我國(guó)大氣污染防治現(xiàn)狀與對(duì)策

張翔

（廣西桂寰環(huán)保有限公司，廣西 柳州 545000）

在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，資源利用在數(shù)量和速度上不斷提高，引起嚴(yán)重的大氣污染和環(huán)境破壞。大氣污染是環(huán)境污染中最難恢復(fù)的一種，因此更應(yīng)該重視對(duì)大氣污染的治理。大氣污染帶來(lái)溫室效應(yīng)，極端氣候的發(fā)生嚴(yán)重影響了農(nóng)作物生產(chǎn)；降水時(shí)容易形成酸性物質(zhì)，臭氧層被破壞，酸雨和過(guò)多的紫外線照射對(duì)陸生生態(tài)系統(tǒng)造成損害。大氣污染對(duì)人類(lèi)生存和生物延續(xù)造成惡劣影響，人們隨時(shí)呼吸著被污染的空氣，在體內(nèi)聚集毒素，會(huì)引起慢性呼吸道疾病，誘發(fā)癌癥；很多動(dòng)物種群來(lái)不及適應(yīng)環(huán)境的突然變化而影響到他們的繁衍，種群數(shù)量減少，而另一些適應(yīng)生存環(huán)境的物種又得到規(guī)模擴(kuò)大，打破了原有的生態(tài)平衡[1]。因此大氣污染亟需得到有效解決。

1 大氣污染相關(guān)概念

我國(guó)大氣質(zhì)量分為五個(gè)等級(jí)，從低到高為重度污染→中度污染→輕度污染→良→優(yōu)。1996 年開(kāi)始我國(guó)實(shí)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，按照地域和功用不同，劃分出三類(lèi)區(qū)域：一類(lèi)為自然保護(hù)區(qū)、林區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他特殊保護(hù)區(qū)；二類(lèi)為居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、一般工業(yè)區(qū)；三類(lèi)為特定工業(yè)區(qū)。環(huán)境空氣質(zhì)量也分為三個(gè)等級(jí)：一類(lèi)區(qū)域執(zhí)行一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，二類(lèi)區(qū)域執(zhí)行二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，三類(lèi)區(qū)域執(zhí)行三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量等級(jí)界定，主要參考該區(qū)域空氣中的總懸浮顆粒數(shù)、二氧化硫、氮?dú)浠锏任廴疚锏臐舛葮?biāo)準(zhǔn)。

2 大氣污染現(xiàn)狀

2.1 城市大氣污染

城市大氣污染主要來(lái)源于煙煤和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣，來(lái)自煙煤的大氣污染物有二氧化硫、煙粉塵，汽車(chē)尾氣排放的污染物主要為氮氧化物。氮氧化物及其在紫外線作用下發(fā)生化學(xué)反應(yīng)生成的二次污染是形成光化學(xué)煙霧的主要原因，對(duì)人體健康造成嚴(yán)重傷害。城市大氣污染有以下特點(diǎn)：

大氣中總懸浮顆粒物和可吸入顆粒物含量高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市中有64%的總懸浮顆粒物平均濃度超過(guò)環(huán)境空氣質(zhì)量2 級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，有100 多個(gè)城市超過(guò)環(huán)境空氣質(zhì)量3 級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，可見(jiàn)污染的嚴(yán)重[2]。

細(xì)菌含量大。在人口數(shù)量級(jí)多的城市，每立方米的空氣中細(xì)菌數(shù)量可以達(dá)到數(shù)十萬(wàn)到上百萬(wàn)，尤其在購(gòu)物中心和人流量大的街道，細(xì)菌含量更高。

煙煤型污染比重高。根據(jù)城市發(fā)展能源結(jié)構(gòu)使用情況，煤炭、石油、天然氣等化石燃料達(dá)到90%以上，工業(yè)能源結(jié)構(gòu)中74%左右為煤炭，燃煤不充分，產(chǎn)生大量污染物。

2.2 農(nóng)村大氣污染

對(duì)著對(duì)城市大氣污染的治理加強(qiáng)，一些帶有污染性的企業(yè)從城市遷到農(nóng)村，破壞了農(nóng)村的大氣環(huán)境。由于農(nóng)村在環(huán)境監(jiān)管上的薄弱，一些污染性企業(yè)很容易逃避監(jiān)管，或者受到地方保護(hù)主義影響，地方政府默許了這些企業(yè)的行為。而農(nóng)民在維權(quán)方面意識(shí)淡薄，沒(méi)有較高的維權(quán)能力，和污染性企業(yè)沒(méi)有對(duì)抗能力。此外農(nóng)作物秸稈焚燒、農(nóng)用機(jī)械車(chē)輛燃油排放、農(nóng)戶(hù)分散的取暖方式等，都是農(nóng)村大氣污染的排放源頭。和城市趨緩的大氣污染形勢(shì)相比，農(nóng)村的大氣污染程度變得越來(lái)越重，因此應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村大氣污染的治理[3]。

2.3 大氣污染物變化趨勢(shì)

我國(guó)能源結(jié)構(gòu)主要是煤炭、石油、天然氣等污染性資源，風(fēng)、水利、太陽(yáng)能等清潔能源占比較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)能源生產(chǎn)總量及消費(fèi)總量呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。2011 年以前，由于城鎮(zhèn)化程度低，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以工業(yè)增長(zhǎng)為主，大氣污染物主要為煤炭燃燒后的二氧化硫，因此以二氧化硫排放量作為檢測(cè)廢棄污染物的標(biāo)準(zhǔn)。2011 年后，廢物污染物標(biāo)準(zhǔn)中增加了氮氧化物和煙粉塵兩種，這時(shí)工業(yè)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量越來(lái)越多，房地產(chǎn)行業(yè)也迅速增長(zhǎng)，在發(fā)展過(guò)程中均產(chǎn)生了大量煙粉塵。2006 年后二氧化硫排放開(kāi)始下降，這和政府加大了環(huán)境治理有關(guān)。

雖然大氣污染年排放量有下降趨勢(shì)，但這是以原來(lái)的污染排放量為基礎(chǔ)，每年重新增加的數(shù)量，因此污染物排放量的減少并不表示大氣污染狀況得到改善。隨著建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，二氧化硫和氮氧化物排放出現(xiàn)下降趨勢(shì)，說(shuō)明大氣污染惡化趨勢(shì)得到緩解。主要廢氣構(gòu)成中，氮氧化物占比最高，其次為二氧化硫和煙粉塵。

2.4 大氣污染防治中的問(wèn)題

大氣污染防治過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，總結(jié)如下：

1.多方共管問(wèn)題。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一管理，公安、漁政、港監(jiān)等部門(mén)實(shí)施監(jiān)督管理?？梢?jiàn)環(huán)境保護(hù)防治涉及各類(lèi)主管和協(xié)調(diào)部門(mén)，沒(méi)有獨(dú)立執(zhí)法，沒(méi)有強(qiáng)制性處罰措施，彼此之間容易推卸責(zé)任，在環(huán)保業(yè)務(wù)審批、辦理排污證許可等方面存在程度不完善、程度重復(fù)或?qū)徍瞬坏轿坏葐?wèn)題。

2.監(jiān)督不到位及監(jiān)測(cè)不嚴(yán)格問(wèn)題。公眾監(jiān)督雖然得到法律認(rèn)，但實(shí)施并不到位，沒(méi)有表現(xiàn)出較好的監(jiān)督效果?！洞髿馕廴痉乐畏ā冯m然指明了我國(guó)公民和組織有檢舉控告的權(quán)利，但關(guān)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)并沒(méi)有任何程序法規(guī)的保障?？傮w來(lái)說(shuō)，公眾監(jiān)督基本不具有實(shí)踐意義，也因此導(dǎo)致公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)督失去信心。在監(jiān)測(cè)方面，如大氣污染的監(jiān)測(cè)活動(dòng)一般由環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)對(duì)污染源周?chē)鷧^(qū)域設(shè)立監(jiān)測(cè)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但公眾的監(jiān)督重點(diǎn)則更多地考慮是什么影響了大氣環(huán)境、如何影響了大氣環(huán)境等，公眾希望得到的信息和監(jiān)管部門(mén)監(jiān)測(cè)信息不一致，導(dǎo)致監(jiān)督影響力減弱[4]。環(huán)境部門(mén)監(jiān)測(cè)以高能消耗對(duì)象為主，幾乎忽略了對(duì)能耗未超出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)監(jiān)管，而這些企業(yè)的污染活動(dòng)累積起來(lái)并不低。對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)能企業(yè)還存在地方保護(hù)主義影響，不利于監(jiān)管力度發(fā)揮。

3.地方保護(hù)嚴(yán)重問(wèn)題。除了環(huán)境保護(hù)部門(mén)的正確職責(zé)沒(méi)有得到有效執(zhí)行外，地方政府也沒(méi)有積極地去尋找公眾利益、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡措施。很多環(huán)境問(wèn)題是媒體曝光后才著手處罰相關(guān)責(zé)任人，而對(duì)公眾群體利益損害并沒(méi)有一個(gè)合理的訴求空間和賠償制度，對(duì)環(huán)境污染企業(yè)不能形成較強(qiáng)的震懾力。

3 大氣污染產(chǎn)生的原因分析

3.1 法律體系不健全

在大氣污染防治方面，我國(guó)出臺(tái)了一系列法律，如《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等，其中都提到了大氣環(huán)境污染問(wèn)題，但還沒(méi)有形成專(zhuān)用的大氣法律體系。大氣法律體系只有具有系統(tǒng)性、覆蓋范圍全面，才能強(qiáng)有力地支持大氣污染防治各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)。其次，大氣污染防治各個(gè)環(huán)節(jié)的配套法制不健全，在治理內(nèi)容、污染源控制、事件處置反應(yīng)力、發(fā)現(xiàn)重大污染源等方面還不夠詳細(xì)?，F(xiàn)行法律雖然對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但并沒(méi)有具體的問(wèn)責(zé)制度，因此不能追究到具體的決策部門(mén)。制度的不足導(dǎo)致檢舉程序不明確，公眾不能規(guī)范地參與大氣污染防治，因此對(duì)參與缺少熱情和信心。

3.2 能源利用率低

以煤炭為主導(dǎo)的能源模式產(chǎn)生大量污染氣體和煙塵，能源結(jié)構(gòu)不合理、能源利用率低成為大氣污染治理的重要阻礙。

煤炭生產(chǎn)工序不環(huán)保。煤炭工業(yè)過(guò)于注重產(chǎn)量高低，而對(duì)深加工重視程度不夠，尤其投入在開(kāi)采后加工和提煉方面的資源很少，目前我國(guó)煤炭洗選率仍然不高，對(duì)原煤的深加工程度決定了煤產(chǎn)品燃燒帶來(lái)的污染程度，煤炭質(zhì)量還有很大的提升空間[5]。

煤炭利用存在很大的浪費(fèi)現(xiàn)象。我國(guó)煤炭使用有三分之一用于發(fā)電，其余大部分用于工業(yè)和生活燃燒，能源流失現(xiàn)象嚴(yán)重，利用率較低。電力利用上管理粗糙，即使電廠也對(duì)電能造成至少10%的電力浪費(fèi)；工業(yè)設(shè)備老舊，尤其是中小型工廠企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)力有限，不具備先進(jìn)的生產(chǎn)工藝，累積產(chǎn)生的污染巨大。

3.3 資源配置不合理

我國(guó)在建設(shè)工業(yè)廠區(qū)時(shí)，經(jīng)常劃分片區(qū)，形成工業(yè)園區(qū)，發(fā)展以某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)為龍頭的產(chǎn)業(yè)鏈，這種集中的產(chǎn)業(yè)基地設(shè)置造成能源配置過(guò)于集中，在引起區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的同時(shí)帶來(lái)了環(huán)境污染問(wèn)題。

城市布局規(guī)劃不合理，有的城市工業(yè)區(qū)建設(shè)在城市季風(fēng)方向上，每年有一半多的時(shí)間，工業(yè)區(qū)會(huì)處于城區(qū)的上風(fēng)向，污染物直接向城區(qū)飄散，給居民生活帶來(lái)不良影響。

資金分配不合理，政府部門(mén)在大氣環(huán)境治理方面的投入占比不高，國(guó)家政策扶持和財(cái)政資金支持力度不足。另一方面，環(huán)保設(shè)備投資對(duì)企業(yè)也是一筆不小的開(kāi)支，企業(yè)出于利益考慮會(huì)盡量延緩環(huán)保設(shè)備更新，對(duì)污染防治存在僥幸心理。

3.4 監(jiān)管力度不夠

地方政府在環(huán)保制度執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)管力度不夠，有時(shí)為了追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，批建耗能大、污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目；一些地方企業(yè)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門(mén)不及時(shí)處理，導(dǎo)致排污現(xiàn)象沒(méi)有得到控制。環(huán)保部門(mén)工作效率不高，在污染防治過(guò)程中，由于經(jīng)費(fèi)限制，檢測(cè)機(jī)構(gòu)工作受到限制，不能對(duì)污染源進(jìn)行普遍性、經(jīng)常性的監(jiān)督監(jiān)測(cè)。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中缺少監(jiān)督管理，一些項(xiàng)目存在嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義思想，在提交項(xiàng)目審核批準(zhǔn)和開(kāi)工驗(yàn)收時(shí)做到排放達(dá)標(biāo)，而項(xiàng)目啟動(dòng)后就開(kāi)始違規(guī)超排，這也是后續(xù)監(jiān)督管理沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)造成的。在機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染方面的制度建設(shè)還不完善，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)行業(yè)的生產(chǎn)銷(xiāo)售、報(bào)廢處理等監(jiān)管流程欠缺。

3.5 大氣污染防治技術(shù)力量不夠

我國(guó)在治理大氣污染方面的人力、財(cái)力、物力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比還達(dá)不到實(shí)用技術(shù)商品化的程度。在洗煤、冶煉、化工、建材等行業(yè)，以及室內(nèi)污染消除、內(nèi)燃機(jī)燃?xì)鈨艋确矫妫€沒(méi)有形成完善的污染治理技術(shù)體系，影響了大氣污染治理的整體效率。

4 大氣污染防治對(duì)策

4.1 完善相關(guān)法律制度

我國(guó)大氣污染防治的主要法律依據(jù)是《大氣污染防治法》，其中很多概念、對(duì)象等已經(jīng)和現(xiàn)實(shí)情況不相符，如在污染源控制上，現(xiàn)行法規(guī)是將控制燃煤、廢氣、揚(yáng)塵、車(chē)船排放作為主要控制對(duì)象，這些都是基于以前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和排放水平上，而當(dāng)前情況已經(jīng)發(fā)生了很多變化，空氣污染增加了PM2.5、氮?dú)浠锏?，也不能將防治重點(diǎn)集中在大型企業(yè)上，而應(yīng)該轉(zhuǎn)向區(qū)域性的大氣污染。

4.2 整治大氣污染執(zhí)法力度

加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)培養(yǎng)。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，提高服務(wù)理念，拓展與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)學(xué)習(xí)，更深層次地了解執(zhí)法意義。熟悉法律條款、處罰力度等，從強(qiáng)制性處罰向嚴(yán)格教育的執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。

加強(qiáng)執(zhí)法環(huán)節(jié)監(jiān)督。建立投訴和舉報(bào)機(jī)制，重視地方相關(guān)投訴和舉報(bào)，情況屬實(shí)就要立刻辦理；加強(qiáng)相互監(jiān)督機(jī)制，組織地區(qū)相同執(zhí)法人員崗位互調(diào)，對(duì)可能存在問(wèn)題的地方進(jìn)行多次核查；加強(qiáng)執(zhí)法跟蹤機(jī)制，讓執(zhí)法過(guò)程更加透明化。讓民眾了解有關(guān)執(zhí)法的法律依據(jù)，敢于接受民眾監(jiān)督，向民眾展示各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)的合法性。

4.3 環(huán)保全民參與

大氣治理問(wèn)題需要公眾監(jiān)督，共同決策。政府需要加強(qiáng)宣傳，為公眾展示目前在大氣污染整治方面的問(wèn)題和做法，公布真實(shí)防治數(shù)據(jù)；設(shè)立舉報(bào)和建議平臺(tái)，讓公眾隨時(shí)隨地參與其中。普及大氣污染防治知識(shí)，全民動(dòng)員治理意識(shí)。通過(guò)各種媒介向民眾宣傳基本的大氣污染防治知識(shí)，介紹生活注意事項(xiàng)，引導(dǎo)公眾關(guān)注大氣污染問(wèn)題。

4.4 科學(xué)治理大氣污染

對(duì)各污染源行業(yè)進(jìn)行科學(xué)管理。組織各地環(huán)保部門(mén)做好人力和財(cái)力保障，科學(xué)組織區(qū)域內(nèi)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)監(jiān)的協(xié)調(diào)機(jī)制、績(jī)效考核等，提出大氣污染治理的目標(biāo)和具體獎(jiǎng)懲措施，改善現(xiàn)有大氣檢測(cè)技術(shù)方法，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備儀器，創(chuàng)新自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)技術(shù)和工藝，完善新技術(shù)研發(fā)投入制度。全面分析區(qū)域污染源和區(qū)域環(huán)境承載力，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、煤炭消耗總量、區(qū)域限定要求、制度等結(jié)合整體規(guī)劃方案進(jìn)行綜合權(quán)衡，建立清潔能源利用制度。建立二氧化硫和氮氧化物等氣態(tài)污染源的普查和登記制度、有毒廢氣污染源的普查和登記制度等，準(zhǔn)確把握大氣污染的排放情況。

5 總結(jié)

大氣環(huán)境改善是一項(xiàng)復(fù)雜、長(zhǎng)期的艱巨工作，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)和公眾統(tǒng)一思想，共同行動(dòng)，圍繞大局，做好空氣質(zhì)量改善。按照生態(tài)原則普及清潔能源應(yīng)用，降低污染物排放。各行各業(yè)要積極尋找清潔能源替代方案，提升大氣污染治理整體水平，在滿(mǎn)足城市生產(chǎn)生活的同時(shí)，改善空氣質(zhì)量。