檢察機關在公益訴訟中的主導責任研究

周習武，張寶印

(1.遼寧省人民檢察院，遼寧 沈陽 110032；2.遼寧省沈陽市沈河區(qū)人民檢察院，遼寧 沈陽 110011)

我國檢察機關具有多元化的職能屬性，不僅是履行法律監(jiān)督職能的國家法律監(jiān)督機關，而且是履行保障國家法律正確實施職能的司法機關，同時也是履行保護國家利益和社會公共利益職能的公益保護機關，在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用。檢察機關提起公益訴訟充分體現(xiàn)了檢察機關的多元職能定位，有利于監(jiān)督行政違法行為，優(yōu)化司法職權配置，保護國家利益和社會公共利益，推進法治政府建設。無論從檢察機關提起公益訴訟制度的設計亦或設定層面，檢察機關無疑在公益訴訟中承擔著主導責任。當前，檢察機關的公益訴訟工作應明晰主導責任內涵，明確主導責任價值，明辯主導責任短板，明定主導責任路徑，切實做好承擔主導責任的公益訴訟檢察工作。

一、檢察機關在公益訴訟中的主導責任釋義

(一)檢察機關在公益訴訟中主導責任的內涵

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是以習近平同志為核心的黨中央推進的重大司法改革舉措之一。歷經醞釀、探索、入法等階段，我國正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。中國公益訴訟制度走上了一條檢察主導的“國家化路徑”[1]。所謂“主導”，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的釋義，指“主要的并且引導事物向某方面發(fā)展的”。檢察機關在公益訴訟中的主導責任可以理解為檢察機關在公益訴訟中承擔的主要引導公益訴訟向前推進發(fā)展的責任。從公益訴訟發(fā)展階段來看，可以將之劃分為立案階段、訴前階段以及訴訟階段，檢察機關在公益訴訟中的主導責任貫穿于三個不同階段中。以行政公益訴訟為例，在立案階段，需要檢察機關決定是否對線索進行評估，是否立案以及是否發(fā)起立案后磋商等程序；在訴前階段，需要檢察機關開展調查核實，決定是否發(fā)出訴前檢察建議，對發(fā)出的訴前檢察建議進行督促落實，并對行政機關的回復進行后續(xù)核實，判斷行政機關是否依法履職，維護了國家利益和社會公共利益；在訴訟階段，需要檢察機關派員出席法庭，宣讀公益訴訟起訴書，出示和說明檢察機關調查收集的證據(jù)情況，同時對調查收集的證據(jù)進行質證，參加法庭調查，圍繞爭議焦點進行辯論、發(fā)表意見，履行對訴訟過程進行監(jiān)督等職責。

公益訴訟中檢察機關的主導責任需要從“主”“導”“責任”三個角度進行全面理解。從“主”的角度而言，檢察機關在公益訴訟中承擔“主要”的引導公益訴訟向前推進的責任。公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。檢察機關作為提起行政公益訴訟的唯一法定主體，必然在行政公益訴訟中承擔“主要”的責任；民事公益訴訟不僅可以由檢察機關提起，其他適格主體也有權提起民事公益訴訟，但從司法實踐來看，自檢察公益訴訟制度正式入法以來，全國檢察機關提起的公益訴訟案件約占人民法院當年審結的各類公益訴訟案件的九成[2]，同時還存在督促、支持起訴的情況?？梢姡瑱z察機關在民事公益訴訟中也承擔“主要”的責任。從“導”的角度而言，檢察機關在公益訴訟中承擔主要的“引導”公益訴訟向前推進的責任。檢察機關在公益訴訟中，承擔發(fā)現(xiàn)案源、調查取證、督促行政機關履職、提起訴訟等職責。在立案階段和訴前階段，檢察機關承擔絕對的主導責任；在訴訟階段，檢察機關需要履行出庭職責，發(fā)揮類似刑事訴訟當中出庭支持公訴的功能，直接決定并引導法庭的審理過程以及審理內容。從“責任”的角度而言，檢察機關在公益訴訟中的主導責任本質上屬于責任和擔當，而不是權力的大小與地位的高低。檢察機關在公益訴訟當中承擔著維護國家利益和社會公共利益，促進依法行政嚴格執(zhí)法的責任或者任務。檢察機關負責督促行政機關依法履職，雙方不存在權力高低之分，應在雙贏、多贏、共贏的理念指引下共同履職盡責，以人民為中心，切實維護國家利益、社會公共利益和人民群眾的合法權益。

(二)檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的證成

1.制度設定維度之證成——檢察機關提起公益訴訟制度的探索

習近平總書記在寫給第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會的賀信中指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任”。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大決策部署。從公益訴訟檢察制度的設定維度看，其經歷了中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過《檢察機關提起公益訴訟試點方案》以前的醞釀階段；經歷了全國人大常委會授權在北京等13個省(區(qū)、市)開展為期兩年的試點的探索階段；經歷了全國人大常委會通過修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》，規(guī)定了公益訴訟檢察制度的入法階段。公益司法保護的“中國方案”得以正式確立[3]?？梢姡瑥墓嬖V訟檢察制度的醞釀、探索、入法的設定上看，相關制度圍繞檢察機關如何開展公益訴訟，如何通過公益訴訟保護國家利益和社會公共利益而設定展開。因此，檢察機關必然在公益訴訟中承擔主導責任。

2.制度設計維度之證成——檢察機關的全過程參與履職

從檢察機關提起公益訴訟制度的設計維度看，檢察機關全程參與公益訴訟的立案階段、訴前階段及訴訟階段，即發(fā)現(xiàn)線索→立案→調查核實→訴前檢察建議→提起訴訟的整個辦案進程。首先，檢察機關決定公益訴訟案件線索的未來走向，經過對案件線索真實性、可查性評估，決定案件線索能否正式進入立案程序；正式立案后，檢察機關全面主導調查收集證據(jù)工作，主導確定調查思路、方法、步驟以及證據(jù)內容；調查結束后，檢察機關主導案件的訴前督促或者提出檢察建議，促進行政機關履職整改；提出檢察建議后，檢察機關主導對行政機關履職情況及對國家利益、社會公共利益受到侵害情況的跟蹤調查，從而決定終結案件、提起行政公益訴訟或者移送其他人民檢察院處理；提起公益訴訟的，檢察機關將出庭主導訴訟程序的運行。從以上程序可以看出，檢察機關通過對公益訴訟的全過程參與，主導著整個公益訴訟的進程。這也是檢察機關提起公益訴訟制度設定的必然結果。

3.制度設想維度之證成——檢察機關公益訴訟實踐的質量掣肘

“公益訴訟檢察制度建立4年多來，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件56.7萬件，取得積極法治效果和良好社會效果。同時也要看到，隨著人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，公益訴訟還不能完全滿足人民群眾的需求”[4]。從公益訴訟檢察實踐來看，檢察公益訴訟工作還處于探索改革階段，面臨著干警能力素質不足、制度運行欠規(guī)范、理論引領待深化等諸多掣肘因素，造成辦案數(shù)量上升而辦案實際效果下降、不同領域辦案數(shù)量不協(xié)調等問題，直接影響檢察機關提起公益訴訟制度的預設功能。例如，最高人民檢察院于2022年2月7日印發(fā)的《關于加強國有財產保護、國有土地使用權出讓領域公益訴訟檢察工作的通知》中指出，當前“國財國土”領域公益訴訟檢察職能作用發(fā)揮還不夠充分，還不適應當前形勢和任務的需要等。在多種公益訴訟檢察實踐的情境下，明確檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任是促進公益訴訟檢察工作提質增效的良方，必然有利于實現(xiàn)公益訴訟檢察制度的預設功能，不斷滿足人民群眾的需求。

(三)檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的價值

1.外向性價值——對人民群眾新期待的回應

“90年人民檢察史，就是一部黨領導檢察機關為人民司法、不斷滿足人民對美好生活向往的奮斗史。歷史深刻表明：人民性是檢察機關的本質屬性，必須始終把人民放在心中最高位置，把人民群眾滿意不滿意作為檢察工作的評判標準，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往”[5]。相較以往，新時代的人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求更加多元，質與量的要求與以往相比都有了很大提升。檢察工作應該與時俱進，圍繞人民群眾更加多元的需求展開。例如，中共中央印發(fā)的《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》指出：“在步入新發(fā)展階段之后，同人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的多元需求相比，檢察機關的法律監(jiān)督職能仍有較大的提升空間”。這里的邏輯非常清晰，檢察工作應該不斷滿足人民群眾的需求，但當前包括公益訴訟檢察在內的法律監(jiān)督職能的發(fā)揮還不夠充分，與人民群眾的需求相比仍有不小差距。因此，充分發(fā)揮新時代檢察工作的公益訴訟職能，就要求檢察機關在公益訴訟中切實承擔起、承擔好主導責任，不斷滿足人民群眾的新需求。

2.內向性價值——公益訴訟檢察工作高質量發(fā)展的進路

第十五次全國檢察工作會議提出，當前和今后一個時期檢察工作的總體目標是以檢察工作自身高質量發(fā)展服務保障經濟社會高質量發(fā)展。新時代檢察工作高質量發(fā)展，既要抓“本”的提升，更要有“質”的嬗變。因此，公益訴訟檢察工作高質量發(fā)展必須注重“本”的提升與“質”的嬗變，本質上就是檢察機關要承擔起在公益訴訟中的主導責任。在“本”的提升方面，要以辦理案件為中心，承擔起在立案階段、訴前階段及訴訟階段的主導責任，精準辦理好每一個案件；在“質”的嬗變方面，要跟上、適應信息化大勢，認識到“數(shù)字革命”對驅動公益訴訟檢察工作提質增效的重要意義，深度運用大數(shù)據(jù)平臺、工具，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在保護國家和社會公益方面的作用。例如在公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)上，檢察機關要承擔起發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的主導責任，主動運用大數(shù)據(jù)平臺，解決公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)難的問題。

二、檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的制約因素

(一)根本原因——講政治與抓業(yè)務的融合不足

最高人民檢察院檢察長張軍反復強調，檢察機關從來就沒有離開業(yè)務的政治，更沒有離開政治的業(yè)務，必須把講政治與抓業(yè)務融為一體。從政治與業(yè)務融合的角度看，制約檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的因素包括講政治不足、抓業(yè)務不足以及二者的融合不足。在講政治不足方面，存在檢察機關為完成案件考評數(shù)量，忽視案件辦理質效的情況。如針對同一行政機關的同一性質問題發(fā)出多份檢察建議，盡管完成了辦案數(shù)量要求，但是忽視了公益訴訟對保護公益的追求，忽視了以人民為中心的基本立場；在抓業(yè)務不足方面，存在基層檢察機關業(yè)務短板明顯的問題。雖然“四大檢察”格局已然形成，但部分基層檢察機關仍將民事檢察業(yè)務、行政檢察業(yè)務、公益訴訟檢察業(yè)務集中在同一部門，對抓業(yè)務的重視不足，存在辦案人員不足、業(yè)務能力欠缺等問題，尚未做到專門案件專人辦理，有悖檢察業(yè)務的發(fā)展需要。在講政治與抓業(yè)務融合方面，講政治不足及抓業(yè)務不足的厚此薄彼、顧此失彼都是政治與業(yè)務融合不足的體現(xiàn)。雖然把政治工作和業(yè)務都做為中心工作來抓，但沒有完全把講政治融入到具體的檢察履職當中，講政治與抓業(yè)務融合不足。

(二)發(fā)展外因——探索與發(fā)展的過程限制

檢察機關提起公益訴訟制度從試點開始，至今不過七年時間。雖然該制度的體系內容不斷完善，但仍然處于發(fā)展階段。從該制度探索與發(fā)展的角度看，不同時期對該制度的發(fā)展要求或者政策取向具有不同的側重。在檢察機關提起公益訴訟制度探索之初，首先強調案件數(shù)量優(yōu)先，通過案件數(shù)量的提升積累辦案經驗，以案件數(shù)量保障案件質量。此時，檢察機關辦理公益訴訟案件追求案件數(shù)量，并不注重其主導責任的發(fā)揮，加之探索過程中該制度自身存在的諸多不完善因素，檢察機關很難發(fā)揮主導責任。比如，由于存在辦案人員數(shù)量不足的問題，完成案件指標已屬不易，自然無暇顧及主導責任的承擔。檢察公益訴訟制度發(fā)展至今，辦案質量的重要價值不斷凸顯。做好檢察公益訴訟工作，高質量完成時代賦予檢察機關的歷史使命，必然要求檢察機關承擔起主導責任，助推新時代公益訴訟檢察工作高質量發(fā)展。

(三)運行內因——需求與供給的匹配錯位

需求與供給的錯位是制約檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的重要掣肘因素。當前，檢察機關提起公益訴訟面臨著人員供給、制度供給、理論供給方面的不足，無法滿足社會發(fā)展對公益訴訟的需求。在人員供給方面，作為辦案主力的基層檢察機關人員配備不足，對公益訴訟檢察工作理念的理解滯后，辦案人員專業(yè)素質無法滿足檢察機關承擔主導責任的客觀要求。在制度供給方面，檢察機關開展公益訴訟的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，與公益訴訟作為專門檢察監(jiān)督職能的體系性要求不相匹配。同時，檢察機關與行政機關的協(xié)作配合尚存在制度空白和協(xié)調不順暢的情況，不能有效應對公益訴訟實踐快速發(fā)展的需要。正是在這樣的背景下，中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》提出要建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機制。在理論供給方面，理論研究存在零散化、碎片化的現(xiàn)狀，缺乏體系性，對一些公益訴訟檢察實踐中尚無有效解決方案、分歧較大的難題缺乏足夠關注，理論研究的支撐和引領作用發(fā)揮不夠[6]。在上述諸多供給不足的情勢下，檢察機關難以在公益訴訟中承擔起主導責任。

三、檢察機關在公益訴訟中的主導責任優(yōu)化路徑

(一)政治與業(yè)務深度融合，筑牢檢察機關承擔主導責任的政治基礎

最高人民檢察院檢察長張軍提出的“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”工作要求，將講政治放在首位并多次強調要“從政治上看”。檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任，首先應當筑牢政治基礎，強化政治與業(yè)務的融合。政治與業(yè)務的融合要解決好認識與融合兩個層面的問題：在認識層面，要對政治進行正確認識，對習近平法治思想及習近平總書記“七一”重要講話精神學深悟透；在融合層面，要把對政治的認識運用到檢察工作實踐當中，指導業(yè)務開展。實踐中存在的政治與業(yè)務融合不足，其癥結往往體現(xiàn)在認識層面，能夠認真學習習近平法治思想，卻沒有在業(yè)務中落實到位。因此，要做到講政治，實現(xiàn)政治與業(yè)務的深度融合，就必須同時做好認識與融合兩個方面的工作，不斷提升政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，做到政治自覺、法治自覺、檢察自覺。從檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任角度而言，要貫徹黨對檢察公益訴訟工作的絕對領導，圍繞黨和國家工作大局開展公益訴訟檢察工作，緊盯人民群眾日益關注的與之利益息息相關的領域，真正做到以人民為中心，切實履行公益訴訟檢察職能，筑牢檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的政治基礎。

(二)案件數(shù)量與質量優(yōu)位安排，引領檢察機關承擔主導責任的發(fā)展方向

數(shù)量與質量的關系問題是影響檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任發(fā)展方向的重要問題。2021年檢察機關共立案辦理公益訴訟案件17萬件，是2018年的1.5倍。重數(shù)量、重質量、數(shù)量與質量并重等關系的選擇直接影響檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的效果。2021年10月29日，最高人民檢察院副檢察長張雪樵在全國檢察機關公益訴訟業(yè)務視頻督導會上指出，從公益訴訟制度的設計目的出發(fā)，質量優(yōu)先是公益訴訟助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。案件的價值關鍵在于影響了多大的層面，解決了多難的問題。如果片面追求辦案數(shù)量，必然帶來多方面的負面效果。因此，在處理案件數(shù)量與質量的關系問題上，應當在堅持質量與數(shù)量并重的前提下更重質量。首先，伴隨著檢察機關對公益訴訟制度的探索運用不斷走向深入，目前公益訴訟檢察工作已經超越了追求數(shù)量的歷史階段，需要更加注重質量和效果，真正推動公益訴訟檢察高質量發(fā)展[7]；其次，辦案數(shù)量仍然具有體現(xiàn)辦案實績、擴大宣傳效果等現(xiàn)實意義，也應予以高度重視；再次，在案件數(shù)量與質量二者的優(yōu)位安排中，應當更重視案件質量。案件質量是體現(xiàn)公益訴訟制度價值的最終因素，在案件數(shù)量與質量二者無法兼得的情形下，案件質量應當排在更為優(yōu)先的位置。因此，應當設置更加合理、靈活的辦案質量考評標準，避免片面追求案件數(shù)量而影響案件質量。在案件“質量與數(shù)量并重，更重質量”的優(yōu)位安排下，檢察機關要以更高質量辦理公益訴訟檢察案件，必然要充分承擔起主導責任，綜合考量辦案數(shù)量、辦案質量、辦案效果等多重因素，實現(xiàn)對檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的引領作用。

(三)內外同向發(fā)力，提升檢察機關承擔主導責任的辦案質效

如上所述，檢察機關提起公益訴訟制度仍面臨人員供給、制度供給、理論供給的不足，直接影響了檢察機關在公益訴訟中承擔主導責任的辦案質效。對此，需要內外同向發(fā)力，提升辦案質效。

1.在內力方面，解決人員、制度、理論供給不足的問題

在辦案人員配置方面，應確保專人辦理公益訴訟檢察案件，不斷提升辦案人員在公益訴訟中承擔主導責任的思想認識；更新司法理念，加深對“以人民為中心”“雙贏多贏共贏”“訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)”等理念的理解，應當以“從政治上看”的視角辦理公益訴訟案件；同時，采取同堂培訓、崗位練兵、以賽代練等方式，提高線索發(fā)現(xiàn)、調查取證、整改跟進、出席法庭等辦案能力水平，力爭實現(xiàn)將每個辦案環(huán)節(jié)做到極致的工作目標。在制度方面，著力落實《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》中有關建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機制的工作要求，加強與行政執(zhí)法機關的溝通銜接，及時掌握公益訴訟線索信息，有針對性地開展公益訴訟工作；加快公益訴訟專門立法的步伐，推動公益訴訟法律制度體系的不斷完善，使公益訴訟制度體系更加協(xié)調完善，契合當下公益訴訟的實踐需求。在理論方面，加強公益訴訟基礎理論、實務運行、制度建構等方面的理論研究，尤其要繼續(xù)深入研究檢察機關在公益訴訟中主導責任的實現(xiàn)路徑等。

2.外力方面，善于利用多種因素提升辦案質效

檢察機關提起公益訴訟制度的自我完善不可能一蹴而就，加之公益訴訟領域存在諸多非法律范疇的因素，必須善于借助外力實現(xiàn)辦案質效的提升。在線索發(fā)現(xiàn)上，要善于借助大數(shù)據(jù)平臺的力量，通過大數(shù)據(jù)平臺進行篩查、比對、碰撞，從中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。如遼寧省沈陽市人民檢察院建立了公益訴訟大數(shù)據(jù)應用平臺，有效破解了公益訴訟案件線索篩查難、精準評估難、跟蹤監(jiān)督難的問題。加強橫向檢察一體化機制建設，業(yè)務部門之間及時移送問題線索，加強協(xié)作配合，形成監(jiān)督合力。在調查取證上，要善于運用社會調查、技術檢測、專家論證、公開聽證等方式。在整改評估上，要善于借助第三方代表評估等方式。當前，公益訴訟適用領域不斷擴展，部分領域的案件專業(yè)性及復雜性已經超出檢察辦案人員的能力范疇，使之難以通過自身的判斷推進辦案工作。這種情況下，在加強學習培訓、努力提升檢察人員能力素質的同時，應當善于借助專業(yè)團體和專業(yè)人士的力量，全方位提升公益訴訟辦案質量。如從個人信息保護領域公益訴訟司法實踐來看，大都借助專家論證等專業(yè)力量推進案件辦理，收到了良好的效果。在督促監(jiān)督上，要善于獲得各級黨委、政法委等部門的支持，不斷增強檢察機關履行公益訴訟職責的保障力量。