城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化研究①

單琳琳

（中共鐵嶺市委黨校，遼寧 鐵嶺 112000）

隨著我國改革開放的深入，國家在城市建設(shè)的實(shí)踐探索中不斷尋求適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的社會管理制度，并逐步建立了以街區(qū)制、社區(qū)制為主體的新型基層社會治理體系?？v觀我國城市社區(qū)治理的發(fā)展歷程，社區(qū)治理經(jīng)歷了探索、轉(zhuǎn)型、建設(shè)和治理四個(gè)階段。社區(qū)組織地位逐步由體制補(bǔ)充、自治主體轉(zhuǎn)向國家治理的戰(zhàn)略單元，功能也逐步由弱勢群體的特定服務(wù)、社會化服務(wù)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化社區(qū)治理，并完成了發(fā)展重心由設(shè)施建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新向賦權(quán)增能的轉(zhuǎn)變。然而，城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化仍面臨組織架構(gòu)條塊化、治理主體模糊化、政府職能錯(cuò)位化、自治力量薄弱化等諸多困境，因此，有必要深入思考城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化積累經(jīng)驗(yàn)。

一、城市社區(qū)治理能力的結(jié)構(gòu)要素

要科學(xué)解讀城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化，需要厘清城市社區(qū)治理能力的結(jié)構(gòu)要素，從居民、政府、黨組織三大維度出發(fā)，建構(gòu)城市社區(qū)治理能力的分析框架。

（一）居民：自組織能力

居民是城市社區(qū)建設(shè)的主體之一，其自組織能力是基層社會治理能力的重要組成部分。以筆者所在城市的南昌社區(qū)為例，從其治理經(jīng)驗(yàn)來看，強(qiáng)化居民自組織能力，完善激勵(lì)獎懲與利益分配機(jī)制，能夠有效突破“集體行動困境”，規(guī)避“搭便車者問題”，避免出現(xiàn)“公地悲劇”，不僅如此，以民主公平、開放協(xié)商等方式凝聚居民組織，有助于喚醒居民共同行動力，為城市社區(qū)自治奠定扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（二）政府：服務(wù)供給能力

作為城市社區(qū)治理的主動方，政府服務(wù)供給能力是社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的重要保障。統(tǒng)觀國內(nèi)外治理能力強(qiáng)、發(fā)展水平高的城市社區(qū)，無不在公共服務(wù)、有效供給、高效辦事等方面下足了功夫。從國內(nèi)來看，無論是紹興的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，還是神仙坳社區(qū)的“紅管家”，諸如此類社區(qū)治理品牌均以精準(zhǔn)、高效、公平、均等的公共服務(wù)著稱。從動態(tài)視角而言，城市社區(qū)治理需要還政于民、還權(quán)于民，因此，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化要求各級政府主動轉(zhuǎn)變職能，從微觀介入到直接管理轉(zhuǎn)向宏觀服務(wù)、間接引導(dǎo)，從財(cái)政、資源、安全、衛(wèi)生、就業(yè)、文化等全方位探索服務(wù)能力的拓展?！?〕

（三）黨組織：領(lǐng)導(dǎo)能力

黨組織是提升城市社區(qū)治理效能的關(guān)鍵，在社區(qū)治理中占據(jù)著政治核心地位，對于中國城市社區(qū)治理而言，其最本質(zhì)特征即黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。從城市社區(qū)實(shí)踐來看，基層黨組織發(fā)揮了統(tǒng)領(lǐng)全局、資源配置、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，其政治、組織、思想、文化等引領(lǐng)能力直接關(guān)系著城市社區(qū)的治理效能。南昌社區(qū)的黨建工作經(jīng)驗(yàn)充分證明，推進(jìn)城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，只有充分發(fā)揮黨組織政治、組織、宣傳等能力，方可更有效地推進(jìn)社區(qū)共建、資源互享、機(jī)制互通、能力互補(bǔ)，逐步形成社區(qū)治理優(yōu)勢。

二、城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化面臨的困境

（一）組織架構(gòu)條塊化

從組織架構(gòu)來看，城市社區(qū)沿襲的仍是條塊化行政型管理體制，社區(qū)治理仍為“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)格”運(yùn)行模式。隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，基層政府管理重心逐步下移，街道辦成為行政管理的末梢，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本與上級部門保持縱向統(tǒng)一，可稱得上“準(zhǔn)一級政府”，而職責(zé)同構(gòu)與壓力型體制下的條塊結(jié)構(gòu)極易導(dǎo)致街道辦更多地關(guān)注上級要求而非社區(qū)事務(wù)治理，這直接導(dǎo)致社區(qū)自治組織行政化色彩異常嚴(yán)重，呈現(xiàn)出職能行政化、成員公職化、工作方式機(jī)關(guān)化、權(quán)力行使集中化、社區(qū)建設(shè)政績化等一系列問題，導(dǎo)致社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中的凝聚力、協(xié)調(diào)力被削弱，社區(qū)自治能力趨向于退化。

（二）治理主體模糊化

當(dāng)前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并未對城市社區(qū)治理權(quán)力主體進(jìn)行資格授權(quán)與法定職責(zé)界定，這導(dǎo)致了區(qū)政府、街道辦、居委會等主體間關(guān)系不明、權(quán)責(zé)不清問題的出現(xiàn)。從法理屬性而言，街道辦乃上級政府的派出機(jī)構(gòu)，因此，二者屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而現(xiàn)行《居民委員會組織法》中指出，街道辦對社區(qū)居委會“給予指導(dǎo)、支持和幫助”，可見，街道辦與社區(qū)居委會為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。不僅如此，社區(qū)居委會屬于基層群眾自治組織，并非是行使國家權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)。然而，從其實(shí)際運(yùn)作來看，街道辦、社區(qū)居委會的行為邏輯早已超越法理授權(quán)邊界，成為一個(gè)“非正式權(quán)力正式運(yùn)行”的特殊存在，扮演著國家政權(quán)末梢的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”角色，導(dǎo)致基層政權(quán)權(quán)威下降?！?〕

（三）政府職能錯(cuò)位化

在城市社區(qū)治理體系中，街道辦作為政府派出機(jī)關(guān)，扮演著雙重角色，既是發(fā)揮政府職能的行政組織，又是發(fā)揮社會職能的社區(qū)組織。理論層面而言，街道辦需要嚴(yán)格依循政府要求向社區(qū)供給公共服務(wù)與產(chǎn)品，然而，受傳統(tǒng)體制的慣性約束，特別是上級政府GDP考核壓力的影響，街道辦職能逐步出現(xiàn)錯(cuò)位、越位等問題，嚴(yán)重偏離了職能原有的行使范圍。一方面，部分社區(qū)片面追求GDP而大拆大建，導(dǎo)致“無效增長”問題嚴(yán)峻，嚴(yán)重?fù)p害了居民利益；另一方面，上級試壓導(dǎo)致街道辦重經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)，職能的錯(cuò)位與缺位使得社區(qū)各項(xiàng)公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，無法滿足社區(qū)居民日趨增長的公共服務(wù)需求。

（四）自治力量薄弱化

在城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的要求下，街道辦、社區(qū)居委會等傳統(tǒng)治理主體已然無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，亟須引入社會組織、社區(qū)居民等主體，以進(jìn)一步壯大社區(qū)自治力量。然而，現(xiàn)階段城市社區(qū)治理中新生自治力量仍十分薄弱，無法肩負(fù)起社區(qū)治理的重責(zé)。一方面，社區(qū)自組織發(fā)展滯后，總量少、規(guī)模小，治理結(jié)構(gòu)松散、資金來源多元，在社區(qū)治理方面存在公益不足、公信度不高、發(fā)展動力不足等一系列問題，這導(dǎo)致了其極難承接繁重的社區(qū)事務(wù)與公益服務(wù)；另一方面，受經(jīng)濟(jì)理性的影響，社區(qū)居民更多關(guān)注的是自我權(quán)力與利益訴求，對于社區(qū)公共事務(wù)大多秉持從眾、聽之任之的冷漠態(tài)度，無法建立“精神共同體”，參與社區(qū)治理的意愿與能力不足。〔3〕

三、城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，重塑治理邏輯

社區(qū)的有序治理是建立在科學(xué)、合理的社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上。針對現(xiàn)行條塊化的行政管理模式與壓力型體制所引發(fā)的街道辦“泛行政化”等問題，關(guān)鍵是要優(yōu)化社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)，重塑治理邏輯。具體而言，一方面，要依循職權(quán)法定、市場優(yōu)先等基本原則，全面梳理和厘定政府部門的權(quán)責(zé)，施行權(quán)責(zé)清單制，將權(quán)力以清單形式加以明確，使政府及派出機(jī)構(gòu)——街道辦“法無授權(quán)不可為”，讓權(quán)力運(yùn)行于陽光下，接受居民監(jiān)督，規(guī)避職權(quán)缺位、越位與錯(cuò)位；另一方面，社區(qū)黨組織應(yīng)基于黨的政治邏輯、政府基于管理部門的行政邏輯、社會組織基于志愿者精神的服務(wù)邏輯，結(jié)合各主體在利益歸屬、價(jià)值取向、利益基點(diǎn)的異同，建構(gòu)多元主體參與、平等協(xié)商、利益共享、責(zé)任互擔(dān)的社區(qū)治理框架，做到始終以居民為中心，以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，持續(xù)增強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力、政府服務(wù)供給能力、居民自組織的良性互動，避免主體相互掣肘與替代?！?〕

（二）明確治理角色，凝聚治理合力

治理主體關(guān)系不明、權(quán)責(zé)不清等問題的解決，關(guān)鍵是要加快社區(qū)自治立法進(jìn)程，依法合理界定政府、社區(qū)的職能分工，明確社區(qū)自治組織與基層政府之間的指導(dǎo)、協(xié)助關(guān)系，確立社區(qū)居委會協(xié)管、協(xié)辦的權(quán)責(zé)。在理順主體復(fù)雜關(guān)系的基礎(chǔ)上，建構(gòu)完善的社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、公共服務(wù)站“三位一體”的組織管理體制，實(shí)現(xiàn)職能、權(quán)限、程序與責(zé)任的法定化，以盡快將社區(qū)從繁瑣的行政事務(wù)中剝離開來，充分發(fā)掘和拓展社區(qū)自治的實(shí)體性價(jià)值，避免街道辦、社區(qū)居委會行政行為的延伸與泛濫，還要注重增加對社區(qū)自治組織的財(cái)政支持，鼓勵(lì)民間資本、社會資助社區(qū)治理，以持續(xù)削弱社區(qū)自治組織對基層政府的依賴。另一方面，要持續(xù)提升多元主體協(xié)同治理能力，既要重構(gòu)社區(qū)治理單元，拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理，推動社區(qū)形成縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋、精準(zhǔn)服務(wù)的社區(qū)治理新單元，又要加快疏通協(xié)同治理制度渠道，發(fā)揮群團(tuán)、社會組織的作用，建構(gòu)社區(qū)治理共同體，實(shí)現(xiàn)組織共建、決策共商、問題共治、資源共享的協(xié)商共治機(jī)制，匯聚治理合力，全面激發(fā)基層社會活力。

（三）聚焦民生需求，精準(zhǔn)供給服務(wù)

政府職能錯(cuò)位、服務(wù)供給不足等問題的解決，關(guān)鍵是要聚焦民生需求，創(chuàng)新優(yōu)化社區(qū)政務(wù)服務(wù)體系，持續(xù)推進(jìn)政府公共服務(wù)供給能力、依法辦事能力的提升。具體而言，一方面，要以服務(wù)群眾、改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，遵循問題導(dǎo)向的基本原則，建構(gòu)起以精準(zhǔn)供給、精細(xì)服務(wù)、精確評價(jià)為內(nèi)容的社區(qū)公共服務(wù)體系，制定社區(qū)公共服務(wù)清單或目錄，持續(xù)探索服務(wù)外包等多元供給方法，以不斷提高服務(wù)質(zhì)量、解決社區(qū)糾紛，使居民享受優(yōu)質(zhì)、便捷的現(xiàn)代化生活；另一方面，要打破體制機(jī)制壁壘，推進(jìn)一站式服務(wù)平臺建設(shè)，推出“就近辦”“線上辦”“幫代辦”等政務(wù)服務(wù)，幫助居民有效解決戶籍辦理、社會保險(xiǎn)、稅費(fèi)繳納等難題，以標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、便民化服務(wù)實(shí)現(xiàn)群眾“一件事一次辦”，規(guī)范社區(qū)“小微權(quán)力”的運(yùn)行。此外，要效仿和借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，暢通群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障等通道，提高社區(qū)安全隱患排查、突發(fā)事件預(yù)警及應(yīng)對等風(fēng)險(xiǎn)能力，補(bǔ)齊矛盾化解的治理短板，強(qiáng)化社區(qū)治理的實(shí)效性?！?〕

（四）弘揚(yáng)公共精神，培育自治組織

社區(qū)自治力量薄弱化等問題的解決，關(guān)鍵是要積極培育和壯大社區(qū)自治組織，持續(xù)弘揚(yáng)居民公共精神，探索民主協(xié)商、對話交流、矛盾化解等多元及高效的自治形式，促進(jìn)城市社區(qū)自治能力的現(xiàn)代化。一方面，要大力培育自治組織，以規(guī)范性文件、政策等明確社會組織的主體地位，并對推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)、建立自治組織孵化中心、加強(qiáng)自治組織監(jiān)督等進(jìn)行明確規(guī)定，引導(dǎo)自治組織間構(gòu)建起完善的互律機(jī)制，為發(fā)展自治組織提供制度保障。要弘揚(yáng)公共精神，使居民從私人領(lǐng)域走出來，激發(fā)其主人公意識與身份認(rèn)同，逐步強(qiáng)化其對社區(qū)的歸屬感、責(zé)任感，以實(shí)現(xiàn)公共利益為統(tǒng)一價(jià)值取向，自覺地參與社區(qū)公共事務(wù)治理工作中來。另一方面，要不斷拓寬社區(qū)自治組織、社區(qū)居民參與社區(qū)治理的途徑，通過直接選舉、競爭性選舉、民主議事、社會參與等多元途徑，鼓勵(lì)組織及居民對社區(qū)公共議題進(jìn)行討論并展開行動，形成協(xié)商合作的良好習(xí)慣，使社區(qū)真正成為居民的共有精神家園。〔6〕