我國環(huán)境損害鑒定評估制度研究

王宏巍，張嘉桐

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院 ，黑龍江 哈爾濱 150040)

黨的十九大報告指出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。(1)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上的報告》，北京，人民出版社，2017年，第23—24頁。近些年，國家陸續(xù)發(fā)布了一系列生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)文件，如《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等推動生態(tài)文明建設(shè)，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提到：健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實施機制。這里的“評估方法”就涉及環(huán)境損害鑒定評估制度。環(huán)境損害鑒定評估，是指鑒定評估機構(gòu)對環(huán)境事件開展調(diào)查、分析，得出損害原因及損害范圍，出具評估調(diào)查報告，為后續(xù)環(huán)境修復(fù)、環(huán)境損害賠償、環(huán)境訴訟等提供專業(yè)性的依據(jù)。(2)參見於方、趙丹、田超等：《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作指南與手冊》，北京：中國環(huán)境版社，2022年，第5頁。環(huán)境損害鑒定評估制度的良好發(fā)展，對生態(tài)文明建設(shè)的意義重大，建立完善的環(huán)境損害鑒定評估制度體系，也是我國制度建設(shè)的重要一環(huán)。隨著國家對環(huán)境、生態(tài)文明建設(shè)工作的逐漸深入，環(huán)境損害鑒定評估制度也在有序開展，早在2006年，在環(huán)保部門的指導(dǎo)下，我國就已經(jīng)拉開了環(huán)境損害鑒定評估工作的序幕。但是，由于當(dāng)時的相關(guān)法律、司法解釋過于原則，技術(shù)方法也存在缺失，環(huán)境損害鑒定評估工作并未實現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。為了解決上述問題，研究者們積極探索，分析國內(nèi)環(huán)境損害鑒定評估制度的現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)其他國家和地區(qū)關(guān)于鑒定評估制度方面的先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)行了理論儲備和知識積累，對鑒定評估制度及工作中遇到的具體問題，如：環(huán)境損害因果關(guān)系與范圍界定、數(shù)額計算方法、鑒定評估機構(gòu)與人員的資質(zhì)、管理機制等進(jìn)行了系統(tǒng)研究。(3)參見董正愛,胡澤弘：《協(xié)商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范表達(dá)》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第6期，第149頁。但是，環(huán)境問題的復(fù)雜多樣勢必導(dǎo)致環(huán)境損害鑒定評估制度發(fā)展之路一波三折，雖然當(dāng)前國家已經(jīng)對環(huán)境損害鑒定評估制度及相關(guān)工作的開展出臺了相關(guān)法律法規(guī)、政策文件，但我國環(huán)境損害鑒定評估仍存在法律體系不完善，主體制度存在缺陷等問題，這些問題有待在今后環(huán)境損害鑒定評估制度的發(fā)展中加以解決 。

一、我國環(huán)境損害鑒定評估制度發(fā)展現(xiàn)狀

任何一項制度的發(fā)展，都需要有關(guān)法律法規(guī)、政策文件的推動。2011年，環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)出臺了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，標(biāo)志著我國環(huán)境損害鑒定評估工作真正開展起來。

環(huán)境損害鑒定評估工作涉及的部門很多，其專業(yè)研究部門，如下屬于各省生態(tài)環(huán)境研究院的環(huán)境規(guī)劃研究所，是適應(yīng)環(huán)境保護工作新形勢建立的，在我國山東、四川等地均有設(shè)立；在環(huán)境規(guī)劃研究所內(nèi)部還設(shè)有環(huán)境風(fēng)險與損害評價研究中心、環(huán)境綜合監(jiān)測站以及環(huán)境污染損害評價技術(shù)中心。這些部門的主要工作是輔助生態(tài)環(huán)境部開展環(huán)境損害鑒定評估工作，具體包括環(huán)境損害的修復(fù)、環(huán)境風(fēng)險研究、環(huán)境風(fēng)險實驗等。國家在設(shè)置專門機構(gòu)的同時，也在逐漸開展相關(guān)試點工作。根據(jù)《環(huán)境污染損害鑒定評估試點工作方案》的規(guī)定，我國在河北、江蘇、山東、河南等7個省開展了試點工作，在積累了一定工作經(jīng)驗后，又逐步擴大了試點地區(qū)，增加了四川、深圳、紹興等5個省市。為了更好地應(yīng)對一些重大突發(fā)環(huán)境事件，2013年，環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)又印發(fā)了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》。(4)參見王興利、吳曉晨、顏為軍等：《環(huán)境損害鑒定評估領(lǐng)域難點探討》，《中國環(huán)境管理》2019年第2期，第89頁。此后具有環(huán)境損害鑒定評估資格的機構(gòu)也陸續(xù)增多，2014年至今，環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)陸續(xù)向社會發(fā)布了三批環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)名錄，截止2022年，名錄中推薦的鑒定評估機構(gòu)達(dá)到42家。

在鑒定評估機制上，2011年環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)的《意見》第十二條提出健全工作機制，要求抓緊建立鑒定評估機制，細(xì)化制度規(guī)范，完善運行方式。但并未公布關(guān)于鑒定評估制度的具體規(guī)定和要求。2011年環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)印發(fā)了《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》(第I版)，這是針對環(huán)境損害鑒定評估的技術(shù)方法說明。此后環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)又印發(fā)了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》，規(guī)定了突發(fā)性環(huán)境事件鑒定評估的前期準(zhǔn)備、中期工作開展、后期評估結(jié)果出臺等程序性內(nèi)容。2016年6月，為了豐富環(huán)境損害鑒定評估工作及管理體系的內(nèi)涵，生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)又接連印發(fā)了兩項技術(shù)規(guī)范：《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南損害調(diào)查》。2011年至今，環(huán)保系統(tǒng)的試點和推薦單位根據(jù)以上管理性文件和技術(shù)規(guī)范開展了龍江河鎘污染、騰格里沙漠污染、天津港爆炸等約500起環(huán)境損害事件的鑒定評估工作及后續(xù)問題處理。(5)參見蘭紹清：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究——基于生態(tài)環(huán)境損害賠償評估方法的構(gòu)建》，《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2018年第10期，第184頁。

二、我國環(huán)境損害鑒定評估制度存在的問題

盡管我國環(huán)境損害鑒定評估制度正在朝著規(guī)范化的方向逐漸發(fā)展，但是，總體上看，環(huán)境損害鑒定評估制度在法律法規(guī)、評估主體以及評估資金方面都存在著需要解決的問題，這些問題限制了環(huán)境損害鑒定評估工作的開展，不利于環(huán)境損害鑒定評估制度的構(gòu)建。

(一)法律規(guī)范不健全

當(dāng)前，雖然出臺的法律、司法解釋等規(guī)范性文件對環(huán)境損害鑒定評估作出了相關(guān)規(guī)定，但是，現(xiàn)有的規(guī)定并不足以構(gòu)成完善的鑒定評估法律體系。同時已經(jīng)出臺的法律法規(guī)對于環(huán)境損害鑒定評估管理制度的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，實踐中無法有效操作，這突出體現(xiàn)在：

1.缺乏頂層設(shè)計，相關(guān)法律法規(guī)無法有效連接

環(huán)境損害鑒定評估制度的具體構(gòu)建，仍舊缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。在我國并沒有一部環(huán)境損害鑒定評估基本法，已經(jīng)出臺的法律法規(guī)，相關(guān)內(nèi)容之間很難實現(xiàn)有效銜接。就環(huán)境損害鑒定評估的用語而言，各級各類規(guī)范性法律文件對其規(guī)定都不相同，如《環(huán)境保護法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》使用的是“評估”和“評估制度”；《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴論法》《行政訴訟法》使用的是“鑒定”；《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》則采用的是“司法鑒定”。(6)參見莊琳：《對環(huán)境損害司法鑒定的若干思考》，《環(huán)境保護》2018年第17期，第31頁。由于這些規(guī)范性法律文件對環(huán)境損害鑒定評估的界定不同，在進(jìn)行相關(guān)制度構(gòu)建時，難免會存在一些不同的理解，會使環(huán)境損害鑒定評估的相關(guān)內(nèi)容銜接不暢，導(dǎo)致環(huán)境損害鑒定評估工作進(jìn)展緩慢。

2.相關(guān)規(guī)定籠統(tǒng)，操作性差

《環(huán)境保護法》第32條(7)《環(huán)境保護法》第32條：國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度。僅規(guī)定了國家建立和完善評估制度，可是對于評估制度應(yīng)如何建立、有哪些程序，制度的主體、內(nèi)容等都沒有具體規(guī)定，那么國家自然無法依據(jù)相關(guān)規(guī)定對鑒定評估進(jìn)行有效管理。另外，司法鑒定管理制度雖然相對而言更具有體系性，但又多限于對環(huán)境訴訟提供服務(wù)的司法鑒定工作，對于環(huán)境損害鑒定評估并沒有符合特定需要的機構(gòu)和人員，行為規(guī)范也僅限于較為原則的工作程序，管理內(nèi)容存在缺失。(8)參見朱建勇、陳士莉、劉亮：《生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟銜接機制研究》， 《深化依法治國實踐背景下的檢察權(quán)運行——第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》,上海，2018年:第554頁。

(二)鑒定評估主體有待完善

1.行政主體協(xié)調(diào)不暢

我國環(huán)境損害鑒定評估的立法比較分散，沒有制定統(tǒng)一的《環(huán)境損害鑒定評估法》。鑒定評估涉及的業(yè)務(wù)部門眾多，如資源、環(huán)保、司法行政等等。因此，如何高效地解決環(huán)境糾紛，明確賠償范圍，更為清晰地展現(xiàn)出環(huán)境事件中相關(guān)部門的責(zé)任，需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門之間的關(guān)系。此外，環(huán)境資源的管理、環(huán)境保護政策的貫徹落實、環(huán)境損害鑒定評估的開展，也需要各部門共同努力，相互配合，而這是提升環(huán)境損害鑒定評估工作效率的關(guān)鍵。實踐中，各部門積極探索，為推進(jìn)鑒定評估工作的良好運行做出了不少努力，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對漁業(yè)環(huán)境損害的情況，印發(fā)了《非法捕撈案件涉案物品認(rèn)(鑒)定和水生生物資源損害評估及修復(fù)辦法(試行)》的通知，環(huán)保部門對環(huán)境損害鑒定評估進(jìn)行了行政指導(dǎo)，出臺了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》，并針對其中的內(nèi)容向社會征求意見。雖然相關(guān)部門的行為推動了鑒定評估管理的進(jìn)程，但也存在各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的問題。漁業(yè)、海洋、司法行政等單位，都屬于環(huán)境損害鑒定評估制度工作中的行政部門，對鑒定評估機構(gòu)進(jìn)行管理。評估機構(gòu)在日常開展工作過程中，也要受到多個部門的共同監(jiān)督與管理，可是由于不同部門開展工作的依據(jù)并不一致，管理過程中難免會出現(xiàn)相互矛盾的情況，特別是面對復(fù)雜的環(huán)境事件時，行政主體之間缺乏協(xié)調(diào)的問題會更加凸顯。(9)參見於方、牛坤玉、賈倩：《論環(huán)境責(zé)任保險中的環(huán)境風(fēng)險與環(huán)境損害評估》，《環(huán)境保護》2017年第14期，第53頁。

2.行業(yè)協(xié)會構(gòu)建緩慢

鑒定評估是一項復(fù)雜的工作，涉及到制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、參與各相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)和政策性文件制定、鑒定評估人員的培訓(xùn)，制定鑒定評估行業(yè)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范業(yè)內(nèi)收費，對機構(gòu)信譽、人員職業(yè)操守的監(jiān)督，管理經(jīng)驗交流，以及研究其他國家和地區(qū)的先進(jìn)工作方法、加強國際合作等方面。(10)參見侯雪璟：《環(huán)境損害鑒定評估制度研究》，碩士學(xué)位論文，河北大學(xué)法律系，2017年，第30—31頁。這些工作如果均由環(huán)保、資源管理、司法行政機關(guān)承擔(dān)，不僅不符合我國簡政放權(quán)的政治體制改革思路，而且行政機關(guān)也未必能夠勝任復(fù)雜的專業(yè)工作要求。建立行業(yè)協(xié)會是一個解決上述問題的好方法，行業(yè)協(xié)會在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家比較常見，屬于一種社會組織形式，它的出現(xiàn)可以加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，維護產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序。行業(yè)協(xié)會管理最顯著的特征在于：它是為了維護行業(yè)秩序和行業(yè)利益的自我管理，它不同于公共行政或公共機關(guān)組織的管理，它在一定程度上是一種服務(wù)管理，反映的是整個行業(yè)的利益，而不是個別機構(gòu)的利益，它的宗旨是以行業(yè)利益的實現(xiàn)促進(jìn)社會利益的實現(xiàn)。因此構(gòu)建一個環(huán)境損害鑒定評估領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會有利于生態(tài)文明建設(shè)。

環(huán)境損害鑒定評估涉及土壤、水、空氣等要素，范圍廣泛，鑒定評估技術(shù)跨物理、化學(xué)、生物、醫(yī)學(xué)等多個專業(yè)學(xué)科，因此對于行業(yè)協(xié)會的構(gòu)建有著極高的專業(yè)要求。但是，我國環(huán)境損害鑒定評估工作在行業(yè)協(xié)會的構(gòu)建方面，進(jìn)展緩慢，并未設(shè)立專門機構(gòu)從事環(huán)境損害鑒定評估工作。首先，行業(yè)協(xié)會缺乏相應(yīng)的法律地位，具體到協(xié)會的職能、權(quán)益、性質(zhì)等，都沒有針對性的規(guī)定，這使得協(xié)會在構(gòu)建過程中合法性難以保證，自然也很難得到認(rèn)可。其次，行業(yè)協(xié)會屬于社會團體，不隸屬于政府，不受政府部門管理，這雖然在一定程度上給予了行業(yè)協(xié)會獨立性，但對于一個即將起步或者剛剛起步的行業(yè)協(xié)會來說，缺乏政府的管理，在很多方面，如經(jīng)費籌集、舉辦活動等都會存在困難。最后，一般的行業(yè)協(xié)會人員構(gòu)成復(fù)雜，來自各行各業(yè)，但環(huán)境損害鑒定評估需要的是專業(yè)型人才，既需要技術(shù)型人才，也需要管理型人才，鑒定評估領(lǐng)域人才缺乏，也一定程度上阻礙了行業(yè)協(xié)會的構(gòu)建。

(三)評估收費高

環(huán)境損害鑒定評估收費高主要有兩方面原因：第一，環(huán)境損害鑒定評估自身的特點決定了它收費高。環(huán)境損害鑒定評估涉及事項多，特別是在一些重大復(fù)雜的環(huán)境事件中，涉及事項就更多。一方面，鑒定機構(gòu)接受委托之后需要按照程序采集檢材、樣本，實地勘察污染現(xiàn)場，做各類模擬實驗，選定修訂鑒定方法；另一方面，由于環(huán)境要素的復(fù)雜性，污染物隨時會發(fā)生變化、時間要素影響環(huán)境狀況、牽涉范圍大，這既增加了鑒定評估工作的時間成本，也相應(yīng)增加了鑒定周期，使得鑒定費用高。另外，鑒定評估工作程序復(fù)雜，現(xiàn)場勘查、收集污染物、采集證據(jù)、保存樣本及后續(xù)的模擬實驗等，都需要一定的資金支撐；再加上鑒定評估是一項技術(shù)性較強的工作，在工作開展過程中，需要一些專業(yè)的設(shè)備儀器及技術(shù)性人才，這些都提升了鑒定評估的工作成本，正是這些硬件成本和人力成本決定了環(huán)境損害鑒定評估的高費用。第二，環(huán)境損害鑒定評估工作目前缺乏統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上導(dǎo)致價格虛高。司法部和國家發(fā)改委發(fā)布的《司法鑒定收費管理辦法》只規(guī)定法醫(yī)、物證、聲像資料類司法鑒定收費實行政府指導(dǎo)價或政府定價管理，對于環(huán)境損害鑒定評估費用的收取標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定；在環(huán)境案件中，當(dāng)事人支付的鑒定費用還包括了相關(guān)鑒定人員的差旅費，也一定程度上增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。環(huán)境損害鑒定評估費用高，對承擔(dān)鑒定費用的申請者是個極大的負(fù)擔(dān)，這在某種程度上甚至抑制了他們提起訴訟的積極性。因為當(dāng)前我國《訴訟費用交納辦法》第11條、第12條規(guī)定：鑒定費用不屬于訴訟費用，由提出鑒定申請的一方繳納。(11)參見《訴訟繳納辦法》，第11條 證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼，由人民法院按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)代為收取。 當(dāng)事人復(fù)制案件卷宗材料和法律文書應(yīng)當(dāng)按實際成本向人民法院交納工本費；第12條 訴訟過程中因鑒定、公告、勘驗、翻譯、評估、拍賣、變賣、倉儲、保管、運輸、船舶監(jiān)管等發(fā)生的依法應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的費用，人民法院根據(jù)誰主張、誰負(fù)擔(dān)的原則，決定由當(dāng)事人直接支付給有關(guān)機構(gòu)或者單位，人民法院不得代收代付。人民法院依照民事訴訟法第十一條第三款規(guī)定提供當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ谜Z言、文字翻譯的，不收取費用高額的評估費用，對本就處于弱勢地位，同時又遭受環(huán)境污染導(dǎo)致人身與財產(chǎn)受損的受害者來說，更是雪上加霜，甚至?xí)蔀橹萍s其提起訴訟的障礙。例如在云南曲靖鎘污染事件中，某社會公益組織本想針對此次事件提出公益訴訟，但高達(dá)800萬元的鑒定費用，最終迫使他們放棄了司法的救濟途徑。

三、歐盟和德國的環(huán)境損害鑒定評估制度

(一)歐盟的環(huán)境損害鑒定評估制度

歐盟層面主要以指令、推薦方法的形式實現(xiàn)對成員國環(huán)境損害鑒定評估的指導(dǎo)，旗下成員國并不是直接照搬指令，而是將其轉(zhuǎn)換成符合國內(nèi)實際需求的國內(nèi)法，開展鑒定評估工作，同時也發(fā)布了一些技術(shù)指南輔助進(jìn)行。從相關(guān)資料來看，歐盟范圍內(nèi)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)和人員沒有具體的行政準(zhǔn)入制度，而環(huán)境損害司法鑒定管理制度則與各成員國司法制度息息相關(guān)。

2000年，歐盟頒布《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》，將傳統(tǒng)損害與環(huán)境損害的概念予以區(qū)分，并分別列明。它認(rèn)為環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)包括生物多樣性損害、場地污染損害兩方面。2004年，歐盟又出臺了《預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》(2004/35/CE,經(jīng)2006/21/CE修正，以下簡稱《指令》)規(guī)定各成員國應(yīng)指定專門機構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)境修復(fù)?！吨噶睢犯郊鞔_了以修復(fù)為目的的環(huán)境損害評估工具包(REMEDE)。(12)參見於方、劉倩、齊霽等：《借他山之石完善我國環(huán)境污染損害鑒定評估與賠償制度》，《環(huán)境經(jīng)濟》2013年11期，第40頁。歐盟認(rèn)為，環(huán)境損害評估屬于修復(fù)的一個環(huán)節(jié)，評估的目的在于采取等量化的措施修復(fù)環(huán)境，并通過修復(fù)補償環(huán)境損害。在修復(fù)過程中，主要責(zé)任方是污染者，在污染者無法提供修復(fù)措施時，則由主管機構(gòu)進(jìn)行?；谖廴菊吒顿M原則，環(huán)境損害發(fā)生或者導(dǎo)致?lián)p害的緊迫威脅發(fā)生后，污染行為人應(yīng)承擔(dān)預(yù)防與補救措施費用，包括承擔(dān)最終的評估費用。《指令》生效后，同樣被各成員國轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，捷克、立陶宛、法國、意大利最先踐行了該《指令》；意大利、拉脫維亞、立陶宛最早將《指令》轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法；德國、瑞典、荷蘭等國也相繼開始制定國內(nèi)相關(guān)法律。德國于2007年發(fā)布履行《指令》的法案，并授權(quán)各州立法履行《指令》；英國于2009年制定《環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)規(guī)定》，2015年最新修訂為《環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)規(guī)定2015》(2015No.810)。

歐盟在《指令》中推薦了資源等值法(Resource Equivalency Methods for Asessings Environmental Damage in the EU, REMEDE), 在技術(shù)層面為成員國提供了新思路。不過，對于評估程序、評估方法等細(xì)節(jié)問題，《指令》中沒有規(guī)定。歐盟于2008年推出等值分析工具包(toolkit)，目的是有效解決技術(shù)方法層面存在的問題。對于不同環(huán)境損害事件應(yīng)適用何種恢復(fù)措施，《指令》推薦使用資源等值法(REMEDE)對環(huán)境損害進(jìn)行評估。這種評估方法，在一定程度上參考了美國環(huán)境損害鑒定評估管理方面的經(jīng)驗，評估程序主要包括四個階段：初始評估、確定和量化損害、確定和量化增益以及確定補充、補償性恢復(fù)措施。(13)參見張紅振、曹東、於方等：《環(huán)境損害評估:國際制度及對中國的啟示》，《環(huán)境科學(xué)》2013年第5期，第1658—1659頁。

1.采用資源等值法，應(yīng)考量與損害同種類、數(shù)量、質(zhì)量的自然資源或服務(wù) ( resource-to-resource or service-to-service equivalence approaches, REA), 美國將這種方法叫做生態(tài)等值分析法(Habitat- Equivalency Analysis, HEA)；

2.如果自然資源或服務(wù)不能等量恢復(fù)，則考慮同類型補償性恢復(fù)措施；

3.在不可能直接平衡自然資源或服務(wù)的情況下，主管部門可能采取貨幣估值方法(monetary valuation)，以確定替代性的補充或補償措施，即價值等值法 ( value-to-value approach)?！吨噶睢凡⑽磳ω泿殴乐捣椒ㄗ鬟M(jìn)一步規(guī)定，在美國，這樣的方法有聯(lián)合分析法、條件價值評估法等。

(二)德國的環(huán)境損害鑒定評估制度

德國環(huán)境損害鑒定評估具有非常大的自主性與靈活性，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，環(huán)境損害恢復(fù)的管理機構(gòu)、評估規(guī)則及費用承擔(dān)，由聯(lián)邦法律授權(quán)各州具體制定，聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一的技術(shù)方法；第二，在環(huán)境損害司法鑒定方面，形成以擁有公法人地位的德國工商總會與協(xié)會共同合作為基礎(chǔ)的行業(yè)管理模式。德國環(huán)境損害鑒定評估管理嚴(yán)格依法授權(quán)，相關(guān)法律有“2007年履行歐盟《指令》的法案”(以下簡稱2007年法案)、《工商業(yè)法》、《企業(yè)法》、《手工業(yè)法》等。

環(huán)境損害鑒定評估的法律責(zé)任主要規(guī)定在聯(lián)邦法律中，各州可以開展立法工作、發(fā)布指導(dǎo)文件，這些都是環(huán)境損害鑒定評估管理工作開展的法律依據(jù)。德國各州的自主性較大，按照2007年法案的規(guī)定，環(huán)境損害恢復(fù)的監(jiān)督管理主體、具體的評估規(guī)則以及相關(guān)費用的承擔(dān)由德國各州具體確定。德國2007年法案中沒有對損害評估規(guī)則做過多規(guī)定，而是將具體規(guī)定的任務(wù)授權(quán)16個州分別立法，這將影響水環(huán)境損害和生物多樣性損害方面補救措施的確定，德國許多州已專門針對損害評估制定指導(dǎo)文件。(14)參見沈百鑫：《德國環(huán)境法治的經(jīng)驗和對我國的啟示——以空氣污染治理為重點比較領(lǐng)域》，《德國研究》2021年第1期，第104頁。

此外，德國環(huán)境損害評估鑒定師的管理依靠行業(yè)自律，其行業(yè)自律的方式較為特殊，在遵守法律規(guī)定的前提下，通過行業(yè)內(nèi)部約定，依托成熟的行業(yè)組織，實行管理。德國商會和協(xié)會作為行業(yè)管理的主體，擁有豐富的信息資源庫，該信息資源庫區(qū)域性特征明顯，分布程度較廣，涵蓋多個領(lǐng)域，保障了鑒定評估工作的全面性。同時，商會和協(xié)會具有明確的法律地位、較強的專業(yè)獨立性以及極高的自治權(quán)，二者的職能全面、行業(yè)自律能力具備較高的水平，這也提升了商會和協(xié)會在鑒定評估中的工作能力。

四、我國環(huán)境損害鑒定評估制度的完善

環(huán)境損害鑒定評估制度是包括評估主體、評估對象、評估內(nèi)容、監(jiān)督措施等多方面內(nèi)容的制度體系。當(dāng)前，我國的環(huán)境損害鑒定評估制度已經(jīng)從起步走向發(fā)展階段，在這個階段，重視細(xì)節(jié)建設(shè)、保障制度合理運行是關(guān)注的重點，具體可以從以下幾個方面進(jìn)行完善：

(一)建立健全法律規(guī)范體系

1.重視環(huán)境損害鑒定評估管理的責(zé)任

近年來，國家對于環(huán)境損害賠償與責(zé)任追究的立法工作也在有序推進(jìn)，可以在構(gòu)建環(huán)境損害賠償與責(zé)任追究體系時，加入環(huán)境損害鑒定評估管理制度的內(nèi)容。借鑒美國自然資源損害賠償制度中自然資源損害評估(NRDA)制度體系建設(shè)經(jīng)驗，在環(huán)境損害和環(huán)境損害賠償制度試點改革的基礎(chǔ)上，從法律層面給予環(huán)境損害鑒定評估管理制度相應(yīng)的法律地位與法律保障，并以此為基礎(chǔ)，出臺相應(yīng)的的環(huán)境損害評估法律法規(guī)、國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)技術(shù)規(guī)范、工作程序、操作指南等，形成政府與行業(yè)共同管理、誠信清單與信息公開等全面配套的環(huán)境損害鑒定評估管理格局。(15)參見邢潔、曲茉莉、李立欣等：《中國環(huán)境污染損害鑒定評估研究進(jìn)展》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2016年第5期，第37頁。

2.確定鑒定評估證據(jù)的法律效力

可以參考美國《超級基金法》第107 (D) (2) (c)條有關(guān)鑒定評估法律效力的規(guī)定，確定在環(huán)境行政處罰、應(yīng)急處置、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境刑事責(zé)任追究程序中，依照法定程序和國家技術(shù)規(guī)范要求做出的鑒定評估意見具有推定效力。(16)參見陳其平、張艷、潘海婷等：《美國環(huán)境污染損害鑒定評估監(jiān)測對中國的啟示》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2018年第10期,第3頁。責(zé)任人無其他證據(jù)足以推翻鑒定評估意見時，法庭確認(rèn)鑒定評估的法律效力。這能在一定程度上防止鑒定評估不及時、多頭鑒定和重復(fù)鑒定的問題。需要注意的是，并非所有的評估意見都具有推定效力，只有國家有關(guān)機關(guān),例如生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提交的評估意見才具有推定效力。在普通的環(huán)境侵權(quán)民事訴訟中仍然應(yīng)遵循傳統(tǒng)的證據(jù)效力認(rèn)定規(guī)則，因為根據(jù)《民事訴訟法》(2021年修正)第66條規(guī)定，證據(jù)必須查證屬實才能作為認(rèn)定事實的根據(jù)。

3.在責(zé)任追究中細(xì)化評估的啟動?？梢詤⒖济绹秶沂秃陀泻ξ镔|(zhì)污染應(yīng)急計劃》DOI規(guī)則和NOAA規(guī)則，意大利《環(huán)境法典》以及荷蘭“公權(quán)力機構(gòu)具有急物評估職責(zé)”的有關(guān)規(guī)定，在環(huán)境損害行政處罰、應(yīng)急處置、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境損害刑事責(zé)任追究中，明確行政機關(guān)和司法機關(guān)啟動鑒定評估的程序，規(guī)范鑒定評估活動的運行，保證鑒定評估合法、及時開展，促使鑒定評估客觀反映損害事實。非私益環(huán)境損害鑒定評估中，應(yīng)當(dāng)推廣政府購買鑒定評估服務(wù)，在行政經(jīng)費中列支預(yù)算，滿足精細(xì)化的環(huán)境應(yīng)急和行政處罰對鑒定評估的技術(shù)需求，司法機關(guān)也應(yīng)明確將鑒定評估費用列入辦案經(jīng)費或賠償資金中，保障鑒定評估工作的開展。

(二)完善評估主體制度

1.細(xì)化行政主體規(guī)定

從三部門(最高法、最高檢、司法部)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》可知，各部門之間要加強溝通與交流，及時了解環(huán)境損害司法鑒定工作開展的進(jìn)程，完成本職工作，提升工作質(zhì)量。通過對相關(guān)國家鑒定機構(gòu)和人員的資格管理經(jīng)驗以及對國內(nèi)資格管理現(xiàn)狀的分析，建議弱化資格管理的行政許可，由司法鑒定行政機關(guān)對鑒定準(zhǔn)入資格做出原則性規(guī)定，由環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)行業(yè)部門，根據(jù)技術(shù)情況、實踐要求對原則性規(guī)定予以細(xì)化，根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)有關(guān)部門發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》可知，生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起建立專家評審庫的工作，該專家評審庫可以對鑒定機構(gòu)或人員是否具有鑒定資質(zhì)進(jìn)行審核。司法鑒定行政機關(guān)在審批機構(gòu)時，隨機選取專家?guī)熘袑＜覍﹁b定機構(gòu)和人員的能力進(jìn)行評定，給出評定意見。(17)參見張瑞峰、陸朝陽、董迎雯等：《環(huán)境損害鑒定評估司法適用現(xiàn)狀及對策》，《資源節(jié)約與環(huán)?！?018年第7期，第135頁。同時環(huán)境損害鑒定評估還需要多個部門積極配合，各司其職，如農(nóng)業(yè)、海洋、水利等部門，結(jié)合各自領(lǐng)域的環(huán)境特點，增強與司法行政部門的溝通，共同推進(jìn)環(huán)境損害鑒定評估制度的發(fā)展，更好地為環(huán)境損害鑒定評估工作服務(wù)。

2.加快行業(yè)協(xié)會構(gòu)建進(jìn)程

在對行政主體規(guī)定進(jìn)行細(xì)化的同時，也應(yīng)當(dāng)注重行業(yè)協(xié)會的構(gòu)建，實現(xiàn)二者在環(huán)境損害鑒定評估制度中的有機統(tǒng)一。行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)積極參與到相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的制定過程中，發(fā)揮自身優(yōu)勢，提出專業(yè)性的建議；調(diào)查和研究環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)改革、發(fā)展和管理的共性問題，向行政部門和環(huán)境管理部門提出政策和立法方面的意見和建議；組織開展環(huán)境損害鑒定評估發(fā)展等方面的調(diào)查、分析，參與制定環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；制定鑒定評估行業(yè)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)內(nèi)收費，防止業(yè)內(nèi)機構(gòu)爭相壓價、惡意競爭；組織開展環(huán)境損害鑒定人誠信等級評估、鑒定質(zhì)量評估、鑒定機構(gòu)資質(zhì)評估，開展環(huán)境損害鑒定業(yè)務(wù)交流活動和教育培訓(xùn)，提高鑒定機構(gòu)和鑒定人員的專業(yè)技術(shù)水平，為今后的鑒定工作打牢基礎(chǔ)；進(jìn)行行業(yè)內(nèi)技術(shù)、管理經(jīng)驗交流，以及學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗、加強國際同行交流等工作內(nèi)容的行業(yè)管理，加強國內(nèi)外環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)協(xié)會的溝通與交流、共享信息、攻克難題，拓寬與外界的交流渠道，合作共贏，共同推動環(huán)境損害鑒定評估制度的發(fā)展完善。

同時要加強對行業(yè)協(xié)會的管理。環(huán)境的公共屬性決定了環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)不屬于純市場化競爭領(lǐng)域，環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)有別于商業(yè)性質(zhì)的協(xié)會。行業(yè)性質(zhì)的鑒定評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由政府財政支持的非政府、非民營、公益性組織承擔(dān)，必要的組織經(jīng)費由國家財政撥款，同時也可以接受社會的公益捐贈。行業(yè)協(xié)會由環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境醫(yī)學(xué)、經(jīng)濟、法學(xué)等多學(xué)科專家組成，按照《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》的規(guī)定，民政部門負(fù)責(zé)對環(huán)境損害鑒定評估的管理組織進(jìn)行登記，并對這類登記的組織進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)工作需要，成立從事環(huán)境損害鑒定評估的行業(yè)協(xié)會，從中央到地方分等級進(jìn)行管理，協(xié)會成立后，在其內(nèi)部可以設(shè)立專門的管理委員會，負(fù)責(zé)環(huán)境損害鑒定評估工作的具體實施。行業(yè)協(xié)會具有多樣性的特點，不僅體現(xiàn)在部門多樣性，鑒定評估工作涉及到的學(xué)科也具有多樣性，多部門互相協(xié)助，能在一定程度上起到內(nèi)部監(jiān)督的作用，提升自律性，進(jìn)而保證環(huán)境損害鑒定評估工作及管理的科學(xué)性、公正性和高效性。(18)參見賈紀(jì)立：《訴訟視角下環(huán)境損害鑒定評估機制研究》，碩士學(xué)位論文，貴州師范大學(xué),2017年，第46—47頁。

(三)加強評估費用管理

1.控制評估成本

規(guī)范環(huán)境損害鑒定評估流程的支出核算，隨著鑒定評估制度的發(fā)展及相關(guān)法律法規(guī)的完善，逐步完善對鑒定評估的成本管理。一方面，行政部門應(yīng)當(dāng)加強對評估工作的審批，精簡工作流程，節(jié)約時間成本，以此減少不必要的支出；另一方面，環(huán)境損害鑒定評估工作技術(shù)性仍有待提高，相關(guān)部門可以通過引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備儀器，組織評估人員學(xué)習(xí)交流，增強知識儲備等舉措讓今后的評估工作少走彎路，提升工作效率。穩(wěn)定的資金體系是開展環(huán)境損害鑒定評估工作的基礎(chǔ)和前提，一些域外國家在鑒定評估工作上有著豐富的資金來源渠道，例如環(huán)境保險、信托基金等，同時，鑒定評估的費用還可通過責(zé)任方的賠償、稅收或者公積金等方式進(jìn)行籌集。我國可以借鑒這些國家的方式方法，以責(zé)任者為主要費用承擔(dān)方，輔之以國家、政府財政或社會承擔(dān)的方式。這樣既達(dá)到了懲罰違法環(huán)境責(zé)任人的目的，又在另一方面拓寬了鑒定評估資金的來源渠道，逐步形成健全的鑒定評估資金體系。另外，還可以通過財政投入、向高污染企業(yè)征稅、建立環(huán)境責(zé)任保險等方法，最終形成能夠獨立運作、來源穩(wěn)定的綜合資金保障體系。

2.改革收費方式

行政監(jiān)管部門可以聯(lián)合行業(yè)協(xié)會和相關(guān)部門制定評估費用范圍標(biāo)準(zhǔn)，具體包括鑒定評估工作流程各環(huán)節(jié)的收費標(biāo)準(zhǔn)，以文件或其他規(guī)范的方式公布出來。在開展鑒定評估工作時，應(yīng)當(dāng)先選擇評估機構(gòu)，再進(jìn)行評估收費的流程，因為不同地區(qū)、不同機構(gòu)評估的收費標(biāo)準(zhǔn)會有差異，如果先繳納費用，后續(xù)很可能會出現(xiàn)因為其他原因，更換評估機構(gòu)的問題，那之前繳納的費用是否能退回，是否要重新繳納費用都是需要解決的問題。評估機構(gòu)應(yīng)根據(jù)費用標(biāo)準(zhǔn)和自身機構(gòu)情況確定費用，可以引入招標(biāo)機構(gòu)作為中間人，聯(lián)合行業(yè)協(xié)會，按照機構(gòu)資質(zhì)、效率、水平等因素確定最終的評估機構(gòu)。這種先確定機構(gòu)，后交費用的方式，可以有效避免額外的費用支出，也免除了委托單位因費用標(biāo)準(zhǔn)不明而引發(fā)的擔(dān)憂。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國正在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、全局性變化，環(huán)境損害鑒定評估制度逐漸進(jìn)入了發(fā)展的快車道。黨中央、國務(wù)院出臺了一系列相關(guān)政策文件，為構(gòu)建完善的環(huán)境損害鑒定評估制度指明了正確的方向。藉此，我國應(yīng)當(dāng)建立更加規(guī)范的法律體系，為環(huán)境損害鑒定評估制度提供堅實的法律保障。在實踐中，環(huán)境損害鑒定評估部門要加強責(zé)任意識，確保評估工作穩(wěn)步進(jìn)行，推進(jìn)評估制度向前發(fā)展；同時國家也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化行政主體的職能分工，最大限度的發(fā)揮行政主體在環(huán)境損害鑒定評估制度發(fā)展中的作用；環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)允許行業(yè)協(xié)會參與到有關(guān)鑒定評估制度的決策中，以此提升行業(yè)協(xié)會的職能水平，進(jìn)一步增強行業(yè)協(xié)會公信力；國家及環(huán)保部門應(yīng)共同加強對評估費用管理，確保環(huán)境損害鑒定評估工作能夠順利開展。