黨領導社會組織：邏輯自洽、本土自覺、路向選擇

張書林

(中共山東省委黨校[山東行政學院]黨的建設教研部，山東 濟南 250021)

社會組織，也稱民間組織、非政府組織，是不同于政府、企業(yè)的“第三部門”。學界較為一致的觀點是：“根據社會學理論，現代社會可以區(qū)分為三大部門：第一部門即政府，是照顧大眾利益的公共治理部門；第二部門即企業(yè)，是運用社會資源創(chuàng)造經濟價值的部門；第三部門即其他所有不屬于前兩部分的團體和組織。這些組織獨立于政府、企業(yè)之外，根據自愿的原則組織起來，可以統(tǒng)稱為非政府組織?！?1)王長江：《中國政治文明視野下的黨的執(zhí)政能力建設》，上海：上海人民出版社，2005年版，第187—188頁。改革開放、發(fā)展市場經濟以來，與社會轉型、社會建設、社會發(fā)展同步推開的是我國社會的組織化程度不斷提升，大量社會組織孕育產生。根據《社會組織藍皮書：中國社會組織報告(2020)》可知，截至2019年底，全國涵蓋社會團體、民辦非企業(yè)單位(社會服務機構)、基金會三個基本大類在內的社會組織總數已達86.63萬個。大量社會組織的涌現，既造成社會結構的重大變革，也對社會功能產生重大影響，更引發(fā)中國共產黨領導社會的內容與方式的變化。作為對這種變化的回應，黨如何強化對社會組織的領導，就作為一個重大理論與實踐課題凸顯出來。

一、黨領導社會組織的邏輯自洽

黨之所以要領導社會組織并能夠領導社會組織，是有著一系列生成機理作為強力支撐的，這一系列生成機理，以嚴密的邏輯自洽多維度詮釋了黨領導社會組織的邏輯必然性。

(一)黨領導社會組織與黨領導社會的客體變化具有邏輯自洽性

新中國成立后，我們仿效蘇聯模式，建立起融合計劃經濟體制、政治體制、思想體制在內的“三位一體”的高度集中體制。由這種體制順延開來，在政黨、國家、社會構成的政治體系中，中國共產黨借助“一元化”領導的政治定位，從強化對國家的強力控制入手進而延伸到對社會的強力控制，將整個社會都整合吸納進黨的領導體系之中，都置于黨的控制體系之下。其基本表現形態(tài)是：黨社不分、政社不分，黨事實上直接或通過國家政權機關，以單位體制的形式實現了對社會的高度領導與全面管控。在單位體制之下，每一個體都被整合到單位中、整合到國家以及執(zhí)政黨的控制之下，個體既不是獨立的，也不允許自由流動；單位把個人的一切利益訴求都掌控起來，并在政治過濾后進行規(guī)范化、組織化表達，個人的大部分利益訴求通常都要在單位內解決，“單位辦社會”“企業(yè)辦社會”是常態(tài)。因此，在單位體制下，人都是“單位人”“政治人”，而不是“社會人”“經濟人”。由此，在個體不獨立、也不流動的情勢下，社會組織建立的最基礎性條件是不具備的，社會組織的大量涌現也是不可能的。

但是，改革開放、發(fā)展市場經濟以來，基于“社會化+市場化”的雙輪驅動，基于對經濟利益追求的合理化以及個體自由流動的合法化，人們不再被強制性地束縛到單位中，而是可以也允許自由流動了。于是，越來越多的人從單位中溢出或游離到社會上，由“單位人”變成了“社會人”；由先前被高度政治化了的人逐漸變成了自由追求經濟利益的人，即由“政治人”變成了“經濟人”。在風險挑戰(zhàn)面前，單個人的力量總是弱小的，應對能力也總是有限的，而大家聯合起來就會變得強大，就能夠增強抵御風險的整合力量。于是，單個的人便有了合作的欲望訴求，便有了聯合起來的共識沖動。羅爾斯指出：“由于每個人的幸福都依賴于一種合作體系，沒有這種合作，所有人都不會有一種滿意的生活，因此利益的劃分就應當能夠導致每個人自愿地加入到合作體系中來，包括那些處境較差的人們?！?2)[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，1988年版，第13頁。在此情勢下，改革開放、發(fā)展市場經濟造成的寬松型社會，逐漸使社會人員自由流動以及在流動中產生合作意愿，導致的最終結果是：“單位化群眾”逐漸變成“原子化群眾”，并在適宜的條件下又進一步成長為“自組織化群眾”。社會群眾的自組織化，就使得社會組織的建立成為可能；大量社會群眾的組織化，就使得社會組織的大量涌現以及迅猛發(fā)展成為可能。社會組織大量涌現后，為保證黨對社會領導的全覆蓋，黨領導社會的客體就不能局限于單位化的群眾、原子化的群眾，而應同時拓展到自組織化的群眾及其組成的群體即社會組織。從這個意義上講，黨領導社會組織，既是改革開放以來黨領導社會的客體變化之結果，也是黨領導社會的客體變化之訴求。因此，黨領導社會組織與黨領導社會的客體變化，是具有邏輯自洽性的。

(二)黨領導社會組織與社會建設的中國特色具有邏輯自洽性

在政黨與社會及社會組織的關系上，中國與西方國家有著截然不同的狀態(tài)和模式。從理論上看，近代西方確立了社會契約論，有成型的公民社會理論；從實踐上看，經過近代以來幾百年的工人運動、黑人運動、婦女運動、環(huán)保運動等社會運動、民主運動的激蕩洗禮，西方形成了成熟的公民社會，社會日益脫離國家、政黨而成為獨立的存在，展示出高度的自治性。在此情勢下，西方國家的政黨上臺執(zhí)政，通常只是執(zhí)掌國家政權(有時還僅局限于國家行政權即政府)，不掌控與管控社會，而是放任社會獨立運行、自由發(fā)展，對社會組織也是如此，也通常不去介入干預。但是需要指出的是，政黨與社會組織都是產生于社會之中，都是社會群體的代言人，二者在爭取社會民眾上存在著事實上的競爭態(tài)勢。根據西方成型的政治運行模式，政黨特別是執(zhí)政黨通常不去、也不能去干預或掌控社會組織，這久而久之就可能會造成政黨的地位為社會組織或政府所取代。如此一旦形成氣候，必將弱化政黨的社會基礎、選民基礎。隨著社會的發(fā)展，“我們看到政黨通過黨員、思想交流、社會化、利益表達和利益聚合而建立的許多社會基礎正在萎縮?！捎谡h越來越少傳遞意識形態(tài)方面的指示或信息，……政府甚至可以完全繞開政黨，通過更多地采用全民公決或‘遠程民主’，來建立自身與社會的聯系”(3)[法]讓·布隆代爾、[意]毛里齊奧·科塔：《政黨政府的性質——一種比較性的歐洲視角》，曾淼、林德山譯，北京：北京大學出版社，2006年版，第45頁。。這就從某種角度表明，西方政黨放寬社會管控，僅保持與社會的松散關系，不介入、不干預社會組織運行發(fā)展，實際上對政黨自身的發(fā)展壯大產生了不同程度的“負面影響”。

中國共產黨則不同。2002年11月,黨的十六大報告首次確定了“社會更加和諧”的發(fā)展目標。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，首次將“構建社會主義和諧社會的能力”作為黨的執(zhí)政能力建設的重要方面確立下來。十六屆四中全會特別強調：“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發(fā)社會活力，促進社會公平和正義?！庇纱苏厥迹覈鴦?chuàng)立形成了社會主義和諧社會理論。在此基礎上，十七大報告首次正式提出了與中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設相并列的“社會建設”。相較于西方，我國社會發(fā)展與社會建設起步晚，現代化水平低，相應的社會自治能力不高、抗風險能力不強。我們不像很多西方國家那樣大都具有成熟的社會發(fā)展、社會建設、社會自治能力，社會本身不能夠實現自主運行。據此，在政黨、國家、社會三大基本要素構成的政治體系中，中國共產黨作為執(zhí)政黨、領導黨，既掌控國家政權也領導社會發(fā)展，從而將國家與社會都置于黨的領導之下。社會組織作為社會民眾的組織化形態(tài)，進入黨的領導范圍順理成章。可見，不同于西方國家對社會及社會組織的放手放任模式，中國共產黨領導社會及社會組織是根據中國國情、中國政治生態(tài)所作出的具有中國特色的理性選擇。

(三)黨領導社會組織與黨整合社會組織具有邏輯自洽性

按照政黨政治一般理論，“政黨是為社會而建立，而社會不是為政黨而存在”(4)王韶興：《政黨政治論》，濟南：山東人民出版社，2011年版，第494頁。，政黨是從社會中產生的，是社會的一部分。但是，社會是所有民眾的社會、所有政黨的社會，它并不是哪一個政黨的社會，并不為某一政黨而單獨存在。政黨要生存發(fā)展，離不開社會和民眾的支持，如何最大限度地贏得社會和民眾，分得最大塊最大量的社會蛋糕，這是每一個政黨都要思考謀劃的問題。具體到中國共產黨，黨領導社會的目的，說到底就是為了在最大的限度內贏得社會的擁護與支持、壯大黨執(zhí)政的社會基礎。大量社會組織的出現，就相當于一塊大份額的社會蛋糕被做出來，如果我們黨作為執(zhí)政黨不去爭取，那它很可能就會流失掉、浪費掉，甚至被他人占取。由此，黨領導社會組織的邏輯必須性就自然顯現出來。黨對社會組織如果領導得好、引導得好，將社會組織納入到黨的領導體系中、整合到黨的領導框架內，變成黨的“自己人”“自身力量”，其就能夠為保持鞏固黨的領導和執(zhí)政地位提供正向支持力和正能量。實踐中在由“鄰避效應”引發(fā)的與環(huán)保有關的群體性事件中，如果環(huán)保類的社會組織能夠及時積極發(fā)聲，從專業(yè)的角度作出闡釋，正面引導社會輿論，迅速行動起來對事件進行減震舒緩，那么諸如此類的事件的烈度可能就會大大降低甚至不會發(fā)生。而社會組織在維護社會穩(wěn)定方面究竟會如何作為、最終會采取什么樣的行動方略，很大程度上是由黨領導社會組織的強度以及由此衍生的對社會組織整合的效度共同決定的。黨領導社會組織的強度越大，就越能夠實現對社會組織的有效整合，反之，則情況正好相反?？梢姡h領導社會組織與黨整合社會組織，是具有高度邏輯自洽性的。

(四)黨領導社會組織與社會組織的政治需求具有邏輯自洽性

一般說來，理性的社會組織對黨的領導的介入是持積極態(tài)度的。在中國共產黨主導的當代中國政治體制框架及政治生態(tài)語境下，任何一個理性的社會組織力圖實現從無到有、由小到大、由弱到強的發(fā)育成長，顯然都不能與執(zhí)政的中國共產黨相疏遠，都難以在黨的領導體系之外“另起爐灶”。在當代中國，黨和政府通過培育孵化社會組織、向社會組織購買服務、推行PPP模式、對社會組織作出官方認證、利用媒體輿論對社會組織作出肯定性評價、制定和實施有利于社會組織做大做強做優(yōu)的政策、為社會組織開展業(yè)務工作提供有利環(huán)境、向社會組織提供必要的發(fā)展資金和經費支持等手段，源源不斷地為社會組織的發(fā)展壯大輸入資源、提供營養(yǎng)，持續(xù)性地為社會組織“賦權”“增能”“強體”。正因如此，任何一個理性的社會組織，都應是對黨的領導的介入持積極歡迎態(tài)度的，這就使得黨領導社會組織的行動，也同時獲得很多社會組織的積極“回應”，它們愿意與黨打交道、自愿接受黨的領導。由此，黨領導社會組織過程中的“黨愿意”遇到了“社會組織愿意”，這種政治需求上的邏輯自洽、耦合對接，就使得黨對社會組織的領導活動更容易達成。

二、黨領導社會組織的本土自覺

在一系列邏輯自洽之規(guī)制下，黨領導社會組織就是必須要采取的行動了，而采取行動的前置要件、原則遵循是，必須有契合中國特色和中國國情、中共特色和中共黨情的本土自覺。本土自覺的程度，通常要通過考量黨領導社會組織的觀念革新、政策輸出、方略供給、工具理性等基本面來判定。

(一)觀念革新

思想是行動的指南。黨領導社會組織的本土自覺，首先要體現在思想認識層面，體現在觀念理念的確立及革新上。基礎性的觀念革新，要從兩個視角去透視：其一，確立“黨領導社會組織是黨領導社會的新范疇”的觀念。社會組織本質上是社會的緊湊化、組織化、群體化形態(tài)，它相對于松散型、疏離化、原子化社會是一種發(fā)展了的形態(tài)，是社會的一種新范疇、新形態(tài)。因此，黨領導社會組織就是黨領導社會的新范疇、新形態(tài)，總體上歸屬于黨領導社會的體系框架中。在當代中國的政治社會生態(tài)中，無論是從歷史積淀還是從法理基礎、政治設計上看，黨都是要領導社會的，既要領導“傳統(tǒng)型社會”，也要領導“創(chuàng)新型社會”。社會組織是社會的創(chuàng)新形態(tài)，是創(chuàng)新型社會的組成部分，自然要納入到黨領導社會的范疇中去。其二，堅持從社會組織角度看政黨的客觀主義態(tài)度。有學者指出：“一個現代化的責任政黨，之于黨社關系的重構，所應抱持的態(tài)度或謂立場，應是客觀主義而不是主觀主義，應是‘跳出自己看自己，跳出自己看社會’，也即‘從社會看政黨，而不是從政黨看社會’，從社會視角而不是從政黨視角看黨社關系。如此，執(zhí)政黨對于黨社關系的判斷以及重構，才能做到更加客觀、更切實際、更為自覺，也更加富有同情和體察之心?！?5)劉京希：《論新時期中國共產黨與社會的新關系建構》，《社會主義研究》2016年第2期。以此推之，黨領導社會組織在觀念的革新上，就不能僅僅局限于從黨的視角看待社會組織、審視定位社會組織，而應拓寬視野、強化同理心，同時堅持從社會組織角度看待執(zhí)政的中國共產黨，準確把握社會組織向黨提出的政策要求、利益訴求、幫扶請求，有的放矢地將黨對社會組織的領導與服務、幫扶、助力成長等結合起來。唯其如此，黨才能真正了解把握社會組織的所思所想、所愿所盼，把話講到社會組織的心坎上，把事做到社會組織的企盼處。

(二)政策輸出

黨對社會組織的領導，是借助黨的路線方針政策來完成的。實現黨領導社會組織的本土自覺、自我覺醒，就要在政策的制定落實上體現出來，在相應的政策輸出、政策支持上展現出來。美國政治學家戴維·伊斯頓把政治系統(tǒng)看作是一個“輸入—轉換—輸出”的運行過程，從決策的視角看，政治系統(tǒng)輸入的是決策意圖與要求，輸出的是決策決定以及在此基礎上形成的政策。以此觀之，中國共產黨領導社會組織的政策輸出，就是要通過“從社會組織中來、到社會組織中去”的循環(huán)機制收集整合社會組織的政策需求意愿，然后對其進行歸納提煉、分析研判，最終形成權威性政策并公布實施開來。就其涵蓋的內容來看，由政治系統(tǒng)輸出的黨領導社會組織的政策，主要包含四方面內容：其一，政治政策。就是明晰社會組織存在發(fā)展的政治框架、政治站位，應堅守的政治方向、政治態(tài)度，應遵守的政治規(guī)則、政治底線，對社會組織的設立與發(fā)展預留適量的政治空間。其二，經濟政策。就是圍繞落實新發(fā)展理念、推動高質量發(fā)展，從財政、稅收、經費補助、政府購買服務、政策性資金扶持等方面，明確對社會組織建立發(fā)展、規(guī)范運行、發(fā)揮作用等的經濟支持幫扶。其三，社會政策。就是要對社會組織與社會的關系、與其所影響的群眾的關系、與社會和諧穩(wěn)定的關系、與社會發(fā)展進步的關系等作出原則性規(guī)定，提出一般性要求。其四，培育政策。就是站在黨的領導和執(zhí)政大局的高度，對培育發(fā)展壯大社會組織、放寬社會組織準入、提升社會組織整體質量、助力社會組織成才成功等一系列關系其前途命運的重要問題，從政策規(guī)制上作出安排。

(三)方略供給

中國共產黨與社會組織的關系，不同于國外政黨特別是西方國家政黨與社會組織的關系，因而在黨領導社會組織的方略供給上，也應有自身特點、體現中國特色。其一，對社會組織實施“一攬子”領導。既要領導體制內的社會組織，也要領導體制外的社會組織；既要領導與黨具有高度同質性、關系緊密的社會組織(如工青婦)，也要領導非同質性的社會組織；既要領導現實世界中的網下實體社會組織，也要領導網絡世界中的網上虛擬社會組織；既要領導已經登記在冊的社會組織，也要對尚未登記在冊的社會組織進行摸底、搞清底數。其二，對社會組織實施全方位領導。黨領導社會組織，既要著眼于從外部、宏觀上強化領導，也要堅持由外到內探索創(chuàng)新從內部領導的方式方法；既要突出頂層設計、形成規(guī)劃部署，也要強調落地生根、確保各項決策政策的貫徹落實。其三，對社會組織實施法治化領導。在新時代全面依法治國的語境下，黨對社會組織的領導必須堅持法治思維、運用法治方式，嚴格在法律法規(guī)設定的框架內開展領導活動，做到于法有據、依法領導。其四，對社會組織實施科學化領導。黨領導社會組織，不能背離客觀規(guī)律盲目行事，必須注重探索發(fā)現社會組織的成長規(guī)律、活動規(guī)律、運行規(guī)律，自覺按規(guī)律辦事，確保黨對社會組織的領導始終在契合規(guī)律的科學化軌道上運行。

(四)工具理性

黨領導社會組織的本土自覺，尤其在對黨領導社會組織的工具理性之把握上體現出來。透視黨領導社會組織的工具理性，要從以下方面切入：

1.黨對社會組織的領導是黨領導社會的“中轉站”和“減壓閥”。中國共產黨必須要領導社會，這是由當代中國的政治系統(tǒng)、政治制度設計決定的，也是保持鞏固黨的領導和執(zhí)政地位的邏輯必須。那么，黨應如何去領導社會？又應如何取得領導社會的最大效能呢？這就更多地涉及到黨領導社會的方式方法與技術手段問題。從某種角度看，我國社會組織的大量涌現，實際上是很好解決了黨領導社會的技術手段問題，也是對黨領導社會水平的一種提升。其一，社會組織是黨領導社會的“中轉站”。具體而言，黨借助相關政策的落地，保障社會組織運行和活動開展，然后再通過社會組織的作用發(fā)揮去影響和領導社會。社會組織就此扮演了黨領導社會的“中轉站”角色，發(fā)揮了橋梁紐帶作用。其二，社會組織是黨領導社會的“減壓閥”。社會組織出現后，承擔起解決大量微觀層面的具體繁瑣的社會問題的職責，擔負起化解各種錯綜復雜的具體社會矛盾和社會糾紛的任務。如此一來，黨就能夠從中抽身出來，集中精力抓對社會的宏觀領導、戰(zhàn)略領導、全局領導，而不是陷入繁瑣的、微觀的社會事務中難以脫身。因此，黨領導社會組織、推動社會組織的作用發(fā)揮，就使得黨領導社會處于相對超脫狀態(tài)，規(guī)避了介入具體社會矛盾、社會糾紛、社會沖突中的狀況。由此可見，社會組織實際上充當了黨領導社會的“減壓閥”。

2.黨領導社會組織與促進社會組織發(fā)展是“一體兩面”的關系。黨領導社會組織，不是要把社會組織“管死”，而是要促進社會組織充滿生機活力、實現健康發(fā)展。有學者指出：“黨應著力促進社會組織的發(fā)展，鼓勵其充分發(fā)揮作用，實現社會組織的利益表達職能與黨的利益整合功能的有效對接，促進社會組織社會治理職能與黨的社會功能有機聯動，從而優(yōu)化黨領導社會的政治生態(tài)?！?6)寇政文：《黨領導社會的宏觀理論與運行機制》，《領導科學》2011年第12期。因此，黨領導社會組織與促進社會組織發(fā)展、釋放社會組織生機活力，并不是矛盾的，而是內在統(tǒng)一的。從邏輯上講，黨釋放社會組織的生機活力、支持促進社會組織發(fā)展的過程，必然伴隨著黨對社會組織的放權、還權于社會的過程。因此，我們不能將黨領導社會組織理解成是黨對社會組織的“收權”乃至“集權”，它實際上隱含了黨對社會組織的“放權”過程。

3.黨領導社會組織是加快社會組織“他組織化”的過程。社會組織是社會個體成員自發(fā)聯合成立的，也是在政策法規(guī)的導引下催生的，社會組織運行需要依靠自律實現內部管理，也需要依靠他律實現外部管理。據此，社會組織的組織化，包含自組織化與他組織化兩種形態(tài)，并且二者之間并不是割裂的，后者是對前者的豐富完善。黨領導社會組織，實質上是對社會組織的他組織化，是促進社會組織他組織化的過程，對社會組織的自組織化而言，它顯然是一種提升優(yōu)化的手段。

三、黨領導社會組織的路向選擇

在明晰黨領導社會組織的邏輯自洽、本土自覺的基礎上，作出什么樣的路向選擇以保證黨對社會組織領導的落地，是實踐中最為關注的問題?；诟母镩_放以來黨領導社會組織的實踐探索，從著力提升黨領導社會組織的效能入手，新時代應從以下方面探索選擇黨領導社會組織的主要路向：

(一)加強對社會組織的思想政治引導

黨領導社會組織的效能如何，與社會組織對黨的認同度、認同感是緊密相連的。如果社會組織對黨的認同缺位，與黨不是同心同德而是貌合神離，那么其就難以真正做到對黨的領導的積極回應和真心認同。而要確保社會組織真正聽黨話、跟黨走，自覺認同黨的領導，就必須強化對社會組織及其負責人的思想政治引導，將其引領到黨所期望的軌道上來。其一，在政治方面，要教育引導社會組織自覺講政治，認清當代中國的政治形勢和政治大勢、明晰政治站位、保持政治上的清醒明白，增強政治敏銳性、政治鑒別力，有意識地提升政治素養(yǎng)。要著力教育引導社會組織及其負責人搞清悟透當代中國政治的本質，“透過現象看本質”提高政治判斷力、“正確認識把握本質”提高政治領悟力、“按本質要求干事創(chuàng)業(yè)”提高政治執(zhí)行力，在同黨的路線方針政策、理論、綱領、決策決議決定的對標對表中確保行穩(wěn)致遠。其二，在思想方面，要在維護意識形態(tài)安全性、保持意識形態(tài)適度包容性的前提下，展開對社會組織的思想引導。要向社會組織宣傳馬克思主義、中國化的馬克思主義，但又不能強制性地要求每個社會組織都信仰馬克思主義，必須始終堅守住“一條底線”：社會組織即使不信仰馬克思主義，也不能放任其成為非馬克思主義、反馬克思主義思潮安營扎寨的新陣地，不能使其發(fā)展為挑戰(zhàn)主流意識形態(tài)安全的策源地。

(二)創(chuàng)新黨領導社會組織的機構設置

黨領導社會組織，不是權宜之計而是長久之策，不能“畢其功于一役”而必須長期抓、經常抓，久久為功。由此，就決定了設立專門的組織機構來承擔黨對社會組織的領導職能的必要性、必須性。那么，黨領導社會組織的機構如何設置呢？根據學術理論界近來的相關探討論證，基于全國各地在實踐中的長期摸索探索，應從以下方面進行創(chuàng)新性的機構設計及謀劃：

其一，組建中央推進社會組織建設和社會組織工作領導小組。中央推進社會組織建設和社會組織工作領導小組，在性質上是黨領導社會組織的議事協調機構。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“黨中央決策議事協調機構在中央政治局及其常委會領導下開展工作。優(yōu)化黨中央決策議事協調機構，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協調、整體推進。”(7)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日。中央推進社會組織建設和社會組織工作領導小組，是代表黨中央領導社會組織的權威性組織機構，主要發(fā)揮全國性的推進社會組織建設和社會組織工作的領導、組織、協調職能，負責社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃部署、宏觀政策擬定、總體進度安排、重要法規(guī)制度的創(chuàng)立建議、整體運行規(guī)制的設定等功能。組長由中央領導同志擔任，成員單位涵蓋全國政協、中組部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、民政部、團中央、全國婦聯、全國總工會以及其他人民團體等機構，小組成員由這些機構中的負責同志組成。領導小組辦公室設在民政部。

其二，設立國家社會組織監(jiān)督管理委員會。國家社會組織監(jiān)督管理委員會，應設定為類似于國家銀保監(jiān)會、國家證監(jiān)會、國務院國資委的機構，其所扮演的主要角色是：對社會組織的設立、成長、活動、運行等全過程進行監(jiān)管，將社會組織的發(fā)展、活動等限定在黨的領導、黨的政策、國家法律的軌道之上，防控越軌或走偏。國家社會組織監(jiān)督管理委員會要定期發(fā)布我國社會組織發(fā)展報告(白皮書)、社會組織活動及運行態(tài)勢研究報告(藍皮書)，召集全國性社會組織工作會議，主持開展事關社會組織創(chuàng)新性發(fā)展的課題研究及課題攻關，為社會組織活動設定“規(guī)定動作”，等等。同時還要特別注重加強對全國各級各類社會組織發(fā)展及活動的方向引領、規(guī)范指導、關系協調、發(fā)展維權等。

其三，發(fā)揮民政部社會組織管理局的專業(yè)性管理職責。民政部社會組織管理局(社會組織執(zhí)法監(jiān)督局)，原稱“民政部民間組織管理局”，對外稱“國家社會組織管理局”。民政部社會組織管理局是代表國務院管理社會組織的專門性、專業(yè)性、權威性“官方機構”，其主要職責是：擬訂涵蓋社會團體、基金會、社會服務機構等在內的各類社會組織的具體登記、監(jiān)督、管理辦法；按照管理權限對社會組織進行登記管理、執(zhí)法監(jiān)督；指導地方對社會組織的登記管理和執(zhí)法監(jiān)督工作；認定和公布未經登記但公開活動的社會組織為非法社會組織，與相關部門合作開展對非法社會組織的排查整治工作等。充分發(fā)揮民政部社會組織管理局的職責作用，實質是在登記注冊的第一道門檻對社會組織源頭進行管控，在社會組織的準入環(huán)節(jié)就確保監(jiān)管到位。

其四，發(fā)揮全國性社會組織中黨組的作用。2015年6月11日起施行的《中國共產黨黨組工作條例(試行)》指出：“黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立的領導機構，在本單位發(fā)揮領導核心作用?！?8)《中國共產黨黨組工作條例(試行)》，《人民日報》2015年6月17日。這就在黨內法規(guī)中明確提出可以在社會組織中設立黨組。不過，考慮到社會組織的社會性、自主性、獨立性等特征，以及社會組織黨建的客觀現實、基礎條件等因素，如果允許在所有社會組織中設立黨組，一則有的社會組織根本就不具備設立條件，二則也會損害黨組的嚴肅性、權威性。十九大黨章在第48條明確規(guī)定：“在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領導核心作用?！?9)《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年版，第100頁。根據黨章精神，2019年4月6日起施行的《中國共產黨黨組工作條例》，在對2015年的《中國共產黨黨組工作條例(試行)》修改后指出：“黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發(fā)揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式?！?10)《中國共產黨黨組工作條例》，《人民日報》2019年4月16日。很顯然，十九大黨章以及2019年正式出臺的《中國共產黨黨組工作條例》中，均將“社會組織”從可以設立黨組的名單中去除掉了，但也同時作出規(guī)定：全國性的重要文化組織、社會組織，經黨中央批準可以設立黨組。因此，在全國性重要社會組織中設立的黨組，完全可以通過發(fā)揮領導核心作用以為社會組織發(fā)展把方向、作決策、管大局、保落實的形式，將黨對社會組織的領導落到實處。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“在國家機關、事業(yè)單位、群團組織、社會組織、企業(yè)和其他組織中設立的黨委(黨組)，接受批準其成立的黨委統(tǒng)一領導，定期匯報工作，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中得到貫徹落實。”(11)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日。這就指明了社會組織中的黨組落實黨對社會組織領導的行動方略。

(三)探索黨與社會組織的協商機制

黨領導社會組織與社會組織接受黨的領導，是一個有機統(tǒng)一體。社會組織接受黨的領導不是一個被動的過程，而是一個主動的過程，這種主動，很大程度上是因為黨和社會組織在領導與被領導的關系上理順了。那么黨和社會組織之間的領導與被領導的關系為什么能夠得以理順呢？歸根到底是因為，雙方之間的分歧性、爭議性問題被化解了，而化解的方法就是協商，即黨領導社會組織，通常不是建立在強迫命令、簡單發(fā)號施令基礎上的，而是建立在黨與社會組織的民主協商基礎上的。因此，確保黨對社會組織的領導落到實處，就必須本著“有事好商量”的原則探索黨與社會組織的協商溝通機制。從其屬性看，黨與社會組織之間的協商總體上屬于“政黨優(yōu)位協商”，即在協商關系、協商過程中，相較于社會組織，黨居于領導和主導地位，掌控著協商的基調和走向，社會組織在協商中居于從屬地位，但依然享有協商過程中的發(fā)言權與意見建議權，依然對協商具有重要影響。

黨與社會組織的協商，通常應在三個方面展開：一是政策協商。從代表整合社會組織的利益訴求、政治訴求、發(fā)展訴求入手，黨與社會組織要圍繞相應政策的制定開展反復協商，各抒己見、暢所欲言，最終集思廣益形成助力社會組織健康成長發(fā)育的支持性、激勵性、保障性政策。二是制度協商。黨領導社會組織不是權宜之計而是長久之策，為此就要著力推進黨領導社會組織的制度設計、制度安排、制度創(chuàng)新，黨與社會組織就要針對關于建立健全什么樣的制度、從哪些方面切入推進制度創(chuàng)新以及制度的執(zhí)行落地等問題進行充分協商。三是成長環(huán)境、發(fā)展空間協商。社會組織的活動及運作，是在一定的社會空間、環(huán)境生態(tài)中展開的。社會組織發(fā)展需要什么樣的環(huán)境、需要多大空間？黨能夠為社會組織的發(fā)展創(chuàng)設什么樣的環(huán)境、提供多大的空間？都需要黨與社會組織進行深入細致并略帶“博弈型”的協商。就社會組織來講，當然是希望發(fā)展空間越大越好、越廣越好，而于黨而言，究竟應該在主導性的政治體系框架之下為社會組織的發(fā)展提供與預留多大的空間，必須在綜合考量、權衡社會組織發(fā)展與社會穩(wěn)定、黨對社會組織的領導與社會組織自主發(fā)展等多重關系因素的基礎上，才能最終作出合理安排。

(四)提升社會組織黨建的硬核質量

大量社會組織的出現，相當于開辟出一塊新的社會陣地，如果我們黨不去占領，就會被其他力量占領，而在社會組織中建立黨組織、開展社會組織黨建工作，就是一種直接的、強有力的占領方式。據此，社會組織黨建就成為黨領導社會組織的重要方式。2015年9月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》，以專門黨內法規(guī)的形式對在社會組織中建立黨組織、開展黨的工作進行了規(guī)范設計。十九大黨章把社會組織黨建的內容第一次寫入黨章中，明確界定了社會組織中黨的基層組織的地位和職責，將社會組織黨建在“黨內憲法”層面予以確認。

1.知存量：摸準社會組織黨建的“底數”。目前社會組織黨建的總體情況，可以表述為“兩頭小、中間大”的橄欖形。就是說，社會組織黨建抓得很好的不多，抓得很差的也不多，大部分處于一般化狀態(tài)，雖然取得一些發(fā)展成果，但面臨的問題也不少。就社會組織黨建的底數來看，當前需要引起特別關注的是以下方面：其一，遠未達到“應建盡建”要求。社會組織有登記在冊的，也有未登記在冊的，未登記在冊的究竟有多大量，目前并不完全掌握。建立黨組織，就是在登記在冊的社會組織中去建，而登記在冊的社會組織，有的具備建立黨組織的條件，有的則不具備相應的條件。目前看來，就是符合建立黨組織條件，都還遠遠沒有達到“應建盡建”的要求，應建率與實建率仍存在較大差距。其二，存在“重建黨、輕黨建”的傾向。有的社會組織雖然建立了基層黨組織，但卻僅僅是停留于把黨組織建立起來，并沒有在黨組織建立后開展實質性的黨建工作、黨建活動，甚至上級黨組織要求的規(guī)定動作也不能充分落實，黨組織、黨的工作、黨建行動等基本處于停滯狀態(tài)。其三，有些社會組織的黨建還沒有破題。雖然社會組織黨建我們抓了20多年，也將其寫入了黨章之中，但是其在某些方面仍然存在嚴重短板。2018年7月3日，習近平總書記在全國組織工作會議上就特別指出：“至于社會組織特別是各種學會、協會的黨建工作，大多沒有真正破題?！?12)習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，《黨建研究》2018年第9期。

2.擴增量：瞄準社會組織黨建的“硬核”。確保社會組織黨建踏石留印、抓鐵有痕地落地，在舉措辦法的采用上必須對準其“硬核”和命門集中發(fā)力。就是在具備組建條件的社會組織中，必須及時建立黨組織、規(guī)范開展黨的活動、推開各項黨務工作，將黨建工作納入對社會組織的登記、年檢、評估之中。其一，將社會組織黨建寫入社會組織章程。一般說來，每個社會組織在成立伊始都要制定其章程。為從源頭上確保社會組織黨建工作落地，應在社會組織章程中明確寫入黨組織的設置模式、職責權限、活動要求等內容，確保章程中有支持符合條件的社會組織建立黨組織、規(guī)范開展黨建工作的相關條款?！蛾P于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》指出：“加強對社會組織負責人的思想教育，引導他們主動支持黨建工作，為黨組織開展活動、做好工作提供必要條件，并將有關內容寫入社會組織章程?！?13)《中共中央辦公廳印發(fā)〈關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)〉》，《人民日報》2015年9月29日。對于新成立的社會組織，有關方面要對其章程嚴格把關，沒有寫入支持建立黨組織、開展黨建工作內容的章程，應視為不過關章程，必須加以補充完善；對于已經成立運行多年的社會組織，要對其章程進行過關性審核、系統(tǒng)性修改，確保將支持建立黨組織、開展黨建工作的內容補充進去。其二，社會組織登記成立時要同步建立黨組織?！蛾P于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》指出：“新成立的社會組織，具備組建條件的，登記和審批機關應督促推動其同步建立黨組織?！?14)《中共中央辦公廳印發(fā)〈關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)〉》，《人民日報》2015年9月29日。根據2016年民政部印發(fā)的《關于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關問題的通知》的基本精神，社會組織在申請登記時，要向民政部門社會組織登記管理機構提交“社會組織黨建工作承諾書”“社會組織黨員情況調查表”等材料，并與申請登記同步進行黨員信息采集工作；其中，符合黨組織設置條件的，要在社會組織登記注冊伊始就同時建立黨組織、開啟黨建工作。其三，將黨建工作納入對社會組織的年檢與評估之中。一方面，在對社會組織進行年檢、評估時，應把黨建工作列為重點關注面、著力評價點來考量。社會組織在進行年檢時，除了要提交業(yè)務工作的開展情況，也要提交其黨務工作、黨建工作的開展情況。在對社會組織進行考量評估時，要將其黨組織設置建立情況、黨組織活動開展情況、圍繞主營業(yè)務開展黨建工作情況、社會組織運行中黨組織作用發(fā)揮情況、黨組織自身建設情況等內容作為重要的考核關注指標。另一方面，注重社會組織黨建工作評估結果的應用。對于黨建工作能夠實現標準化、規(guī)范化開展，黨建融入業(yè)務工作成效顯著的社會組織，要在對其的年檢、評估、認證中予以重點標注，并與信譽等級、形象建設適當掛鉤。不重視黨建工作、不聚精會神抓黨建，特別是黨建工作年檢不過關、評估不達標的社會組織，將影響其業(yè)務活動開展及從體制內獲取資源。比如，地方政府在向社會組織購買服務，對社會組織進行孵化、培育、運行等提供資金支持，以及選樹模范先進典型時，應優(yōu)先考慮那些黨建年檢達標、黨建評估分數較高的社會組織。