社區(qū)微治理的基層邏輯與社區(qū)福利建構(gòu)

武中哲

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

社區(qū)治理是國家治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是城市治理的“最后一公里”，事關(guān)人民群眾切身利益。黨的十九屆六中全會(huì)提出要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，以建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理重心下移，突出精細(xì)化治理。以此為邏輯依據(jù)，有必要深入探討社區(qū)微治理的基層邏輯和發(fā)展路徑，以及社區(qū)組織的培育和賦能模式，以更好地推進(jìn)社區(qū)福利的提升。

一、社區(qū)治理的發(fā)展脈絡(luò)

社區(qū)治理是在社會(huì)變遷與現(xiàn)代化的過程中不斷發(fā)展完善的，具有歷史性、社會(huì)性和區(qū)域性的特征，具體表現(xiàn)為在不同的歷史階段，治理的內(nèi)容和手段都不盡相同。在以追求社會(huì)穩(wěn)定為第一要?jiǎng)?wù)而社區(qū)治理的各要素發(fā)育相對(duì)不足的時(shí)期，社區(qū)治理就需要借助來自于外部的硬措施來加以強(qiáng)化。相關(guān)研究從國家與社會(huì)二分的公民社會(huì)理論、國家政權(quán)建設(shè)理論和追求國家與社會(huì)合作互動(dòng)的“第三領(lǐng)域”理論，說明了國家行政力量在社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用。在以維護(hù)公共衛(wèi)生安全為首要任務(wù)的時(shí)候同樣如此。同時(shí)在不同的區(qū)域，社區(qū)治理也需要運(yùn)用不同的方法，力求做到因地制宜。例如，對(duì)于城市中的單一組成的社區(qū)和多元結(jié)構(gòu)的社區(qū)，其治理難度不同，治理方法也有較大的差異。對(duì)于城市中的社區(qū)和城市邊緣社區(qū)，尤其是農(nóng)村和城市交融地區(qū)的社區(qū)，在治理策略方面也有很大的區(qū)別。但是，無論采用哪種治理模式，其最終的目標(biāo)都是要營造社區(qū)福利，提高社區(qū)居民生活滿意度和獲得感，滿足社區(qū)居民對(duì)美好生活的需要。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，不同的社區(qū)理應(yīng)采取不同的理念、手段和策略，然而以往社區(qū)治理主要是在上級(jí)政府的倡導(dǎo)下組織實(shí)施的，往往是按照整齊劃一的模式通過行政系統(tǒng)加以推廣的。這種治理模式在社區(qū)發(fā)育的早期，也就是社區(qū)管理手段較為匱乏、社區(qū)秩序相對(duì)混亂的情況下具有一定的合理性。其產(chǎn)生的深層次原因是社區(qū)缺少內(nèi)部的自治因素，難以塑造自發(fā)秩序。然而，這種自上而下的輸入式抑或是干預(yù)式的社區(qū)治理模式雖然目標(biāo)是好的，但是所能解決的問題也是有限的。其特點(diǎn)是，越是對(duì)于往社區(qū)居民日常生活中深層次延伸的事務(wù)，這種模式所產(chǎn)生的作用就越小。自上而下的宏觀治理結(jié)構(gòu)將社區(qū)視為獨(dú)立的互動(dòng)主體，并沒有就如何擺脫社區(qū)內(nèi)部自治力量孱弱的困境提供合理化的路徑(1)唐曉勇、張建東：《城市社區(qū)微治理與社區(qū)人際互動(dòng)模式轉(zhuǎn)向》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第10期。，也正因?yàn)槿绱?，新時(shí)代條件下的基層治理應(yīng)越發(fā)引起重視。

我國社區(qū)治理的發(fā)展歷程印證了這個(gè)基本邏輯，在政策層面經(jīng)歷著從社區(qū)管理到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型。原因是社區(qū)發(fā)展到一定階段之后，社區(qū)居民在社區(qū)中的福利需求開始細(xì)化并多元化，而這些需求已經(jīng)無法通過傳統(tǒng)的自上而下的社區(qū)管理模式來予以滿足，而必須挖掘社區(qū)自我管理的各種基本要素，使社區(qū)事務(wù)中多個(gè)相關(guān)主體共同參與。隨著時(shí)間的推移，這種政府介入的推進(jìn)模式逐漸達(dá)到了一個(gè)“臨界點(diǎn)”，即單純的自上而下的推進(jìn)模式的有效性開始降低。當(dāng)社區(qū)發(fā)展到一定階段，其自身有了基本的治理框架，來自外部的規(guī)制性要素的作用成為一種習(xí)慣性的常態(tài)之后，社區(qū)治理就需要轉(zhuǎn)向更細(xì)微、更具體、更有效的模式上來，這就必然要求社區(qū)治理模式進(jìn)行革新，而這種革新的關(guān)鍵點(diǎn)就在于改變粗放型的自上而下的宏大模式，進(jìn)而塑造內(nèi)生型的社區(qū)微治理模式。這個(gè)過程的發(fā)展并非是在社區(qū)治理中摒棄國家行政力量的介入，而是更多地承認(rèn)社區(qū)內(nèi)社會(huì)自治力量的作用并在實(shí)踐中予以挖掘和應(yīng)用。

二、社區(qū)微治理的基本內(nèi)涵及其福利指向

微治理是社區(qū)治理發(fā)展到一定程度而產(chǎn)生的精細(xì)化治理，這種治理模式是在實(shí)踐中形成的，目標(biāo)是增進(jìn)社區(qū)福利，滿足人們對(duì)美好生活的需要。社區(qū)福利在現(xiàn)實(shí)生活中涉及到多個(gè)方面，諸如日常生活中的鄰里糾紛、社區(qū)公共環(huán)境、社區(qū)公共空間的使用、社區(qū)文化氛圍以及各種社區(qū)服務(wù)等。這些因素都直接影響著居民的生活質(zhì)量，而生活質(zhì)量的優(yōu)化和提升就是社區(qū)福利功能的內(nèi)涵。對(duì)于社區(qū)福利，學(xué)界比較有代表性的界定是：社區(qū)福利是指在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下，以社區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)揮社區(qū)自主性，充分利用社區(qū)內(nèi)外的一切資源，為解決社區(qū)居民生活問題及提高居民生活質(zhì)量所采取措施的總和(2)王思斌：《我國城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可得性及其發(fā)展》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009 年第 1 期。。從這個(gè)基本的定義中可以看出,社區(qū)福利的營造一方面來自國家層面的福利輸入，另一方面更來自社區(qū)自身的良性治理，而這兩方面都依賴于社區(qū)基層治理的優(yōu)化。國家治理的價(jià)值關(guān)懷與最終歸宿都落腳于社區(qū)及其居民，因此社區(qū)治理是國家治理的基層邏輯。學(xué)術(shù)界對(duì)中國社區(qū)治理的理論關(guān)切，經(jīng)歷了從國家中心論到社會(huì)中心論，再從宏觀結(jié)構(gòu)—微觀行動(dòng)論視角到介入式定性觀察和引導(dǎo)的嬗變。

社區(qū)微治理就是社會(huì)基層治理的細(xì)化和微觀化，是社區(qū)治理發(fā)展到一定階段之后的必然要求，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措。所謂社區(qū)微治理，就是以社區(qū)為主體，發(fā)揮社區(qū)居民的作用，對(duì)社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)微事務(wù)進(jìn)行治理(3)謝晶仁：《以社區(qū)微治理推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年8月19日。。更具體地說，社區(qū)微治理就是在社區(qū)微觀單元(如小區(qū)、網(wǎng)格、院落、樓棟等)開展的治理，以及對(duì)涉及部分成員(或特定群體)利益的事務(wù)的處理(4)楊貴華：《推進(jìn)社區(qū)微治理：夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)》，《中國社會(huì)報(bào)》2017年11月20日。。綜合理解，微治理就是社會(huì)治理的基層延伸，是通過更精細(xì)化、微觀化的治理措施滿足居民多元化、全方位的需求。對(duì)于社區(qū)而言，微治理同樣發(fā)揮著本質(zhì)性和基礎(chǔ)性的作用，其本身是一個(gè)實(shí)踐范疇的概念，其涵義分別在時(shí)間、空間和制度層面上體現(xiàn)出來。

從時(shí)間層面看，社區(qū)治理是一個(gè)持續(xù)推進(jìn)的過程，后一階段的治理模式要以前一階段的工作為基礎(chǔ)，在實(shí)踐過程中不斷根據(jù)社區(qū)的實(shí)際需要采取不同的治理策略方能反映出社區(qū)治理的科學(xué)性。社區(qū)治理的早期階段所面臨的問題是社區(qū)的“大”問題，是影響社區(qū)居民生活的顯性問題，或者是社區(qū)居民反映強(qiáng)烈的問題。這些問題容易被發(fā)現(xiàn)，也容易被解決。當(dāng)這些問題解決完成之后，社區(qū)生活必然進(jìn)入一種相對(duì)穩(wěn)定的、常態(tài)化的階段。在這個(gè)階段，社區(qū)的“精細(xì)化”治理的必要性就開始凸顯出來?！熬?xì)化”關(guān)注的是社區(qū)治理中的細(xì)微的小事，是常規(guī)化的社區(qū)治理手段不容易發(fā)揮作用的事，往往同時(shí)也是社區(qū)生活中隱藏較深、不容易被發(fā)現(xiàn)的事情。因此，從時(shí)間層面看，社區(qū)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，對(duì)一個(gè)具體的社區(qū)治理項(xiàng)目來說是從起始走向結(jié)束。隨著時(shí)間的推進(jìn)，微治理的作用和重要性越發(fā)顯現(xiàn)出來，其最終的理想目標(biāo)是使社區(qū)達(dá)到高度自治狀態(tài)。

從空間層面看，社區(qū)治理的指向主要是公共空間，而公共空間體現(xiàn)的都是公共利益。社區(qū)治理最早關(guān)注的是公共空間的功能完善，當(dāng)這個(gè)過程結(jié)束之后，功能的發(fā)揮和空間秩序的維持就成為更為核心的問題。公共空間功能的發(fā)揮不僅依賴于空間及其附屬物本身，更重要的是依賴于空間中人的活動(dòng)?？臻g的功能具備了之后，如何分配這種空間使用權(quán)利就成為隨之而來的接續(xù)問題，社區(qū)居民的空間舒適度以及空間糾紛和沖突開始成為需要關(guān)注的問題。例如，對(duì)于保障房社區(qū)而言，由于居民大多為低收入群體，他們遷居到新社區(qū)時(shí)難免會(huì)伴隨著空間福利的損失。因?yàn)樗麄冊(cè)蹙幼】臻g可能能夠?yàn)槠涮峁┲T多便利，更有利于獲得鄰里支持和就業(yè)機(jī)會(huì)(5)陸影：《社會(huì)福利的空間分化：以城鄉(xiāng)社會(huì)變遷為分析中心》，《江海學(xué)刊》2021年第2期。。因此，在新建成的保障房社區(qū)中，如何通過空間治理提升低收入群體的空間福利，就成為一個(gè)實(shí)踐中的關(guān)鍵問題。首先是空間中的社會(huì)關(guān)系以及在社區(qū)居民互動(dòng)中產(chǎn)生的空間沖突的問題成為治理的對(duì)象；其次是在社區(qū)生活中日漸擴(kuò)展的公共空間，以及原有的隱蔽性空間等問題也需要得到重視；最后，針對(duì)特定群體的新的空間福利資源也需要通過社區(qū)治理予以拓展。

從制度層面看，微治理也在實(shí)踐當(dāng)中構(gòu)建引領(lǐng)基層治理實(shí)踐的規(guī)范。與時(shí)間和空間的因素相伴隨，制度的設(shè)計(jì)必然也要從粗放轉(zhuǎn)化為精細(xì)。大治理模式下較多地運(yùn)用成文的條例對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，解決的大多是帶有群體性的相對(duì)顯性的問題，但隨著治理層次的深入，單純的成文條例已無法滿足社區(qū)生活實(shí)踐的需求，具體表現(xiàn)為制度所需要關(guān)注的小事越來越多，而諸多的社區(qū)小事往往找不到對(duì)應(yīng)的制度加以規(guī)范。同時(shí)社區(qū)微治理也需要特定的組織來保障，但是現(xiàn)實(shí)中這種組織規(guī)模小，大都處于松散的狀態(tài)，應(yīng)對(duì)基層治理事務(wù)的能力較弱。因此微治理的開展離不開社區(qū)微組織的培育和微制度的建設(shè)，對(duì)社區(qū)文化的形成也提出了新的要求。制度的細(xì)化功能需要文化的作用，需要沒有成文的制度規(guī)定前提下居民內(nèi)心對(duì)社區(qū)生活規(guī)則的認(rèn)同，這是制度的較高境界，也是社區(qū)治理進(jìn)入微治理時(shí)代的必然要求。

如果說社區(qū)治理是在宏觀層面營造社區(qū)福利的話，那么社區(qū)微治理的目標(biāo)則在于為社區(qū)居民創(chuàng)造個(gè)性化的、微觀的福利需求。社區(qū)福利來源于兩個(gè)基本的方面，即內(nèi)生性的社區(qū)福利與輸入性的社區(qū)福利。前者來自于社區(qū)中多元主體的能動(dòng)性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理中的共謀、共建、共管和共享，以此增進(jìn)社區(qū)福利；后者則來自于國家資源的下沉和滲透，使國家提供的福利有效率、準(zhǔn)確地到達(dá)社區(qū)目標(biāo)群體手中。國家福利資源的下沉可以稱之為“供給側(cè)”的社區(qū)福利，而居民自治所營造的主要是“需求側(cè)”的社區(qū)福利，社區(qū)微治理需要兼顧這兩個(gè)基本的方面。這兩個(gè)方面都涉及社區(qū)組織和制度的建設(shè)，其目的是有效推進(jìn)基層社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新的協(xié)同整合，推動(dòng)政府治理重心和人力、物力、財(cái)力等資源向社區(qū)下移，使基層的資源和行政事務(wù)相配套，為社區(qū)賦權(quán)增能，提升國家治理“最后一公里”的行政效率。同時(shí)，這兩個(gè)方面又具有特定的時(shí)空關(guān)聯(lián)性。在社區(qū)發(fā)展的不同時(shí)期，社區(qū)福利對(duì)于以上兩個(gè)方面的需求程度有所不同。在社區(qū)建設(shè)初期，或者對(duì)于保障房社區(qū)這種聚居了低收入群體的社區(qū)，對(duì)國家福利的依賴程度會(huì)較高，而在社區(qū)建設(shè)的成熟期，社區(qū)福利的內(nèi)生機(jī)制發(fā)育完善的情況下，社區(qū)福利主要來自于具有“彈性”的社區(qū)有機(jī)系統(tǒng)。另外，社區(qū)作為一個(gè)特定的生活空間，其空間福利要素在社區(qū)治理中占有特定的地位，公共空間的權(quán)利、利益、共享機(jī)制都需要由社區(qū)居民在交往互動(dòng)中逐步予以確立，同時(shí)以制度化的形式或社區(qū)認(rèn)同的方式加以維持。社區(qū)微治理旨在順應(yīng)新時(shí)代背景下對(duì)重塑社區(qū)支持體系的要求，拓展社區(qū)治理視界，提升社區(qū)福利內(nèi)生能力。

三、微治理在城市社區(qū)的實(shí)踐邏輯

微治理概念的萌生更多來自于基層的需要，既有自下而上的制度需求成分，又有自上而下的制度供給成分，二者的協(xié)調(diào)共生是社區(qū)治理的目標(biāo)訴求。以往社區(qū)治理中存在的問題是，自上而下的行政化管理和自下而上的社會(huì)化自治兩種不同的權(quán)力(利)邏輯在社區(qū)治理過程中交互作用，邊界不清、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致基層社區(qū)治理陷入“管控”與“自治”雙重向度的現(xiàn)實(shí)困境中(6)陳偉東、熊茜：《論城市社區(qū)微治理運(yùn)作的內(nèi)生機(jī)理及價(jià)值》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期?！，F(xiàn)實(shí)的困境促發(fā)了社區(qū)治理制度的創(chuàng)新，使其在實(shí)踐中化解來自管控和自治的矛盾，使社區(qū)治理更為精細(xì)化和微觀化。在這個(gè)實(shí)踐過程中，既有外在理念的輸入和制度的規(guī)范，也有內(nèi)在的需求，社區(qū)微治理組織必然也會(huì)在這兩個(gè)方向的交匯中得以形成。

(一)基于需求側(cè)的微治理

社區(qū)生活中最微觀的組織是家庭，每個(gè)家庭、每個(gè)個(gè)體都有自己的需要，這些需要的滿足是他們?cè)谏鐓^(qū)中最微觀的福利體現(xiàn)。但是，眾多的家庭生活在同一個(gè)社區(qū)，個(gè)體需要的滿足要依賴于公共秩序。社區(qū)公共性主要指的是以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益目標(biāo)的公平正義為價(jià)值，以參與社區(qū)建設(shè)的多元主體圍繞公共物品配置的交往協(xié)商機(jī)制為實(shí)體，以累積社區(qū)多元主體之間共享的信任、互惠和合作等的社區(qū)社會(huì)資本為資產(chǎn)的特定制度安排(7)李懷、張華：《以“公共性”為基礎(chǔ)條件的城市社區(qū)體制:一個(gè)實(shí)地研究》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。。作為一個(gè)共同體，個(gè)體利益與社區(qū)公共利益必然是相互聯(lián)系的，社區(qū)福利的營造自然就存在著社區(qū)居民理念與行為的協(xié)調(diào)問題。在社區(qū)之中，這種協(xié)調(diào)主要框定于生活內(nèi)容有交集的家庭之中，特別是鄰里之間，因?yàn)橥蛔鶚堑淖舾菀桩a(chǎn)生利益沖突和空間糾紛。因此，協(xié)調(diào)局部區(qū)域的住戶關(guān)系,在社區(qū)治理中是最為基礎(chǔ)也是最為重要的方面，而要做到對(duì)此的有效治理，僅僅依靠常規(guī)的社區(qū)治理措施往往難以完成。如果不重視這個(gè)方面，不采取有效措施又會(huì)產(chǎn)生諸多矛盾，使得社區(qū)治理的“大堤”毀于“蟻穴”，小矛盾引發(fā)出大問題。一些基層社區(qū)早就發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，因而在實(shí)踐中予以探索，一些城市在社區(qū)治理過程中探索成立了樓院協(xié)會(huì)這樣的微觀組織，從而在處理日常生活事務(wù)、化解鄰里糾紛和提供社區(qū)服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。

如果說傳統(tǒng)的由政府倡導(dǎo)的社區(qū)治理解決的是社區(qū)生活中的“大事”的話，那么微治理的出發(fā)點(diǎn)就是解決社區(qū)中的“小事”。這些“小事”之所以提上議事日程，最核心的一點(diǎn)是隨著社區(qū)治理制度的完善，社區(qū)中的“顯性”事務(wù)大都已經(jīng)得到較好的解決，并逐漸營造出一種規(guī)范化的場(chǎng)域秩序空間。日常生活中的小事都是與社區(qū)居民的生活息息相關(guān)的，同時(shí)也往往是些難以解決的問題，從這個(gè)意義上看，“小事”并不小。這些“小事”的解決很難依靠居委會(huì)、物業(yè)公司等社區(qū)組織，必須有微組織的作用。微組織內(nèi)生于社區(qū)福利營造的需求，也就是那些政府無法顧及、個(gè)人無法破解的“微需求”和“微民生”。居民面臨的矛盾糾紛類“微問題”的解決，需要社區(qū)社會(huì)組織的助力，微組織存在的價(jià)值就在于發(fā)揮第三方協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。在部分城市社區(qū)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中有部分居民缺少公德意識(shí)，樓道里亂擺亂放、野蠻裝修等等一些問題影響到鄰里的正常生活，損害了公共利益，給鄰里關(guān)系制造了緊張。私人之間單獨(dú)解決這些問題往往會(huì)導(dǎo)致居民互相之間的不理解，甚至誘發(fā)沖突，現(xiàn)實(shí)需要有一個(gè)第三方的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)這些問題。然而，這個(gè)第三方機(jī)構(gòu)不可能由政府委派，也不能完全是居委會(huì)和物業(yè)公司，更難以依靠當(dāng)事人雙方來解決。微組織雖然規(guī)模較小，但解決的是特定空間范圍內(nèi)的公共利益的問題，其直接面對(duì)住戶和個(gè)人，是微治理的必要組織設(shè)置。

微組織的形成和運(yùn)轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的條件。正是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中的這種內(nèi)在需求，一些社區(qū)(特別是沒有物業(yè)公司的老社區(qū))的居民之間經(jīng)過協(xié)商，以樓院為單位培育社區(qū)自治組織，由威信較高的居民組成類似樓院協(xié)會(huì)的社區(qū)治理組織，處理日常事務(wù)，維護(hù)公共環(huán)境，營造和諧鄰里關(guān)系。其成員一般是德高望重的退休人員、老黨員，或在職的機(jī)關(guān)企事業(yè)干部。他們熱心于社區(qū)事務(wù)，并且能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)社區(qū)居民所認(rèn)可。日常生活中的許多問題通過微組織的協(xié)調(diào)作用就可以解決，克服了原來居民不理解居委會(huì)、工作不好開展的弊端。微組織作用發(fā)揮的關(guān)鍵在于：一是微組織的成員愿意參與社區(qū)治理，二是居民認(rèn)可微組織的合法性。參與社區(qū)治理既需要特定的激勵(lì)機(jī)制，又需要一定的監(jiān)督和考核機(jī)制，只有這兩個(gè)方面得以滿足，社區(qū)微組織的運(yùn)行才能夠得以有效保證。很多社區(qū)中也有類似的治理組織，但最后都流于形式，根本原因即在于此。在實(shí)踐中，探索居委會(huì)賦權(quán)、必要的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和資金支持、選出社區(qū)中受人尊敬的權(quán)威人物，是社區(qū)微組織得以產(chǎn)生并發(fā)揮作用的重要條件。

社區(qū)微組織定位于社區(qū)的治理特性。諸如樓院協(xié)會(huì)之類居民自組織是社區(qū)治理中最接地氣、最有活力的組織單元，也是社區(qū)微治理的萌芽。在實(shí)踐當(dāng)中，不同類型的社區(qū)、同一社區(qū)不同的發(fā)展階段都有不同的需求，因而社區(qū)微治理的著力點(diǎn)也會(huì)有所差別，微組織的構(gòu)成和功能因此也會(huì)有所不同。如果以社區(qū)中的生活服務(wù)為緊要，那么促進(jìn)服務(wù)的微組織和微治理會(huì)首先得以培育，而如果以社區(qū)中公共秩序的維護(hù)為緊要，那么監(jiān)督和協(xié)調(diào)組織就有了產(chǎn)生的必要性?？傊鐓^(qū)微治理一定是定位于社區(qū)居民的真實(shí)需求，旨在提升社區(qū)福利水準(zhǔn)。微治理的原生點(diǎn)應(yīng)當(dāng)基于社區(qū)居民共同協(xié)商處理日常生活中的各項(xiàng)事務(wù)的需要，是在社會(huì)中自發(fā)生長的，而不是形式化的或者從外部輸入的。微組織屬于一種社會(huì)自組織，是基于社會(huì)成員對(duì)于共同利益的關(guān)注而自發(fā)形成的組織體系，具有特定功能，能夠完成特定目標(biāo)。社區(qū)自治的原生點(diǎn)就是轄區(qū)居民需要組織起來共同解決問題的需求點(diǎn)，所謂推進(jìn)社區(qū)自治就是要發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)這樣的原生點(diǎn)。微治理所體現(xiàn)的微參與是社區(qū)自治的“元”層面，在基層社會(huì)中，有關(guān)基層社會(huì)公共事務(wù)的一個(gè)小建議，一條小短信，一棵樹下幾個(gè)人的小商談，一個(gè)院落或者幾個(gè)家庭的小合作，一個(gè)社團(tuán)的一次小公益，……如此等等，都對(duì)基層治理有著積極的作用(8)寧華宗：《微治理：社區(qū)“開放空間”治理的實(shí)踐與反思》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐 》2014 年第 12 期。?？傊?，樓院協(xié)會(huì)這種民間自組織就是居民基于共同利益的需要而自發(fā)建立起來的，是社區(qū)民主自治的“星星之火”。

社區(qū)居民自治模式中，管理社區(qū)內(nèi)眾多社會(huì)公共事務(wù)不可能像政府行政機(jī)關(guān)那樣制定行政措施，采取行政命令的方式并輔以行政處罰來實(shí)施，也不可能像政黨、社團(tuán)和企事業(yè)單位那樣用組織、處分等措施來保證，而只能基于居民內(nèi)在需求的自發(fā)組織。社區(qū)居民自治中，最根本的是形成一種全體社區(qū)成員和居民共同認(rèn)可的行為規(guī)范，使社區(qū)成員進(jìn)行自我管理、自我教育。社區(qū)居民自治在實(shí)踐中形成一套民主協(xié)商管理方式，其關(guān)鍵就是在社區(qū)居民共同參與的基礎(chǔ)上建章立制，以制管理。以此為基礎(chǔ)，基于社區(qū)治理精細(xì)化需要的內(nèi)生于社區(qū)居民之中的微治理組織，以各種形式產(chǎn)生出來，進(jìn)而升華為一種社區(qū)自治的文化，成為一種來自于需求側(cè)的微治理模式。

(二)基于供給側(cè)的微治理

社區(qū)治理的功能不僅停留在營造居民生活秩序、滿足居民生活需求方面，還承擔(dān)著國家的行政事務(wù)延伸的功能。隨著城市單位體制的消解和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，體制外就業(yè)人員的增加以及城市化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)已經(jīng)成為政府管理與服務(wù)社會(huì)的主要載體。但是，社區(qū)對(duì)社會(huì)資源并沒有形成很好的統(tǒng)籌機(jī)制，而且社區(qū)自治性組織對(duì)其他主體的凝聚作用也不明顯，仍需發(fā)揮政府作為“元治理者”的地位和作用(9)徐林、許鹿、薛圣凡：《殊途同歸：異質(zhì)資源稟賦下的社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展路徑》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015 年第 4 期。。相應(yīng)地，政府的許多具體工作開始下沉到社區(qū)當(dāng)中，諸如計(jì)劃生育、養(yǎng)老保障、治安管理、戶籍管理、政府稅收等都要社區(qū)進(jìn)行配合。實(shí)際上，國家的福利要最終下沉到社區(qū)當(dāng)中，必定要經(jīng)由社區(qū)組織這個(gè)平臺(tái)，以此實(shí)現(xiàn)社區(qū)福利的營造，服務(wù)于社區(qū)民眾。社區(qū)如何將國家的福利資源有效率地、公平公正地傳輸?shù)教囟ǖ纳鐓^(qū)居民手中，同時(shí)如何將來自社區(qū)居民的各種信息準(zhǔn)確地傳達(dá)給政府機(jī)構(gòu)，成為基層治理中需要重點(diǎn)解決的問題，而豐富國家和居民的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，同樣依存于社區(qū)微治理所發(fā)揮的效能。

居委會(huì)作為地方政府和居民的組織設(shè)置，曾長期承接著政府下沉到社區(qū)中的各項(xiàng)任務(wù)，但是由于人員有限以及工資較低，其工作積極性普遍缺乏。另外，居委會(huì)人員素質(zhì)參差不齊，也導(dǎo)致其沒有足夠的能力完成政府下達(dá)的專業(yè)性較強(qiáng)的工作。長此以往的結(jié)果是，居委會(huì)承擔(dān)了政府及其行政部門下派的各種工作，成為了政府的派出機(jī)構(gòu)，即由自治性的群眾組織基本上變成了一個(gè)“準(zhǔn)行政性組織”。居委會(huì)成員已疲于應(yīng)付地方政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)，很難再有多余的時(shí)間和精力來進(jìn)行社區(qū)服務(wù)工作。針對(duì)這種狀況，一些地區(qū)開始在社區(qū)中探索建立社區(qū)工作站，對(duì)社區(qū)組織體系進(jìn)行改造，建立社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站三位一體的組織架構(gòu)，通過行政管理和社區(qū)服務(wù)將社區(qū)居民整合起來，將社區(qū)的事務(wù)分工和細(xì)化。目前，社區(qū)工作站已經(jīng)成為城市社區(qū)中一種較為普遍的組織設(shè)置。社區(qū)工作站的主要工作內(nèi)容有三項(xiàng)：一是行政性的服務(wù)，主要是協(xié)助有關(guān)部門處理那些需要下沉到社區(qū)中的工作；二是福利性服務(wù)，主要涉及居民最低生活保障、社會(huì)救助等方面；三是社會(huì)化服務(wù)，主要是社區(qū)中各類中介服務(wù)組織、信息網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)管理和其他便民服務(wù)工作。

在實(shí)際工作中，社區(qū)工作站仍然離不開社區(qū)居委會(huì)，國家下沉到社區(qū)的任務(wù)的完成均需要落實(shí)到每家每戶，因此，工作站雖然在很多社區(qū)中都建立起來了，但是很難獨(dú)立發(fā)揮作用。社區(qū)工作站的價(jià)值應(yīng)體現(xiàn)在是否更有效地溝通國家與社會(huì)，并在這個(gè)過程中傳遞國家的福利，使國家的各項(xiàng)政策在社區(qū)中真正落到實(shí)處，落到居民日常生活的細(xì)微之處。要完成這個(gè)任務(wù)，政府以購買服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、公私合作等方式引入市場(chǎng)和社會(huì)共同參與公共事務(wù)管理，推進(jìn)協(xié)同治理、合作治理、參與式治理，建設(shè)科學(xué)化、精細(xì)化的社區(qū)治理體系(10)張緊跟、顏夢(mèng)瑤：《激活社會(huì)：黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的新邏輯》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。。對(duì)于不同類型的社區(qū)，國家和社會(huì)的力量配置不盡相同，因此社區(qū)治理的措施和路徑也不應(yīng)當(dāng)是固定和單一的。國家與社會(huì)之間并不是簡(jiǎn)單的零和博弈，片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)的主體性或國家的自主性都不符合實(shí)際。社區(qū)工作站在實(shí)踐中不能脫離社區(qū)居民，而必須滲透于其他社區(qū)組織之中，在治理實(shí)踐中協(xié)調(diào)各方利益訴求，使其自身的目標(biāo)追求與社區(qū)整體性治理目標(biāo)相契合，所產(chǎn)生的治理結(jié)果就是各方參與主體都將獲益，這同時(shí)反映出工作站與社區(qū)組織融合的必要性。

面對(duì)著國家事務(wù)向社區(qū)中的滲透，社區(qū)自身的組織展開了應(yīng)對(duì)的過程，表現(xiàn)為一種“能促型”的社區(qū)微治理發(fā)育模式，逐步推進(jìn)其他的社區(qū)微治理組織與社區(qū)工作站的工作相銜接，以更好地溝通行政事務(wù)與社會(huì)需求?！澳艽傩汀崩砟顝?qiáng)調(diào)政府在承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各個(gè)社會(huì)成分能力的成長，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)通過各種政策支持，逐步建立一種政策框架，以此弱化社會(huì)福利直接提供者角色，使得市場(chǎng)、家庭、社區(qū)以及社會(huì)組織等社會(huì)主體共同發(fā)揮作用，以滿足人們的各種需要，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)包容。在城市社區(qū)治理中，多元的參與主體互不隸屬，其治理權(quán)力是由自身擁有的資源和活動(dòng)范圍決定的，同時(shí)，在多種權(quán)力參與社區(qū)治理的過程中會(huì)致使復(fù)雜多元的權(quán)力相互交織和博弈(11)朱喜群：《社區(qū)沖突視閾下城市社區(qū)多元治理中的權(quán)力博弈——以蘇州市D社區(qū)更換物業(yè)公司為考察個(gè)案》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016 年第 3 期。。鑒于此，微治理的生長發(fā)育和效能發(fā)揮在立足于社區(qū)中國家與社會(huì)力量消長平衡的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注多元主體之間的互動(dòng)方式和凝聚條件。

四、社區(qū)微治理的路徑整合與組織賦能

基于需求側(cè)和供給側(cè)的社區(qū)微治理的實(shí)踐貫徹著不同的邏輯，同時(shí)二者在實(shí)施中的動(dòng)力機(jī)制存在明顯的差異，所以在目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中也存在著一些困難和障礙?，F(xiàn)實(shí)的社區(qū)基層治理中需要解決的核心問題是如何激活兩種微治理模式，使其在相互融合基礎(chǔ)上提升社區(qū)福利營造的公平與效率，因此應(yīng)積極關(guān)注如何克服微治理過程中的各種障礙因素并運(yùn)用制度創(chuàng)新予以賦能。

由居民自發(fā)的治理組織是沒有國家行政資源輸入的，屬于志愿組織的范疇，在實(shí)踐中發(fā)揮作用的前提是必須得到居民的認(rèn)可，而這具有相當(dāng)大的難度。也正因?yàn)槿绱?，類似的社區(qū)治理微組織并沒有在城市社區(qū)中廣泛存在并發(fā)揮作用，而只是在少數(shù)地方有成功的實(shí)踐，這足以證明其存在是有條件的。首先是要有居民的需求，而這種需求是具有公共性的福利需求，而不是少數(shù)人或個(gè)別人的需求。微治理要能滿足大部分居民需要，得到他們的認(rèn)可。其次是居民要有參與自治的主動(dòng)性、積極性以及必要的渠道。僅僅有需要而沒有人愿意參與到治理活動(dòng)中來，微組織也不可能形成。最后是需要有維持這種微治理得以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制，這是微組織能夠存在并持續(xù)發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。實(shí)踐中，像此類微組織的治理組織，其本身具有非正式性和松散性，組織的建立往往還相對(duì)容易，但是要持續(xù)發(fā)揮作用卻有很大難度。促使其發(fā)揮作用的前提是要為其賦能并且“鋪軌”，然而，“能”從哪來？“軌”在何方？這卻是一個(gè)難題。居委會(huì)的協(xié)調(diào)和支持是個(gè)關(guān)鍵因素，但是僅此還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。作為志愿組織，國家不可能為其組織成員提供勞動(dòng)報(bào)酬和監(jiān)督考核，所以只能靠自愿自覺。

社區(qū)工作站則不同，它是獨(dú)立于居委會(huì)之外的一個(gè)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以說是街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，接受辦事處的管理，受居委會(huì)的監(jiān)督，主要承擔(dān)政府公共職能，同時(shí)又是社區(qū)的一個(gè)組成部分。社區(qū)工作站不同于那些居民自組織，其自身有來自于基層政府的賦權(quán)，因此具有行政資源，其成員也都有相應(yīng)的工資。社區(qū)工作站的職能是將政府下派到社區(qū)中的任務(wù)貫徹下去，同時(shí)也收集社區(qū)居民的相關(guān)信息，所以其工作必須要依賴整個(gè)社區(qū)系統(tǒng)。這個(gè)過程中存在的主要問題是，行政組織與社區(qū)居民的融合往往存在較多的壁壘，社區(qū)中的其他微組織無法在地位上與工作站相齊平。社區(qū)工作站由于是政府的代理機(jī)構(gòu)，在服務(wù)過程中勢(shì)必將政府政策、目標(biāo)放在首位，而居民的真實(shí)需求則被放到相對(duì)次要的位置。這就非常容易造成社區(qū)工作站的服務(wù)存在一定程度的形式化(12)陳偉東、熊茜：《論城市社區(qū)微治理運(yùn)作的內(nèi)生機(jī)理及價(jià)值》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。。社區(qū)工作站的性質(zhì)，決定了其工作人員傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)，比較容易偏向重視書面化和形式化的內(nèi)容，重視數(shù)字化指標(biāo)而忽視實(shí)際工作效果。社區(qū)工作站在社區(qū)工作中往往傾向于扮演福利和資源提供者的角色，而對(duì)于資源的適用狀況以及社區(qū)居民的切身感受勢(shì)必有所忽略。

在國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)下，社區(qū)治理必然向著系統(tǒng)化、有機(jī)化的方向邁進(jìn)，社區(qū)微治理正是體現(xiàn)了這個(gè)發(fā)展方向，在實(shí)踐中需要實(shí)現(xiàn)各類微組織的交融和整合，以此為社區(qū)居民營造更好的福利，提升其生活的滿意度和幸福感，因此對(duì)于不同類型的社區(qū)微組織需要有不同的實(shí)踐策略和賦能方式。社區(qū)治理的目標(biāo)之一就是要將社區(qū)中的各個(gè)不同性質(zhì)和不同類型的主體規(guī)范起來，使其協(xié)調(diào)相處、健康發(fā)展。由于轄區(qū)內(nèi)各個(gè)主體具有不同的行政歸屬，居委會(huì)在協(xié)調(diào)工作中存在較大的困難，只能依靠整合社區(qū)資源共同完成社會(huì)管理和社區(qū)服務(wù)工作。由此，如果能夠有一個(gè)組織將社區(qū)內(nèi)的多元主體整合起來，共同參與社區(qū)事務(wù)，將大大提高社會(huì)治理質(zhì)量。一些社區(qū)的微組織之所以能夠在社區(qū)生活中存在下來并真實(shí)發(fā)揮作用，其中一個(gè)關(guān)鍵因素就是通過社區(qū)黨員形成的黨組織為其賦能，從而使之能夠打破各類組織之間的邊界，融合成為一個(gè)具有行動(dòng)力和相對(duì)穩(wěn)定的組織單元。對(duì)于嵌入社區(qū)中的社區(qū)工作站來說，與社區(qū)融合就更為必要，因?yàn)槠涔ぷ髦挥屑{入社區(qū)治理體系中才能做好做細(xì)，真正起到連接政府與民眾的橋梁作用。社區(qū)工作站雖然隸屬于行政系統(tǒng)，但是在社區(qū)黨建中也會(huì)被吸收到黨組織體系中來，以此與其他成員共同參加活動(dòng)，加強(qiáng)彼此之間的聯(lián)系，促進(jìn)各個(gè)微組織之間的交融，提升社區(qū)治理的有機(jī)化程度，為社區(qū)居民營造更多的福利，提供更好的服務(wù)。

社區(qū)內(nèi)雖然存在多元主體并且其利益呈現(xiàn)多元化格局，行政上也存在分隔的狀況，但是黨組織在不同的群體和單位中都存在，社區(qū)中各個(gè)不同治理主體的黨組織可以通過組織創(chuàng)新為社區(qū)治理注入新的活力。其基本邏輯在于，黨組織可以突破不同行政主體和經(jīng)濟(jì)主體的壁壘，形成一種具有一致性和交融性的有機(jī)團(tuán)結(jié)，使其先進(jìn)性在社區(qū)治理實(shí)踐中體現(xiàn)出來。在不同類型的社區(qū)中，這種組織整合的基礎(chǔ)條件會(huì)存在差異，但整體上看,以黨建整合社區(qū)組織應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有中國特色的社區(qū)治理路徑。社區(qū)黨建可以整合與激活分散在社區(qū)的豐富傳統(tǒng)政治資源，將現(xiàn)行體制內(nèi)的組織資源嵌入到社會(huì)中去代表民意、整合利益、引領(lǐng)社會(huì)(13)陳家喜、黃衛(wèi)平：《把組織嵌入社會(huì):對(duì)深圳市南山區(qū)社區(qū)黨建的考察》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2007年第6期。。這種融合模式的核心在于突破多元化的社會(huì)組織壁壘，特別是使具有社會(huì)異質(zhì)性的單元能夠通過一個(gè)平臺(tái)有機(jī)聯(lián)合起來，注重制度整合和利益整合功能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)資源的聚合與再生，從而打破社區(qū)微治理碎片化和短期性的弊病。因此，在社區(qū)基層強(qiáng)化黨的組織建設(shè)、整合黨組織的資源，有利于社區(qū)微組織的發(fā)育成長，有利于促進(jìn)社區(qū)微治理的優(yōu)化形成，以及社區(qū)治理與國家相關(guān)行政事務(wù)的共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。微組織在居民與居委會(huì)、社區(qū)工作站、物業(yè)公司之間起著橋梁作用，治理中心的下移同時(shí)也意味著基層治理組織的微觀化逐步具體到吸收、消化來自政府相關(guān)部門的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的對(duì)接、國家與社會(huì)的對(duì)接。微治理的最佳境界必然是作為個(gè)體的民眾能夠與國家實(shí)現(xiàn)有機(jī)的融合，國家的信息指令能夠及時(shí)上傳下達(dá)，各項(xiàng)福利政策能夠及時(shí)落地，最終實(shí)現(xiàn)提升基層民眾幸福感和獲得感的目標(biāo)。

五、余論

國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)在于基層治理，基層社區(qū)治理又必然經(jīng)歷一個(gè)由粗放走向精細(xì)的過程，其根本目標(biāo)是通過社區(qū)微治理營造社區(qū)福利，滿足社區(qū)居民多元化需求，豐富社會(huì)治理的細(xì)微系統(tǒng)，保證整個(gè)社會(huì)肌體的健康。社區(qū)微治理中既有行政力量向社區(qū)的滲透，又有社會(huì)自組織力量的生長發(fā)育，是使各方達(dá)到相對(duì)平衡的一個(gè)長期過程。微治理離不開政府的支持和推動(dòng)，同樣也離不開社區(qū)民間組織的發(fā)展和壯大，這在不同類型的社區(qū)和不同構(gòu)成狀況的社區(qū)中會(huì)有所差異，但在基本的實(shí)踐邏輯上又具有共同點(diǎn)。主要表現(xiàn)在，社區(qū)微治理在社區(qū)中有立足于需求側(cè)和供給側(cè)的兩種路徑，這兩種路徑都屬于社區(qū)治理精細(xì)化的體現(xiàn)，各自具有自身的發(fā)展邏輯，也面臨著不同的問題。社區(qū)自組織更能反映居民需求，但是缺乏組織資源和運(yùn)作動(dòng)力。社區(qū)工作站具有行政資源，但是在與社區(qū)居民的融合方面存在一定障礙，從而影響到社區(qū)治理的效果，制約著社區(qū)福利的營造。二者共處于一個(gè)社區(qū)系統(tǒng)之中，反映出社會(huì)層面與行政層面之間的內(nèi)在張力。為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)微治理的系統(tǒng)化目標(biāo)，優(yōu)化社區(qū)福利供應(yīng)渠道和內(nèi)生路徑，社區(qū)微組織的聯(lián)合交融就顯得尤為必要。社區(qū)黨建是實(shí)現(xiàn)這種交融的現(xiàn)實(shí)舉措，因?yàn)樯鐓^(qū)黨組織可以突破傳統(tǒng)科層制的框架，實(shí)現(xiàn)以黨建為引領(lǐng)的組織的多元整合和橫向聯(lián)合，從而使黨組織的作用在基層社會(huì)切實(shí)發(fā)揮出來，這或許也是社區(qū)微治理能夠在基層社區(qū)發(fā)育發(fā)展的有中國特色的組織保障。