公共性事務的參與主體，由此農(nóng)村公共服務供給形成良性循環(huán)。

(四)拓展資源獲取渠道，提升鄉(xiāng)村資源利用效率

新中國成立之后，在推動國家工業(yè)化和城市化的進程中，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，國家對于農(nóng)村的財政投入嚴重不足，城鄉(xiāng)資源分配極不平衡。2003年農(nóng)業(yè)稅費制度改革之后，城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸由“剝削型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo型”，國家不僅取消了“農(nóng)業(yè)稅”和“三提五統(tǒng)”，還出臺農(nóng)業(yè)補貼等一系列惠農(nóng)政策，對農(nóng)村的政策由“資源汲取”向“資源反哺”轉(zhuǎn)變。

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中，國家對農(nóng)村地區(qū)資金投入、項目建設、人才資源等采取傾向性政策。因此，提高資源獲取能力是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。村級組織從國家、社會獲取資源的多寡影響著鄉(xiāng)村發(fā)展的速度，而農(nóng)村專業(yè)性的社會組織可在相關(guān)領(lǐng)域為鄉(xiāng)村爭取到更多資源。W村內(nèi)的老年協(xié)會、農(nóng)業(yè)合作社、紅白理事會等，可通過與國家政府機構(gòu)或社會行業(yè)協(xié)會等相關(guān)部門對接，獲得垂直領(lǐng)域的專項支持。另外，鄉(xiāng)村治理效能直接影響著資源輸入的可持續(xù)性。對于傳統(tǒng)時期單一治理主體的鄉(xiāng)村來說，外部輸入的資源容易被少數(shù)精英群體俘獲，難以惠及農(nóng)村的多數(shù)群體，這嚴重影響農(nóng)民的積極性和獲得感。而農(nóng)村社會組織可以有效提升資源輸入績效，將外部輸入資源優(yōu)化整合，轉(zhuǎn)化為有利于鄉(xiāng)村發(fā)展的要素和條件。這無疑會增強政府對鄉(xiāng)村發(fā)展的信心,增強資源輸入的可持續(xù)性。

四、農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的共治困境分析

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進過程中，農(nóng)村社會組織在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的作用逐步顯現(xiàn)，但在發(fā)揮作用時受到外部環(huán)境、體制機制、自身建設程度等多重因素制約。因此，探究農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的困境，對于進一步提升鄉(xiāng)村治理能力具有重要意義。

(一)支持性的法律制度建設滯后

完善的法律秩序是社會組織參與鄉(xiāng)村治理的制度保障。改革開放之后，與社會組織相關(guān)的法律體系開始逐步建立。在我國現(xiàn)有的各種法律條文中，與社會組織相關(guān)條款有83條[19]，但目前尚未有一部關(guān)于社會組織的系統(tǒng)完整的基本法?，F(xiàn)有的法律法規(guī)更多側(cè)重的是社會組織整體層面，如2018年民政部下發(fā)的《社會組織登記管理條例(草案征求意見稿)》，缺少針對農(nóng)村社會組織的特殊性關(guān)照。有關(guān)農(nóng)村社會組織的法律法規(guī)建設相對滯后，成為農(nóng)村社會組織進一步發(fā)展的瓶頸。目前關(guān)于農(nóng)村社會組織的相關(guān)法律有2006年頒布的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但其適用范圍僅限于農(nóng)民專業(yè)合作社，大部分內(nèi)源性的農(nóng)村社會組織未被納入此法。因此，農(nóng)村社會組織缺少權(quán)威性約束和制度性保障，組織運行存在一定的隨意性、盲目性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這樣的農(nóng)村社會組織難以獲得農(nóng)民對其“合法性”地位的認同，這極大削弱了農(nóng)村社會組織參與治理的影響力。

(二)政府與農(nóng)村社會組織的邊界模糊

當前，政府、村“兩委”、農(nóng)村社會組織之間合作互動的治理格局尚未形成。社會組織是鄉(xiāng)村治理過程中重要的建設性力量，這一點已經(jīng)成為共識。但由于農(nóng)民再組織化意識的缺乏，社會組織難以依靠自下而上的力量獨自發(fā)展，由此培育社會組織成為地方政府的一項重要任務。由政府主導培育的社會組織，需要政府提供多樣化的支持，如資金、政策、機會、權(quán)力等。尤其是在集體經(jīng)濟薄弱的農(nóng)村，農(nóng)村社會組織對于政府資源輸入的依賴性較強，甚至產(chǎn)生“等、靠、要”的思想，表現(xiàn)出“依附式”發(fā)展的特點。

部分地區(qū)政府的行政主導性過強，社會組織參與治理的空間和功能因此受到嚴重制約，為政府的政績服務成為組織的首要目標。這種情況脫離了組織成立初衷，與組織成立的宗旨和使命相違背。當前各地農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展，成為數(shù)量最多的農(nóng)村新型社會組織。但通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，W村內(nèi)多數(shù)農(nóng)業(yè)合作社由于管理費用、生產(chǎn)投入、土地流轉(zhuǎn)費用等一系列開支較高，單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤難以維持合作社的正常運轉(zhuǎn)，因此大部分合作社必須依靠政府的政策支持和資金補貼。當?shù)卣ㄟ^資源輸入強勢介入合作社，主宰著合作社的性質(zhì)和發(fā)展方向，卻忽視了農(nóng)民的主體性地位，偏離了合作社為農(nóng)民經(jīng)濟生產(chǎn)服務的目的。同時，“依附式”的社會組織也可能會引發(fā)農(nóng)民對于基層政府的信任危機。

(三)農(nóng)村社會組織自身建設程度不高

農(nóng)村社會組織由農(nóng)民自發(fā)組建，屬于農(nóng)村社會的草根團體。由于體制機制、專業(yè)化程度、組織規(guī)模等多方面存在障礙，農(nóng)村社會組織在數(shù)量和質(zhì)量上有待進一步提高。首先，農(nóng)村社會組織內(nèi)部管理比較松散，規(guī)章制度不健全。農(nóng)村社會組織大多從非正式組織發(fā)展而來，在組織管理和運行方面有較強的隨意性，結(jié)構(gòu)松散、專業(yè)化程度低，與城市社會組織相比存在差距。其次，農(nóng)村社會組織過于依賴政府資源投入，獲取資源的渠道單一。由于發(fā)展資源匱乏，農(nóng)村社會組織內(nèi)驅(qū)力不足，其所提供的服務水平較低，難以滿足農(nóng)民實際需求，甚至部分組織的作用流于形式。最后，農(nóng)村社會組織的運轉(zhuǎn)不僅面臨“資源困局”，同時也面臨著人才短缺的問題。絕大多數(shù)自發(fā)性農(nóng)村社會組織規(guī)模較小、成員結(jié)構(gòu)單一。以W村為代表的華北地區(qū)農(nóng)村多為人口輸出地，面臨著空心化、老齡化等問題，村內(nèi)社會組織參與主體多為老人和婦女群體。雖然這兩類群體有充足的時間參與組織活動，但參與治理的能力有限，只能滿足小范圍內(nèi)需求，此種情況嚴重限制了農(nóng)村社會組織的功能發(fā)揮。

五、農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)路徑

針對社會組織參與鄉(xiāng)村治理存在的問題，需要妥善處理國家主導與社會主體、傳統(tǒng)農(nóng)村社會組織與新型農(nóng)村社會組織、內(nèi)部培育與外部引入三對重要關(guān)系，探求農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村治理的可能路徑，推動農(nóng)村社會內(nèi)生力量切實融入鄉(xiāng)村治理體系。

(一)妥善處理國家主導與社會主體的關(guān)系

社會善治是實現(xiàn)公共利益最大化的過程，“本質(zhì)特征是政府和公民對公共事務的合作管理，是國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[20]。從構(gòu)建基層治理體系的視角來看，國家與社會兩者缺一不可，需要進一步建立健全基層黨組織領(lǐng)導、多主體參與的鄉(xiāng)村治理體系。

一方面，堅持黨對社會組織的全面領(lǐng)導，不斷完善黨建帶群建的體制機制。黨和政府應該在鄉(xiāng)村振興推進過程中當好“總指揮”，發(fā)揮好統(tǒng)籌全局的作用。完善農(nóng)村組織相關(guān)立法，根據(jù)不同類型農(nóng)村社會組織的特點，制定與之匹配的規(guī)范化、制度化的法律規(guī)范，將社會組織參與鄉(xiāng)村治理納入法制軌道。把社會組織培育和發(fā)展作為基層治理重要任務，建立農(nóng)村社會組織孵化和培育平臺，加大對社會組織的政策支持和資源傾斜，“扶上馬、送一程、做后盾”，為社會組織參與鄉(xiāng)村治理提供良好的外部環(huán)境。另一方面，要明確基層黨組織和農(nóng)村社會組織之間的職能邊界。逐步推進治理形態(tài)由“政府本位”轉(zhuǎn)化為“農(nóng)民本位”，規(guī)避政府全能運行帶來的負面效應。理順基層政府和社會組織二者之間的職能關(guān)系，建立參與主體的權(quán)責清單，通過培育和發(fā)展社會組織提升國家資源投入效率，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理資源的最優(yōu)配置。

當然，“小政府、大社會”需要建立在堅實社會基礎(chǔ)上。政府向社會放權(quán)賦能，也要考慮社會組織的承載能力。在社會組織不成熟的情況下，政府過早地轉(zhuǎn)移職能，可能會引發(fā)“社會失靈”，即基層社會自治的混亂。因此，要讓政府和農(nóng)村社會組織以最突出的優(yōu)勢占據(jù)最科學合理的位置，從而實現(xiàn)“優(yōu)勢治理”的目標[21]。

(二)妥善處理農(nóng)村傳統(tǒng)社會組織與新型社會組織的關(guān)系

基于鄉(xiāng)村自然環(huán)境、血緣結(jié)構(gòu)、文化風俗等因素，鄉(xiāng)村社會治理形成了獨特的文化網(wǎng)絡和制度底色。隨著國家權(quán)力和現(xiàn)代治理規(guī)則的介入，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理規(guī)則被逐步替代。但在鄉(xiāng)村保有“底線共同體”的前提之下，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理規(guī)則和治理資源依然持續(xù)發(fā)揮著作用。因此，在推動構(gòu)建新型社會組織過程中，不能脫離農(nóng)村社會的歷史文化背景?；卩l(xiāng)村社會治理底色，立足既有的群眾性社會組織，整合、利用既有資源，借助熟人社會的優(yōu)勢減少治理成本。另外，傳統(tǒng)社會組織是新型社會組織的初始形態(tài)，新型社會組織能夠發(fā)揮更高的資源配置效率。因此，傳統(tǒng)社會組織需要進一步發(fā)展和完善，將組織中非制度性、不規(guī)范的因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然⒊绦蛐缘倪\行模式。同時，要把握不同類型傳統(tǒng)社會組織的特點，挖掘差異化優(yōu)勢，構(gòu)建協(xié)同合作、多元參與的鄉(xiāng)村自治體系。

(三)妥善處理農(nóng)村社會組織內(nèi)部培育與外部引入的關(guān)系

農(nóng)村社會組織的培育和發(fā)展最關(guān)鍵的是要進行能力建設。既要重視農(nóng)村內(nèi)生性社會組織的能力培育，同時也要注重外部資源的引入。從社會組織的內(nèi)部來看，要不斷加強各類農(nóng)村社會組織建設，規(guī)范和完善組織結(jié)構(gòu)和管理制度，增強組織內(nèi)部凝聚力。提升農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的專業(yè)化水平，推動構(gòu)建新型社會組織。從社會組織的外部看，積極拓展農(nóng)村社會組織發(fā)展的外部資源輸入渠道。搭建農(nóng)村社會組織與政府、社會、企業(yè)之間的資源對接平臺，引入資金、技術(shù)等治理要素，破解資源和制度等方面的束縛。針對人才短缺問題，充分發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”群體的作用，鼓勵能力強、有威望的鄉(xiāng)村精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵外部各領(lǐng)域人才引領(lǐng)農(nóng)村社會組織良性發(fā)展。