黑龍江省國有林區(qū)改革問題研究
——以某林業(yè)局為例

葉超男 董 震

(大連海事大學，遼寧 大連 116000)

1 某林業(yè)局國有林區(qū)概況及改革成效

某林業(yè)局隸屬于黑龍江省森林工業(yè)集團有限公司，開發(fā)于1895年，建局于1948年3月，現(xiàn)有山上林場所14個。2017年被森工總局確定為第二批改革試點單位，自此開啟了深化國有林區(qū)改革的新征程。林業(yè)局積極開展各項改革工作，通過理順體制機制，理清森林資源管理、社會行政管理和企業(yè)運營“三條線”，積極推進“四分開、一轉(zhuǎn)型”，平穩(wěn)推進林區(qū)生態(tài)建設和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年6月30日，“某林業(yè)局”更名為“某重點國有林管理局”，組建某林業(yè)經(jīng)營有限公司，并與某重點國有林管理局一并掛牌。截止2020年，某林業(yè)局的改革任務已經(jīng)全面完成，改革成效顯著。

1.1 經(jīng)濟建設方面

改革以來，林區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟實力不斷增強。按照“486”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和“1+3”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，合理定位自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。構(gòu)建綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵林場所發(fā)展林下種養(yǎng)殖、林產(chǎn)品精深加工和北藥等林業(yè)產(chǎn)業(yè)，以及生態(tài)旅游及健康養(yǎng)老等生活性服務業(yè)。2018年，林業(yè)局總產(chǎn)值實現(xiàn)12.9億元，全年收入完成7 875萬元。2019年，在崗職工人均月工資達到4 210元。

1.2 生態(tài)建設方面

林業(yè)局牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，全面加強森林資源管理。具體措施一是加大資源管護投入力度，堅決守住林地、森林、濕地和物種四條生態(tài)紅線保護行動。二是不斷提高森林防火工作的預見性、科學性。三是不斷加強對林區(qū)內(nèi)的國家級自然保護區(qū)的植物、動物的監(jiān)測和大量數(shù)據(jù)分析。2020年，在防控疫情的同時，后備資源培育補植補造完成5 000畝、人工造林(紅松經(jīng)濟林)完成1 819畝，森林撫育補植計劃3 900畝，超額完成3 937.17畝。

1.3 基礎設施方面

林業(yè)局改革以來不斷強化林區(qū)基礎設施建設。2019年，投資460余萬元，用于職工醫(yī)院購置先進的醫(yī)療設備，以及中心幼兒園軟硬件建設等其他基礎設施上。根據(jù)棚戶區(qū)改造政策，到2020年，新建家屬樓120多棟、8 000多戶搬遷到高樓，基本消滅局址地區(qū)的平房。居住環(huán)境方面，全局基本實現(xiàn)綠化、亮化、美化、香化和硬化“五化”目標。

1.4 社會職能方面

積極與地方政府及行業(yè)主管部門溝通協(xié)調(diào)，完成與屬地政府的行政權(quán)力和社會職能移交。迄今為止林業(yè)局已穩(wěn)妥移交行政權(quán)力職能部門20個。其中基層法院、檢察院、公安局以及中小學都相應的完成了移交。并將林區(qū)供水、供熱等經(jīng)營性事業(yè)單位推向市場，實行企業(yè)化經(jīng)營。在退休人員安置方面，將林業(yè)局國有企業(yè)16 226名企業(yè)退休人員全部轉(zhuǎn)交給屬地政府社會保險局，從而全部完成社會化管理，完成國有企業(yè)退休人員社會化管理相應工作。

1.5 企業(yè)管理方面

在保證企業(yè)職能的同時，兼顧精簡高效的原則，對林業(yè)局機關各部門科室進行重新組合，將內(nèi)設機構(gòu)從35個調(diào)減至18個，縮減比例近50%，人員由209人調(diào)減至165人，縮減比例15%以上。并對旅游公司、制藥廠、冷凍食品廠、物資公司、苗木綠化公司、基建工程處、營林產(chǎn)業(yè)公司、經(jīng)營性單位、招商企業(yè)、商業(yè)承包點、公共使用房屋和出租公產(chǎn)店鋪進行國有資產(chǎn)清點，劃轉(zhuǎn)林業(yè)經(jīng)營有限公司管理。同時，重新制定了績效考核制度，嚴格企業(yè)預算制、核算制、報賬制管理，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”制度，嚴格控制“三公”經(jīng)費和成本費用支出[1]。

2 某林業(yè)局國有林場改革中的障礙和挑戰(zhàn)

某林業(yè)局自2017年開啟國有林區(qū)改革之路，雖然在經(jīng)濟、生態(tài)、基礎設施、社會職能和企業(yè)管理等方面取得了一定的成效。但國有林區(qū)歷史深遠，涉及的人員和改革工作眾多，改革難度大，所以仍存在需要完善的地方。

2.1 林區(qū)品牌效能不強

改革以來，林區(qū)不僅發(fā)展北藥產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)蜂、養(yǎng)蛙和養(yǎng)鹿等產(chǎn)業(yè)，還大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。但2020年，受新型冠狀病毒疫情的沖擊，導致林區(qū)內(nèi)旅游景區(qū)閉園，致使多個林場(所)依托生態(tài)旅游興建了家庭賓館、飯店、農(nóng)家院和接待中心等1 000余處處于歇業(yè)狀態(tài)，林區(qū)經(jīng)濟條件受疫情影響過大。對于山上林場的黑木耳種植、大榛子種植、中草藥種植和梅花鹿養(yǎng)殖等林下種植養(yǎng)殖業(yè)，雖然受疫情影響較小，但職工們?nèi)狈ο鄳膶I(yè)技術知識。同時對于特色產(chǎn)品的銷路，也存在一定的局限性，銷售模式單一。另外整個林區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品缺乏知名度，缺少品牌效應，與同期市場上的產(chǎn)品相比，受消費者的認可度較小。林區(qū)產(chǎn)品以線下發(fā)展為主，銷量難以形成規(guī)模效益。另外林場的經(jīng)濟發(fā)展方式存在一定的局限，第一產(chǎn)業(yè)所占比重過大，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展又缺乏相應的財力、人力等資源的扶持，所以不僅需要增強支柱性產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定性，還需要增強林區(qū)品牌效應[2]。

2.2 天保資金補助有待提高

林區(qū)改革不僅需要支付必須支付的改革成本，比如，社會職能移交產(chǎn)生的費用等，還需要一部分資金用來推動林區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。林業(yè)局最主要的資金來源就是天保資金，對于天保資金的使用情況，2016年林業(yè)局森林管護經(jīng)費占總費用的20%左右，而社會保險補助費用則占44%左右，社會保險的費用占比過大，森林管護、公益林建設上投入較少。另外天保二期補助標準低，而林區(qū)改革經(jīng)濟成本高，不足以滿足改革需求，給林區(qū)造成改革層面的經(jīng)濟壓力。天保二期工程對工程區(qū)國有林，中央財政安排森林管護費每畝每年5元。對工程區(qū)集體林，屬于國家級公益林的，由中央財政安排森林生態(tài)效益補償基金每畝每年10元。再次，天保工程社會保險補繳費基數(shù)為黑龍江省城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中在崗職工平均工資的80%，繳費比例為30%。2018年黑龍江省城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均月工資為6 867.75元，而林業(yè)局在崗職工每人每月平均為3 626元，差距較大。

2.3 富余職工安置問題難度大

國有林場歷史由來已久，職工情況復雜。根據(jù)林場的現(xiàn)有情況，除了林場的在崗職工外，還有的人員屬于廠辦大集體，一次性安置，大齡青年職工等情況。對于這部分富余職工，由于在林區(qū)沒有充足的就業(yè)環(huán)境，大部分人選擇外出打工，這不僅造成林區(qū)人員老齡化嚴重，同時還造成林區(qū)人力資源嚴重流失。另外對于一次性安置人員，下崗之后人員范疇就轉(zhuǎn)變?yōu)殪`活就業(yè)人員，不僅沒有工作，還失去了職工身份，而且在相應的養(yǎng)老保險繳納、醫(yī)療保險繳納、退休之后的養(yǎng)老金領取方面都處于劣勢。因此針對富余職工的安置問題，怎樣合理滿足職工的物質(zhì)條件和心理要求也是需要進一步合理規(guī)劃和探討的。另外林區(qū)群眾思想落后，缺乏創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識，生產(chǎn)生活方式單一，所以也需要不斷轉(zhuǎn)變林區(qū)群眾思想觀念[3]。

2.4 基礎設施服務有待完善

某林業(yè)局改革以來積極推進林區(qū)各項基礎設施建設，雖然一定程度上優(yōu)化了居民的生活環(huán)境，但仍有需要完善的地方。林區(qū)的道路不僅存在過窄，只有單行車道的問題，還易發(fā)生事故，缺乏相應的道路護欄等問題。這不僅造成林區(qū)群眾出行不便，還影響生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。其次林區(qū)的棚戶區(qū)改造的樓房，不斷出現(xiàn)陽臺漏水、樓房頂松動和單元門下陷等質(zhì)量問題，問題較多，缺乏相應的專人進行維護。再次，林區(qū)的老年人數(shù)量較多，但老年人休閑娛樂的場所相對匱乏，同時老年人的業(yè)余生活和心理健康方面也需要更多的關注。

2.5 改革宣傳工作有待加強

某林業(yè)局從2017年改名掛牌之后，各項改革工作同時開展，但是對于更多職工和居民來說，國有林場改革帶來的最大的變化是名字，對于他們生活的環(huán)境將要發(fā)生哪些變化并沒有多大的關注度和參與度，民眾改革意識不強。同時林業(yè)局改革相關的規(guī)章制度，決策決議并沒有進行及時的公開公示，各種機關的宣傳平臺應該及時更新，動態(tài)管理。在國企改革進行的同時，林區(qū)機關不僅要執(zhí)行上級傳達的各項工作，同時應該讓林區(qū)群眾了解改革工作意圖，這不僅有利于改革工作的開展，還有利于提高林業(yè)局機關形象的建立[4]。

3 某林業(yè)局國有林場改革中存在問題的原因

近年來，某林業(yè)局雖然經(jīng)濟發(fā)展速度快，但發(fā)展水平仍不高，另外地方經(jīng)濟水平也不高，所以會在一定程度上影響林區(qū)改革工作的推進。同時也存在一些主觀因素和政策因素，不能及時跟上林區(qū)改革的步伐。

3.1 經(jīng)濟因素

一直以來某林業(yè)局的經(jīng)濟社會發(fā)展水平偏低，不僅缺乏良好的社會環(huán)境、外部市場和社會保障體系，還存在林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平失衡問題，第一產(chǎn)業(yè)比重大。林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化程度及產(chǎn)業(yè)布局等對改革后實現(xiàn)獨立經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)而言具有重要影響。因此合理的產(chǎn)業(yè)布局不僅能幫助林區(qū)更好的發(fā)展，還能為林區(qū)在市場競爭中增加優(yōu)勢，進而幫助林區(qū)在剝離社會職能時發(fā)揮強有力的作用。其次，地方經(jīng)濟的發(fā)展水平同樣影響林區(qū)的改革。地方經(jīng)濟發(fā)展水平越高，就越能為林區(qū)提供一個更好的市場條件，如消費市場、就業(yè)市場和人才市場等，這不僅能帶動林區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，還能減輕林區(qū)的債務壓力，有效促進林場改革的發(fā)展[5-6]。

3.2 主觀因素

林區(qū)改革的相關部門和人員的業(yè)務能力對林區(qū)的改革也至關重要。林區(qū)改革涉及的部門和人員復雜，改革中遇到的問題情況也多樣，所以對工作人員的素質(zhì)能力和工作能力要求也高。同時在改革方案執(zhí)行過程中也容易出現(xiàn)尋租、避責、渾水摸魚和搭便車等惡劣行為，不僅嚴重影響正常的改革實踐，還會給其他利益主體、國家及生態(tài)資源等造成損失。因此，改革實施過程中一定要加強人員的管理和監(jiān)督，既需要提升人員的工作能力、責任意識，同時也應加強對改革工作的績效管理，及時查缺補漏[7]。

3.3 政策因素

政策因素對林區(qū)改革創(chuàng)新而言是一個泛指因素，包括用于支付改革成本的政策性資本投入和確保改革能夠順利進行的高位推動。林區(qū)改革必須依托各項政策性的指導，不僅需要大量的財政資金，來解決富余職工、林區(qū)債務等問題，還需要相應的指導方針來指揮工作。

4 完善黑龍江省國有林場改革的對策和建議

在分析完某林業(yè)局國有林區(qū)的基本概況及改革工作取得的成效，特別是改革中面臨的阻礙和挑戰(zhàn)，找出問題存在的原因，進而提出完善黑龍江國有林場改革的對策和建議。

4.1 不斷強化林區(qū)品牌效能

各個國有林場應該根據(jù)林場的自身條件，綜合考察相應的資源種類和數(shù)量，選取符合各自發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。在結(jié)合自身的同時，也應該綜合考量選取的產(chǎn)業(yè)存在哪些優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)，提前做好風險預案。同時應該增強職工人員的培訓，針對職工現(xiàn)實情況，以市場的需求為導向，及時給職工開設培訓課，聘請專業(yè)的老師給職工進行系統(tǒng)的授課。另外需要拓寬銷售市場，增加產(chǎn)品的品牌效應，運用多種銷售渠道，使林區(qū)特色產(chǎn)品實現(xiàn)“走出去”，不斷形成自己的特有品牌，增強產(chǎn)品的競爭力。同時主管部門也應該做好“后備工作”，加強交通建設，為林區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局提供相應的便利政策，不斷促進林區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展[8]。

4.2 提高天保資金的補助標準

天保資金應逐步提高森林管護補助標準，并及時公示各筆資金的使用情況和具體流向，讓林區(qū)職工的知情權(quán)得到充分保證。同時針對社會保險繳費補助應按林區(qū)職工當年平均工資的30%，而不是按照城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均工資，要根據(jù)林區(qū)的具體經(jīng)濟情況來進行確定，掌握林區(qū)職工和城鎮(zhèn)職工工資的差距，實行動態(tài)管理。再次應擴大天保工程覆蓋面，將職工養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險配套資金、國有退休人員醫(yī)療保險補助、林區(qū)職工取暖費、住房公積金爭取全部納入天保補貼范圍。同時應將職工養(yǎng)老保險基金收支缺口納入補助范圍，減輕林場的資金壓力[9]。

4.3 合理安置富余職工

首先應明確一次性安置職工的定位，一次性安置職工應該也是屬于正式職工范疇，不應該把他們歸為靈活就業(yè)人員，應該重新給予他們林區(qū)正式職工的相關待遇。可以統(tǒng)計一次性安置人員數(shù)量和年齡段，具體登記他們當初一次性安置的情況。然后根據(jù)年齡段的劃分，已經(jīng)退休的可以進行相應的資金補助，比如，養(yǎng)老保險的補貼和醫(yī)療保險的補貼等問題，而沒有到達退休年齡的可以進行工作安排，將林區(qū)的富余職工合理的利用起來。由于大部分的職工文化程度較低，同時也應該加強職工素質(zhì)教育，開放林區(qū)職工的思想，拓展林區(qū)職工的眼界。另外可以將林區(qū)職能和機構(gòu)分開，采取定職定編不定崗的方式，從而置換職工身份。即只對機構(gòu)進行定職能定編制，不將編制落實到人，逐步消化富余人員，最終過渡到定編定崗。

4.4 完善社會公共服務體系

對林區(qū)來說，必須對社會管理和公共服務過程當中出現(xiàn)的矛盾和問題及時妥善解決，從而不斷提升林區(qū)社會管理和公共服務水平。首先，林區(qū)相關部門必須對林區(qū)社會狀況進行詳盡的摸底調(diào)查，深刻了解林區(qū)居民的基本生計和最為關切的問題，這樣才能在改革中建立良好的溝通渠道，一旦出現(xiàn)問題和矛盾才可以及時解決。其次，對林區(qū)現(xiàn)有的公共服務管理體系進行完善，特別是在剝離移交林業(yè)局社會管理及公共服務職能的工作中，針對尚未完成相關改革任務的機構(gòu)和人員，必須充分保障其公共服務權(quán)利，通過平緩的方式做好與地方政府的銜接和過渡。再次，針對己經(jīng)完成社會管理及公共服務職能的機構(gòu)和人員，林區(qū)需與接收單位建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，二者通力合作，切實保障相關職能機構(gòu)和人員的基本利益[10]。

4.5 強化林區(qū)職工隊伍建設

在林區(qū)改革中，林區(qū)的改革工作人員起到重要的作用，他們不僅要執(zhí)行上級的方案政策，還要做好群眾意見的收集，并及時的進行反饋，起到了中間的銜接作用。因而不僅需要定期對他們進行培訓學習，還需要增強對其的監(jiān)督和管理。通過績效考核等手段，激勵和促進林區(qū)工作人員業(yè)務能力，不僅可以將森林撫育面積、防火護林和林地保有量等考核指標納入日?？己酥校€要加強對離任換職人員的工作監(jiān)督，杜絕工作的滯留，增強職工對國有林場工作的責任感和使命感。同時也需要做好人才引進和人才外流，既要提供相應的福利待遇，吸引外地的人才走進來，同時也要注重本土的人才，通過歸雁還巢的形式，鼓勵人才回來建設家鄉(xiāng)[11]。

5 結(jié)語

國有林場不僅是我國生態(tài)安全的屏障，同時在生態(tài)建設全局中具有不可替代的地位和作用。該文通過分析黑龍江省某林業(yè)局改革現(xiàn)狀，找出某林業(yè)局在改革中出現(xiàn)的問題和困難，根據(jù)國有林場的復雜性和特殊性，從經(jīng)濟因素、政策因素和主觀因素三個方面進行分析，提出強化林區(qū)品牌效能、加強人員隊伍建設、完善公共服務體系等改革的對策和建議，以期不斷完善黑龍江省國有林區(qū)改革。