“是否買”與“買什么”：高校購買服務(wù)的需求管理

黃怡然,陳永清,劉麗琴

（1.蘇州大學(xué)紅十字國際學(xué)院，江蘇蘇州 215006；2.蘇州大學(xué)國有資產(chǎn)管理處，江蘇蘇州215006；3.蘇州大學(xué)采購與招投標(biāo)管理中心,江蘇蘇州 215021）

采購需求是一切采購活動(dòng)的源點(diǎn)?？茖W(xué)有效的采購需求管理是確保預(yù)算編制合理性、落實(shí)公平競爭交易規(guī)則、提高實(shí)際采購質(zhì)量的“先手棋”，也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制體系的重要組成部分。對于高校購買頻次和規(guī)模日呈上升之勢的服務(wù)類項(xiàng)目而言，有鑒于其非實(shí)物、多變化、廣覆蓋、不可退換等屬性，尤其亟需一套規(guī)范的需求管理體制機(jī)制來填補(bǔ)在“買”的前端環(huán)節(jié)上的權(quán)責(zé)真空，從而在涉及具體項(xiàng)目時(shí)做好需求的論證和審批、確定和表達(dá)。換言之，即回答“是否買”“買什么”的問題。

一、規(guī)范需求管理的價(jià)值

長期以來，高校按照政府采購的監(jiān)督檢查模式，主要關(guān)注采購部門對采購過程的執(zhí)行，缺乏項(xiàng)目申請單位對采購需求和采購結(jié)果負(fù)責(zé)的規(guī)定[1]。為彌補(bǔ)這一短板，健全以結(jié)果為導(dǎo)向的采購機(jī)制，高校需要充分認(rèn)知購買服務(wù)過程中需求管理的意義和功用，進(jìn)而把對價(jià)值意蘊(yùn)的理解轉(zhuǎn)化為做好相關(guān)工作的動(dòng)力。

（一）在“是否買”問題上的紓困價(jià)值

1.確保程序合法，強(qiáng)化計(jì)劃管理

首先，《政府采購法實(shí)施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律制度中有關(guān)采購需求管理的規(guī)定，昭示著建立健全權(quán)力運(yùn)行透明有序的購買服務(wù)內(nèi)部審批機(jī)制是高校的應(yīng)盡擔(dān)當(dāng)，而科學(xué)合理地論證采購需求則是涉及具體項(xiàng)目時(shí)申請單位的固有職責(zé)。其次，高校只有落實(shí)上述法律，做好采購計(jì)劃管理，對采購需求進(jìn)行統(tǒng)籌安排，才有助于壓縮購買批次、降低行政成本，并限制權(quán)力在其中尋租的空間，避免關(guān)聯(lián)項(xiàng)目被人為拆分等廉政風(fēng)險(xiǎn)的生成。

2.合理分配資源，節(jié)約成本消耗

購買服務(wù)本質(zhì)上是一種財(cái)政支出行為。因此，高校勢必要站在優(yōu)化資源配置和支出管理的角度審批具體項(xiàng)目采購需求，從而用好用足有限的資金和管理資源。根據(jù)成本效益原則，只有當(dāng)高校依靠自身力量產(chǎn)出服務(wù)成本大于通過外包方式產(chǎn)出服務(wù)成本的情況下，購買服務(wù)的方式才適用于服務(wù)供給[2]。項(xiàng)目申請單位只有全面調(diào)研論證采購需求和市場行情，才能預(yù)判購買服務(wù)的成本和效益，為高校保證預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)肅性、發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的引導(dǎo)作用做好基礎(chǔ)性工作。

3.調(diào)整職能定位，提升履職能力

為了保障自身履行職責(zé)、服務(wù)師生的需要，高校職能部門相較于基層學(xué)院、直屬單位購買了更多的支撐性、公益性服務(wù)。在高校內(nèi)部持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的背景下，職能部門在購買服務(wù)前對需求的論證，不僅是完成采購的基本要求，也是對自身職責(zé)再定位的必要審視[3]。職能部門一要防止行政權(quán)力過度侵入學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，使購買服務(wù)切實(shí)提高學(xué)術(shù)支撐、學(xué)術(shù)服務(wù)能力，而非通過責(zé)任的“卸載”制造新的束縛；二要防止因權(quán)力邊界界定不清，導(dǎo)致探索過程中出現(xiàn)“逆向合同外包”現(xiàn)象[4]。例如，在確定“學(xué)位論文印刷”“公務(wù)機(jī)票代理”等項(xiàng)目定點(diǎn)服務(wù)單位后，因執(zhí)行困難又宣告終止。

（二）在“買什么”問題上的紓困價(jià)值

1.改善供給質(zhì)量，保障服務(wù)水平

在合同制框架下，購買服務(wù)的需求是高校和服務(wù)承接方簽約履約的重要依據(jù)，決定著服務(wù)的最終呈現(xiàn)形式和標(biāo)準(zhǔn)。對于無先例可參考的項(xiàng)目而言，如若未能摸清基層真實(shí)需要，或未能正確表達(dá)需求，則將導(dǎo)致“供給塌陷”“需求不足”乃至“供需異位”等現(xiàn)象，影響服務(wù)供給效益的提高[5]。對于已有購買經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目而言，如若將在驗(yàn)收工作中收集而來的意見建議融入后續(xù)項(xiàng)目的采購需求，可以查漏補(bǔ)缺，不斷提高購買服務(wù)的質(zhì)量；也可以形成管理閉環(huán)，完善內(nèi)部控制體系。

2.落實(shí)競爭原則，提高競爭效率

高校購買服務(wù)的前提是效率假設(shè)，即在競爭性的市場中遴選而來的服務(wù)承接方出于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的考慮，提供服務(wù)將比高校直接供給服務(wù)擁有更高的效率[6]。這也是政府采購鼓勵(lì)公平競爭的價(jià)值內(nèi)涵。高校引導(dǎo)項(xiàng)目申請單位加強(qiáng)市場調(diào)研和需求管理，一是落實(shí)公平競爭原則的需要，確保存在足夠的潛在供應(yīng)商參與良性競爭，刺激服務(wù)承接方提高服務(wù)質(zhì)量；二是增速采購過程的需要，即為采購部門合理選擇采購方式提供參考，同時(shí)降低遭受質(zhì)疑投訴的風(fēng)險(xiǎn)。

3.量化評審指標(biāo)，彰顯公平公正

受到服務(wù)類項(xiàng)目難以精確描述參數(shù)指標(biāo)的特點(diǎn)，以及宏觀層面上政府采購體制在手段上側(cè)重于評審方法運(yùn)用的傳統(tǒng)之雙重影響[7]，高校購買服務(wù)常用公開招標(biāo)、競爭性磋商等包含綜合評分法的采購方式，而非包含最低評標(biāo)價(jià)法的競爭性談判、詢價(jià)等。有鑒于此，科學(xué)合理的采購需求將有助于采購部門細(xì)化和量化與之相對應(yīng)的評審因素，從而在前端環(huán)節(jié)化解歧視性、傾向性等不利要素，促使采購過程愈加公平公正。

二、規(guī)范需求管理的路徑

價(jià)值取向決定路徑朝向，路徑朝向決定最終成效。為推動(dòng)高校購買服務(wù)的需求管理工作不斷完善，高校要善加利用政府購買服務(wù)政策的指導(dǎo)思想，善加利用利益相關(guān)者理論等決策工具，把經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論創(chuàng)新有機(jī)融合，探索符合自身特點(diǎn)和實(shí)際情況的需求管理模式。

（一）在“是否買”問題上的紓困路徑

1.識別項(xiàng)目特點(diǎn)，分類有序推進(jìn)

高校可以參照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》，把購買服務(wù)項(xiàng)目按照受益對象進(jìn)行分類，實(shí)行因類而異的需求管理。第一類受益對象特定。其為包括職能部門、基層學(xué)院、直屬單位在內(nèi)的所有申請單位為完成自身工作、履行崗位責(zé)任需要購買的服務(wù)。例如，文件印刷、會(huì)議展覽、設(shè)備維保、會(huì)計(jì)審計(jì)等；第二類受益對象不特定。其為職能部門為保障校園運(yùn)行、增加師生福利需要提供的公共服務(wù)。例如，物業(yè)管理、安保消防、食堂運(yùn)營、定點(diǎn)用車等。對于第一類項(xiàng)目，在條件具備時(shí)采購需求可由項(xiàng)目申請單位直接提出；對于第二類項(xiàng)目，則應(yīng)當(dāng)在廣泛征求意見的前提下嚴(yán)格決策程序、審慎論證需求，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)征求專家、師生意見建議。

2.堅(jiān)持預(yù)算約束，提高支出績效

項(xiàng)目申請單位在編報(bào)預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中長期業(yè)務(wù)規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，如實(shí)反映準(zhǔn)備購買服務(wù)的支出情況。高校要充分考慮服務(wù)的生命周期成本、供給質(zhì)量、潛在風(fēng)險(xiǎn)、政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等多元要素，把購買目標(biāo)從單純的節(jié)支防腐轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔镉兴怠盵8]，即要優(yōu)先購買有利于落實(shí)上級政策方針、有利于整改巡查審計(jì)提出的問題缺陷、有利于改善高校學(xué)術(shù)和民生條件、有利于節(jié)約服務(wù)供給成本的項(xiàng)目，促使有限資源得到充分利用。項(xiàng)目申請單位購買服務(wù)的資金要在預(yù)算框架下進(jìn)行統(tǒng)籌，堅(jiān)持精打細(xì)算，未列入預(yù)算的項(xiàng)目不得進(jìn)入采購程序。

3.加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，健全內(nèi)部分權(quán)

根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，高校要在編制采購預(yù)算和實(shí)施采購計(jì)劃、確定采購需求等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。有鑒于此，高校一要通過設(shè)置歸口管理部門加強(qiáng)各項(xiàng)目申請單位的協(xié)作，便于對采購需求的論證和確定進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，同時(shí)也可以防止因需求碎片化導(dǎo)致應(yīng)購未購、重復(fù)購買；二要通過健全需求的內(nèi)部審批流程實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，實(shí)現(xiàn)需求發(fā)起、流轉(zhuǎn)、審批、論證等不相容崗位相分離，明確相關(guān)部門、人員在每個(gè)環(huán)節(jié)上的權(quán)力和責(zé)任，避免由單一主體完成業(yè)務(wù)全過程，或權(quán)力相對集中在少數(shù)人手中，從而提高購買服務(wù)決策的純潔性和科學(xué)性[9]。

（二）在“買什么”問題上的紓困路徑

1.牢記初心使命，回歸大學(xué)本源

立德樹人是高校的立身之本，因此包括購買服務(wù)在內(nèi)的所有工作都是圍繞這一中心拓展的同心圓。高校購買服務(wù)項(xiàng)目的申請單位必須落實(shí)采購人主體責(zé)任，把立德樹人內(nèi)化到采購需求中。為此，首先，項(xiàng)目申請單位要提高思想站位，不再把購買服務(wù)看作是一種自上而下的工作部署，而要看作一種自下而上的需求回應(yīng)和上下結(jié)合的需求治理[10]，看作是本單位作風(fēng)效能建設(shè)的延伸。其次，要加強(qiáng)能力建設(shè)，通過強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)、資源整合、利益平衡能力確保需求的合法性，通過強(qiáng)化科學(xué)決策、聯(lián)系師生、制度創(chuàng)新能力確保需求的有效性[11]。最后，要厲行公開透明，保證利益相關(guān)者的參與權(quán)與建議權(quán)，從而將真實(shí)需求以最小誤差納入采購過程[3]，確保采購收獲實(shí)效。

2.引入社會(huì)力量，豐富審查視角

科學(xué)合理的采購需求離不開全面準(zhǔn)確的市場調(diào)研。如若項(xiàng)目申請單位未能充分了解相關(guān)市場行情，即便采購需求再詳盡周密，也難免因符合條件的潛在供應(yīng)商數(shù)量不足而變成“空中樓閣”。同時(shí)，接受供應(yīng)商審查有助于規(guī)避需求中的歧視性、傾向性條款，避免采購過程中遭受質(zhì)疑投訴。但是，對供應(yīng)商的過分依賴有可能導(dǎo)致采購需求的確定為其所左右，導(dǎo)致真實(shí)需求被“綁架”，服務(wù)供給偏離原本軌道。為避免上述情況，對于情況復(fù)雜、涉及面廣的購買服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目申請單位可以引入獨(dú)立客觀的第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜姨峁┮庖娊ㄗh，或委托其從專業(yè)角度出發(fā)出具購買方案供自身參考，推動(dòng)需求審查視角的多元化、專業(yè)化。

3.加強(qiáng)師生參與，凸顯人文關(guān)懷

對于前文所述第二類受益對象不特定的項(xiàng)目，采購需求確定應(yīng)避免主觀臆斷下的隨意購買，沒有經(jīng)過廣泛聽取基層學(xué)院和師生表達(dá)的步驟[12]，如采取征求意見、問卷調(diào)查、民主座談等形式。在需求確定環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)與師生的精準(zhǔn)對接，不僅可以幫助項(xiàng)目申請單位塑造以師生為中心的服務(wù)理念和協(xié)作治理精神，最大程度發(fā)揮集體行動(dòng)的優(yōu)勢，群策群力提高師生的獲得感和幸福感[13]；更可以引導(dǎo)學(xué)生在參與高校治理過程中培養(yǎng)公民理性精神[10]，實(shí)現(xiàn)理論指導(dǎo)和實(shí)務(wù)學(xué)習(xí)的相互統(tǒng)一，為實(shí)現(xiàn)“三全育人”提供一個(gè)全新抓手。

三、結(jié)束語

做好購買服務(wù)的需求管理是高校在新形勢下深入推進(jìn)“放管服”改革，不斷提高服務(wù)供給能力，支持基層學(xué)院和師生心無旁騖從事人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流合作等工作的重要保障。高校應(yīng)當(dāng)充分研究理解需求管理的價(jià)值所在和路徑所指，在“是否買”“買什么”問題上“不畏浮云遮望眼”“風(fēng)物長宜放眼量”，從而扎實(shí)推進(jìn)內(nèi)部治理能力的建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康、順利、可持續(xù)地發(fā)展。