民族共同體建設(shè)的社會政策路徑與啟示

李 亢

（浙江財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310008）

引 言

社會政策（social policy）是指通過國家立法和行政干預(yù)解決社會問題的一系列行動準(zhǔn)則和規(guī)定的總稱［1］。 而這里的“社會問題”應(yīng)作狹義理解，僅指與公正、福利相關(guān)的問題［2］。 20 世紀(jì)后半葉以來，一些學(xué)者開始關(guān)注社會政策與民族共同體建設(shè)的關(guān)系。

（一）“社會政策”與“民族共同體建設(shè)”的定義

社會政策是歷史而非邏輯的產(chǎn)物，它肇始于19 世紀(jì)末的德國。 彼時，德國社會收入分配不公日益嚴(yán)重，貧困人口數(shù)量顯著上升，生計也愈加艱難。 一些學(xué)者就此呼吁，政府應(yīng)當(dāng)積極作為，通過立法、行政等手段，調(diào)節(jié)分配的不均問題，幫助生活窘迫的人們維持基本的生活條件［3］164。 這一背景下，“社會政策”一詞被定義并使用。 從“社會政策”一詞創(chuàng)制至今，經(jīng)歷了福利國家思想、國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論、新自由主義、全球化等一系列思潮的影響，社會政策的內(nèi)涵也不斷豐富起來。 然而，無論其內(nèi)涵如何因時代的變遷而有不同，社會政策都有一以貫之的核心含義［4］15。 一般來說，社會政策最重要的主體是國家或政府，其手段主要由相關(guān)主體通過一系列行為準(zhǔn)則、法令和條例進(jìn)行立法和行政干預(yù)，其對象是全體社會成員，特別是弱勢群體或底層民眾等特別需要幫助的人群［3］164，而社會政策的目標(biāo)則是“為解決社會問題以實(shí)現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標(biāo)”［5］。 在中國，社會政策主要包括社會保障政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、社會救濟(jì)政策、社會福利政策以及反貧困政策等。

在原生論的視角下，民族共同體是在漫長的時間長河中形成的具有共同文化特征的實(shí)體，是一種歷史事實(shí)。 在建構(gòu)論看來，民族共同體是一種具有較強(qiáng)主觀色彩的發(fā)生在近現(xiàn)代的政治性建構(gòu)。 實(shí)際上，原生論與建構(gòu)論都只看到了事物的一個側(cè)面。 民族共同體在近現(xiàn)代通過建構(gòu)被賦予政治屬性，但這種建構(gòu)并不是無中生有的，它通常要以在歷史長河中所形成的作為歷史文化共同體的民族為基礎(chǔ)和前提。 然而，民族共同體無論放在原生論還是建構(gòu)論的視角下，都很難在沒有任何機(jī)制的情況下永遠(yuǎn)保持強(qiáng)大的凝聚力，這就涉及了民族共同體建設(shè)的問題。 所謂民族共同體建設(shè)，是指國家有意識地通過一系列機(jī)制，強(qiáng)化民族共同體內(nèi)部不同個體的向心力和凝聚力，增強(qiáng)民族共同體內(nèi)部多元群體的聯(lián)系點(diǎn)和共同點(diǎn)，從而夯實(shí)和鑄牢民族共同體意識，加強(qiáng)民族共同體的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。

（二）既往的研究與問題的提出

民族共同體建設(shè)的方式多種多樣。 20 世紀(jì)后半葉以來，一些學(xué)者開始關(guān)注到社會政策與民族共同體建設(shè)的關(guān)系。 挪威著名政治學(xué)家洛肯（Stein Rokkan）在1975年發(fā)表的一篇論文中將民族共同體建設(shè)分為四個階段，其中與社會政策相關(guān)的再分配、財政轉(zhuǎn)移以及公共福利服務(wù)等機(jī)制的完善被作者視為最后一個階段，這意味著“民族共同體建設(shè)的完成”［6］。 一些學(xué)者以國別為視角，探討主權(quán)國家通過社會政策建設(shè)民族共同體的具體經(jīng)驗和教訓(xùn)。 這方面比較有代表性的論著包括：加拿大麥吉爾大學(xué)政治學(xué)家貝蘭德（Daniel Béland）對加納經(jīng)驗的研究［7］19-36。 加納大學(xué)的政治學(xué)家懷特（Michael Kpessa-Whyte）對撒哈拉以南的非洲諸國的經(jīng)驗研究［8］2115-2133。 牛津大學(xué)的社會學(xué)家古德曼（Roger Goodman）對東亞的日本與韓國的經(jīng)驗所做的研究［9］。 加拿大阿爾伯塔大學(xué)政治學(xué)家布羅迪（Janine Brodie）等人對其本國經(jīng)驗的研究［10］377-394。 社會政策是一把雙刃劍，它不僅可以用來整合分裂的社會，也可以用來追求分裂，關(guān)鍵就在于社會政策的主導(dǎo)者是誰。 因此，學(xué)界關(guān)注的另一個問題是探討在一些聯(lián)邦或權(quán)力下放的國家中，有分離傾向的成員邦（或地方政府） 如何通過社會政策追求分離主義目標(biāo)［11］［12］。

近年來，國內(nèi)學(xué)界對中華民族共同體的概念內(nèi)涵、理論價值、鑄牢路徑等方面展開了大量的研究，但至今鮮見有關(guān)于反貧困、社會保障、社會福利等社會政策是否能在鑄牢中華民族共同體意識中發(fā)揮作用的學(xué)術(shù)研究。 不過，有學(xué)者涉獵了與社會政策的民族共同體建設(shè)功能相關(guān)的主題，例如馬俊峰探討了社會福利對公民身份的塑造［13］，而曾楠則揭示了西方資本主義國家通過福利政策強(qiáng)化政治認(rèn)同具有無法消解的矛盾以及中國的民生政治與政治認(rèn)同具有良性互動的天然優(yōu)勢［14］。

綜上，以上研究成果為本課題的研究提供了多元化的學(xué)術(shù)視角和研究基礎(chǔ)。 但是這些研究尚存在需要進(jìn)一步拓展的空間，主要包括兩個方面：一是西方學(xué)界大多或者通過個案研究來證實(shí)社會政策對民族共同體建設(shè)具有促進(jìn)作用，或者對西方發(fā)達(dá)國家成員邦或地方政府通過社會政策進(jìn)行民族共同體建設(shè)從而追求分離著墨甚多，換句話說，他們主要聚焦于通過社會政策建設(shè)民族共同體的效果，卻較少從更深層次的理論層面研究為什么社會政策能夠建設(shè)民族共同體以及社會政策怎樣建設(shè)民族共同體。 二是盡管西方學(xué)界的研究表明，社會政策確實(shí)對民族共同體建設(shè)起到促進(jìn)作用，然而，中華民族共同體建設(shè)的背景與現(xiàn)實(shí)任務(wù)、各民族群體的歷史與分布格局乃至社會政策的具體內(nèi)容都與西方存在差別，考慮到中國的國情，通過社會政策加強(qiáng)中華民族建設(shè)，需要注意哪些問題？ 以上是本文需要關(guān)注的地方。

一、可能性：為什么社會政策能夠建設(shè)民族共同體？

如前所述，民族共同體雖然通過政治性建構(gòu)被賦予政治屬性，但其并不僅僅是一個政治法律共同體，而最主要是一個由無數(shù)世代的成員在實(shí)踐與交流中所形成的歷史文化共同體。 即使在極端的建構(gòu)論者看來，民族共同體可以脫離共同的文化而作為一個純粹的政治法律共同體，但“族”這一個字（或英文中“nation”一詞的本源）仍然表明，這樣一種政治法律共同體仍然具有民族的基本特征，其中之一就表現(xiàn)在共同體成員之間的關(guān)系上。 在德沃金（Ronald Dworkin）看來，因為民族共同體成員共同的社會實(shí)踐以及由此而擁有的共享的歷史，這樣一種共同體的成員還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所謂的“聯(lián)合體義務(wù)”（associative obligation）。 這種義務(wù)區(qū)別于我們在單純的政治法律共同體中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，后者僅僅是基于一種契約式的承諾。 而我們對家庭或朋友的義務(wù)，都不是來自任何契約式的承諾。 例如，我們之所以對朋友承擔(dān)一定的義務(wù)，并非基于我們與朋友之間有任何契約式的承諾，而在于我們共同經(jīng)歷過的時光，或者說“是經(jīng)由一系列選擇與事件逐步形成”。 我們在時間的長河中共同經(jīng)歷了各種事件并共同實(shí)踐了各種行為，才在不知不覺中隨著敘事的展開而獲得特殊的身份，進(jìn)入到友誼的狀態(tài)，并在特定的情況下，產(chǎn)生了對履行友情之義務(wù)的自覺意識，此即屬于德沃金所謂的“聯(lián)合體義務(wù)”。 這種“聯(lián)合體義務(wù)”不僅適用于家庭、友誼，也同樣適用于一個民族。 因為民族成員之間互相應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，也是來自共同的社會實(shí)踐以及由此而擁有的共享的歷史，而非白紙黑字的契約式承諾。 “社會實(shí)踐的歷史界定了我們所屬的社群式團(tuán)體，以及歸屬于這些團(tuán)體的義務(wù)”［15］157。

契約式承諾的前提是基于一種理性人的功利計算：我承擔(dān)義務(wù)乃在于我也成比例地享受到相應(yīng)的福利。 但這并不能解釋為什么一個民族共同體內(nèi)部會去關(guān)照已經(jīng)無法承擔(dān)義務(wù)的年長者，或者生來就注定無法承擔(dān)任何義務(wù)的有嚴(yán)重先天性疾病的嬰兒，甚至連好逸惡勞的人，也要保障其基本的生活。 也即在民族共同體內(nèi)部，具體到個體來說，義務(wù)與收益經(jīng)常并不成比例地對等，這與作為契約式承諾理論基礎(chǔ)的理性人功利計算是相沖突的。 因此，在德沃金看來，所謂的“聯(lián)合體義務(wù)”只能從強(qiáng)調(diào)愛有內(nèi)外差別的“同胞愛”（fraternity）中得到解釋［15］150。 德沃金進(jìn)一步描述了這種基于“同胞愛”的義務(wù)的四個特點(diǎn)：首先，共同體成員僅在共同體內(nèi)部承擔(dān)基于“同胞愛”的義務(wù)，而不會延伸到共同體之外；其次，這是個人對個人的義務(wù)，而不是對共同體的義務(wù)；再次，此種義務(wù)的關(guān)切必須具有普遍性；最后，此種義務(wù)中的關(guān)切必須是一種平等的關(guān)切［15］159-160。 以色列政治學(xué)家塔米爾（Yael Tamir）在《自由主義的民族主義》（Liberal Nationalism）一書中論述“共同體的道德”時，基本上遵循了德沃金的思路，不過她相信，民族成員之間相互關(guān)系的基礎(chǔ)，“既不是愛也不是同情，而是關(guān)聯(lián)性（connectedness），是這樣的一種信仰：我們都屬于一個群體，我們認(rèn)為這個群體的存在是有價值的”［16］96。 塔米爾借用了德沃金“聯(lián)合體義務(wù)”一詞，并認(rèn)為這種“深刻而重要的義務(wù)產(chǎn)生于身份認(rèn)同與相關(guān)性”。 這就決定了我們對自己的同胞的“偏愛”，對他們的遭遇與不幸也具有更加特殊的理由加以呵護(hù)［16］98。 并且，這種“偏愛”也并非來自契約式承諾或功利性計算，而是來自“共享的成員感”［16］101。

英國政治學(xué)家米勒（David Miller）在《論民族性》（On Nationality）一書中也有類似的觀點(diǎn)。 米勒認(rèn)為民族共同體是一個倫理共同體，并且，同胞之間“負(fù)有對其他人并不需要承擔(dān)的特別義務(wù)”［17］49，因此民族共同體這一倫理共同體所奉行的是“倫理特殊主義”而非“倫理普遍主義”。“倫理普遍主義”只會帶來倫理義務(wù)與個人認(rèn)同之間的沖突，而“倫理特殊主義”則堅信，一個人認(rèn)為自己是誰、來自何處以及從屬于何種共同體，必然影響著這個人的倫理推理，也即人們總是基于一定的成員身份而非抽象的理性人來進(jìn)行道德方面的思考、評判以及實(shí)踐的［17］57。 與此同時，這種對同胞特殊關(guān)切的義務(wù)既不是來自同意和自愿，也不是基于功利性的“有用”，并且，它也不同于基于公民身份的義務(wù)——這一義務(wù)基于嚴(yán)格的“互惠性原則”（principle of reciprocity），也即“每個人都期待所做的貢獻(xiàn)，能夠與自己從共同體中的獲益成比例”［17］71-72。 米勒相信，“在一個民族共同體中，一個人對其他成員負(fù)有無條件的義務(wù)，這可以僅僅源于如下事實(shí)：一個人在那個特定的共同體內(nèi)出生并成長?！边@種義務(wù)被稱為“民族性義務(wù)”，這種義務(wù)的來源與共享的生活方式以及歷史認(rèn)同息息相關(guān)［17］42-42。

無論是德沃金的“聯(lián)合體義務(wù)”還是米勒的“民族性義務(wù)”，都與社會政策的內(nèi)在邏輯是一致的。 第一，社會政策旨在關(guān)切全體社會成員、特別是弱勢群體或底層民眾的福祉，這與“聯(lián)合體義務(wù)”或“民族性義務(wù)”的目的是一致的。 第二，正因為社會政策特別關(guān)切弱勢群體或底層民眾的福祉，故而大多數(shù)非弱勢群體或底層民眾的共同體成員根據(jù)社會政策而作出的貢獻(xiàn)，無法與他們的獲益成比例，也即他們的付出從功利的角度來看，是非理性的。 而如前所述，“聯(lián)合體義務(wù)”或“民族性義務(wù)”也同樣不是基于嚴(yán)格的“互惠性原則”，否則正如米勒所說，如果遵守“互惠性原則”，無法想象為什么人們會心甘情愿地“向永久殘障者提供機(jī)會和資源”［17］72。 第三，社會政策中所體現(xiàn)的“關(guān)切”并不是無差別的“兼相愛”，它以特定共同體的成員為限。 這正如塔米爾在《自由主義的民族主義》一書中所舉的例子：我們通常都會優(yōu)先給予“我們社會中最弱勢的群體”以福利，而不是埃塞俄比亞的饑餓兒童［16］120。 而“聯(lián)合體義務(wù)”或“民族性義務(wù)”也是基于倫理特殊主義而非倫理普遍主義，也即我與他人是何種關(guān)系可以成為倫理推理的一個正當(dāng)理由［17］50-51。第四，“聯(lián)合體義務(wù)”或“民族性義務(wù)”的關(guān)切是一種平等的關(guān)切，而社會政策也平等對待每一個共同體的成員，不因族裔、性別、職業(yè)、宗教信仰等因素而有差別。

總之，民族共同體不單純是一個政治法律共同體，基于共同體成員共同的社會實(shí)踐以及由此而擁有的共享的歷史，民族共同體同時也具有倫理屬性，這種倫理屬性就體現(xiàn)在人們對民族共同體的其他成員負(fù)有相應(yīng)的特殊義務(wù)，此種特殊義務(wù)能夠讓人們心甘情愿地為同胞做出持續(xù)性的犧牲或者額外的、不考慮收益的貢獻(xiàn)。 這種特殊義務(wù)也不能單純地等同于基于公民身份、契約式承諾以及互惠性原則的義務(wù)，并且這種特殊義務(wù)并不適用于非本民族共同體的成員［18］。 而社會政策也具有基本相同的倫理屬性和倫理內(nèi)涵，二者的原則、目的、價值取向等都是一致的。 正是因為民族共同體與社會政策的倫理同構(gòu)性，從而使得通過社會政策建設(shè)民族共同體成為了可能。

二、必要性：為什么需要通過社會政策建設(shè)民族共同體？

如前所述，無論依據(jù)原生論還是建構(gòu)論，民族共同體都無法在沒有任何強(qiáng)化機(jī)制的情況下長期保持強(qiáng)大的凝聚力，這就涉及民族共同體建設(shè)的問題。 民族共同體建設(shè)沒有“完成時”，它是一個長期且持續(xù)的工程。 而正是由于民族共同體建設(shè)具有長期性、持續(xù)性的特點(diǎn)，通過社會政策建設(shè)民族共同體的必要性也就順理成章了。

首先，在當(dāng)代，一個人的生老病死乃至日常生活的方方面面，都深受社會政策的影響——或者根據(jù)社會政策承擔(dān)義務(wù)，或者受益于社會政策，總之社會政策已經(jīng)與人們息息相關(guān)，形影不離。 因而，社會政策對個人認(rèn)同的塑造是頻繁地深入到個體的日常生活中，具有日積月累、潛移默化、潤物細(xì)無聲的效果。 其次，社會政策不是臨時性的。只要一個社會還存在因為疾病、貧窮或者其他原因而需要援助的人，只要一個社會仍然將公正、福利乃至幸福當(dāng)作追求的目標(biāo)，社會政策就有其存在的必要。 正因為社會政策和民族共同體建設(shè)在很長的歷史時段內(nèi)都沒有“完成時”，故而通過社會政策進(jìn)行民族共同體建設(shè)，具有長期性、持久性的優(yōu)點(diǎn)。 最后，社會政策本身就蘊(yùn)含了公平平等、扶危濟(jì)困、關(guān)心人民福祉的重要價值取向，它既切實(shí)保障了每一位公民追求幸福的權(quán)利，同時也與現(xiàn)代政治文明的價值內(nèi)涵相一致。 因此，通過社會政策進(jìn)行民族共同體建設(shè)，也有利于維系國家的合法性，保障國家的長治久安。 綜上，社會政策所具有的這些特點(diǎn)足以使其成為民族共同體建設(shè)的重要路徑。

實(shí)際上，即使是西方所謂的“自由主義”國家，在塑造并強(qiáng)化個體的認(rèn)同方面，也不是中立的，而社會政策正是這些國家加強(qiáng)民族共同體建設(shè)的重要工具。 例如在瑞典，“社會民主主義者抓住了關(guān)于民族的觀念——他們成功地將民族認(rèn)同解釋為一個不斷改革的福利國家”［19］。 社會政策在族群多元的西方國家更是被視為整合社會和建設(shè)民族共同體的重要工具。 例如，加拿大聯(lián)邦政府在二戰(zhàn)之后就著力通過社會政策鞏固社會團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一，并進(jìn)而建設(shè)泛加拿大民族共同體［10］377-394。 面對蘇格蘭的分離傾向，英國政府也試圖通過社會政策來加強(qiáng)民族共同體建設(shè)，維護(hù)國家的統(tǒng)一［20］。 由于復(fù)雜的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因，非洲撒哈拉以南的許多國家都呈現(xiàn)出族群或信仰多元的特點(diǎn)，因此獨(dú)立后一些國家的領(lǐng)導(dǎo)人也有意識地通過社會政策構(gòu)建國家的公民身份、培養(yǎng)共同的公民意識，并由此加強(qiáng)民族共同體建設(shè)。 同時，一些研究所總結(jié)出來的經(jīng)驗也表明，當(dāng)政府弱化自身通過社會政策應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)時，就可能給傳統(tǒng)、族群或宗教的領(lǐng)袖為民眾提供社會保障、福利或服務(wù)以可乘之機(jī)，從而不利于統(tǒng)一的民族共同體建設(shè)［7］19-36［8］2115-2133。 此外，即使是單一民族國家，民族共同體建設(shè)也并非無關(guān)緊要。二戰(zhàn)后，東亞的日本與韓國也同樣有意識地通過社會政策加強(qiáng)民族共同體建設(shè)［9］。

三、可行性：社會政策怎樣建設(shè)民族共同體？

如前所述，正是因為民族共同體與社會政策的倫理同構(gòu)性，從而使得通過社會政策建設(shè)民族共同體成為可能。 在論證完通過社會政策建設(shè)民族共同體具有可能性的基礎(chǔ)上，本部分將具體分析社會政策怎樣建設(shè)民族共同體，也即分析通過社會政策建設(shè)民族共同體的可行性。

（一）社會政策通過制度化個體之間互助的倫理關(guān)系而建設(shè)民族共同體

任何具有倫理屬性的共同體，都需要個體感知到其他個體的存在并在此基礎(chǔ)上與其他個體之間建立互幫互助的倫理關(guān)系，這是決定此類共同體是否具有凝聚力的重要因素之一。 在這方面，傳統(tǒng)的小共同體具有天然的優(yōu)勢。 然而，民族共同體通常都是規(guī)模較大且成員匿名的。 在成員之間無法面對面的共同體中，個體之間如何建立具有倫理屬性的關(guān)系從而強(qiáng)化民族共同體的凝聚力呢？ 這樣一種共同體是不是僅僅停留在“想象”的層面？ 實(shí)際上，社會政策所涉及的財產(chǎn)再分配功能，解決了這個疑問。 為了消除或緩解貧困、疾病、失業(yè)、事故等帶來的負(fù)面影響，社會政策將一些財產(chǎn)從部分公民手中轉(zhuǎn)移到另一部分公民手中。 因此，社會政策的作用之一就是充當(dāng)國家性的倫理紐帶，從而在無法面對面的民族共同體成員之間建立一種聯(lián)系。 特別是社會政策所建立的這種聯(lián)系具有倫理屬性，它使得原本無法面對面的個體深刻地認(rèn)識到其他個體的存在，感受且回應(yīng)了其他個體的需求并在特定情況下獲得其他個體的幫助。 通過建立并強(qiáng)化個體間的這一倫理關(guān)系，社會政策不僅有助于證實(shí)民族共同體這樣一個共同體的存在，也有利于強(qiáng)化這樣一個共同體的凝聚力［21］。 它可以使得民族共同體這樣一個共同體不再僅僅停留于“想象”的層面，而是真真切切并有倫理溫度的。

（二）社會政策通過強(qiáng)化民族共同體的倫理內(nèi)涵而建設(shè)民族共同體

如前所述，民族共同體成員之間的特殊義務(wù)，并不是基于嚴(yán)格的“互惠性原則”。 嚴(yán)格的“互惠性原則”強(qiáng)調(diào)每個人都期待自己的付出與獲益成比例，這與人們在社會經(jīng)驗中所獲得的感知并不一致。 然而，民族共同體成員履行特殊義務(wù)并非全然是無私且不需要前提的，如同大衛(wèi)·米勒在《論民族性》中所論證的那樣，共同體倫理要基于松散的“互惠性原則”［17］67。 這樣一種松散的互惠性原則主要體現(xiàn)在人們心甘情愿承擔(dān)義務(wù)的前提是必須相信兩件事情：第一，盡管人們在承擔(dān)義務(wù)之時，并不斤斤計較于必須要獲得成比例的收益，但他們必須相信，一旦自己處于特定情形之中時，必然會通過社會政策獲得其他人的幫助。 第二，基于公平的原則，人們在承擔(dān)義務(wù)之時必須相信，共同體內(nèi)的其他成員也承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)——在面對面的小共同體中，人們很容易知道其他成員是否履行了義務(wù)，但民族共同體通常都是大型且匿名的［17］71。 這里的“兩個相信”一旦有所動搖，民族共同體成員之間的特殊義務(wù)就可能備受冷落，履行義務(wù)的動力也會備受打擊，民族共同體的倫理維度就可能由此坍塌，最終將嚴(yán)重破壞民族共同體的凝聚力。

社會政策自身的邏輯正在于將民族共同體成員之間的特殊義務(wù)規(guī)范化、制度化，并由國家予以保障。 由此，基于國家的公信力和強(qiáng)制力，人們會相信當(dāng)自己處于特定情形時，必然會通過社會政策得到其他成員的幫助，同時即使是在大型且匿名的共同體中，人們也有理由相信其他人同樣履行了相應(yīng)的義務(wù)。 因此，通過規(guī)范并鞏固民族共同體的倫理內(nèi)涵，確保義務(wù)及時、有效的履行，社會政策能夠有效地加強(qiáng)民族共同體的凝聚力，從而成為民族共同體建設(shè)的有力工具。

（三）社會政策通過重申并落實(shí)共同的價值觀而建設(shè)民族共同體

社會政策必然與一定的價值觀相連。 它不僅不是價值無涉，相反，還通常會高調(diào)地表明自己的價值取向。 這正如社會政策學(xué)的鼻祖、英國著名學(xué)者蒂特馬斯所說，“以中立的價值立場討論社會政策是沒有意義的事情”［22］。 社會政策的價值觀通常源自共同體內(nèi)部歷經(jīng)歲月長河而積淀的傳統(tǒng)、公共領(lǐng)域的討論以及由此取得的共識，而這些價值觀的內(nèi)容一般包括例如公平公正、團(tuán)結(jié)互助、賑窮濟(jì)乏、扶危救困、敬老恤貧等。 不同的民族共同體由于受不同價值觀的影響，其社會政策自然也會有一定程度的差別。 例如，受社會主義思潮影響的民族共同體，社會政策可能更偏向于強(qiáng)調(diào)平等，而受新自由主義影響的民族共同體，社會福利則可能相對會縮減。 就中華民族而言，“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)思想可能促使社會政策特別關(guān)注公平；“敬老、養(yǎng)老、助老”的傳統(tǒng)美德可能使得社會政策偏向于確保老年人獲得物質(zhì)幫助、享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待方面的權(quán)利；儒家思想影響下對教育的高度重視也可能使社會政策格外關(guān)注因貧窮等原因而無法上學(xué)的人。 這些都體現(xiàn)了民族共同體的價值觀會影響社會政策的制定，并且在不同的價值觀影響下，社會政策也會有差異。

眾所周知，民族共同體的價值觀既是民族共同體成員的基本共識，也是民族共同體凝聚力的重要基礎(chǔ)。 這種共識可能來自悠久的歷史文化傳統(tǒng)，也可能來自公共領(lǐng)域的討論。 一般來說，民族共同體的價值觀并不是以宣言書式的白字黑紙而出現(xiàn)，而是內(nèi)化于每一個成員的心中。 正因為如此，價值觀需要被不斷重申和強(qiáng)調(diào)，并努力追求價值觀所指向的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)價值觀所確定的承諾。也只有在這個基礎(chǔ)上，價值觀才能更好地發(fā)揮強(qiáng)化民族共同體凝聚力的作用。 而如前所述，社會政策正是對民族共同體價值觀的重申和強(qiáng)調(diào)，同時，社會政策也通過具體的、有可操作性的制度安排并在國家強(qiáng)制力的保障下將民族共同體價值觀的目標(biāo)和承諾予以實(shí)現(xiàn)和落實(shí)，從而對強(qiáng)化民族共同體凝聚力、促進(jìn)民族共同體建設(shè)起到有力的作用。

四、鑄牢中華民族共同體意識視域下對社會政策的再思考

改革開放以來，中國通過一系列法律法規(guī)和政策，逐漸構(gòu)筑起一個以養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷五大社會保險制度為核心的社會政策體系，同時在反貧困、社會救助、社會福利、勞動就業(yè)等領(lǐng)域也取得較為突出的成果。 近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革的全面深化，中國的社會政策體系也進(jìn)一步得到完善和發(fā)展［4］58。 這其中比較重要的成就包括基本建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系和脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。 長期以來，社會政策在中國被視為社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”，但在實(shí)踐中，以公正、福利等社會目標(biāo)為價值追求的社會政策在鑄牢中華民族共同體意識方面可能具有的作用也開始逐漸得到重視。 例如，云南怒江傈僳族自治州民宗委在一篇宣傳報道中就提道：“近年來，怒江州堅持把易地扶貧搬遷安置與鑄牢中華民族共同體意識緊密結(jié)合起來，營造各民族群眾共居共學(xué)共事共樂的社會氛圍，促進(jìn)各民族群眾交往交流交融，探索一條邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識的新路子?！边@篇文稿具體還講述了易地扶貧搬遷安置在鑄牢中華民族共同體意識方面的方法與路徑［23］。 在《在實(shí)現(xiàn)共同富裕的道路上鑄牢中華民族共同體意識——福建省寧德市赤溪畬族村民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作側(cè)記》這篇報道中，也同樣以生動的案例，講述了扶貧與鑄牢中華民族共同體意識的關(guān)系［24］。 鑄牢中華民族共同體意識是一個系統(tǒng)性的宏大工程，需要多管齊下、內(nèi)外兼修，社會政策盡管不是唯一甚至也不是最重要的手段，但通過社會政策進(jìn)行民族共同體建設(shè)具有不可替代的特點(diǎn)和優(yōu)勢，因此是不可忽視的。 由此可見，這就需要在制定和執(zhí)行社會政策時，對社會政策的民族共同體建設(shè)功能具有自覺的認(rèn)識，如此才能確保這一功能最大化的發(fā)揮。 基于此，在鑄牢中華民族共同體意識的視域下，對社會政策的思考與啟示如下：

（一）對社會政策主體的啟示

社會政策的主體即社會政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督者。 只要明確了社會政策的民族共同體建設(shè)功能，就不難認(rèn)識到由政府特別是中央政府主導(dǎo)社會政策的制定與執(zhí)行具有重要意義，同時也會對社會福利和服務(wù)過分的市場化、地方化進(jìn)行反思。 加拿大政治學(xué)家貝蘭德（Daniel Béland）等學(xué)者對加納通過社會政策進(jìn)行民族共同體建設(shè)的研究表明，盡管在獨(dú)立之初，社會政策被當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)人視作在這個高度分裂的國家進(jìn)行民族共同體建設(shè)的有力工具，但自20 世紀(jì)60年代末以來，這一觀念開始衰落，并在20 世紀(jì)80年代幾乎被拋棄。 當(dāng)時的主流觀點(diǎn)是通過市場提供社會福利與服務(wù)，這一方面削弱了社會政策建設(shè)民族共同體的功能，同時也為地方的傳統(tǒng)或族群領(lǐng)袖承擔(dān)社會福利和服務(wù)提供了機(jī)會，從而影響到了人們的認(rèn)同指向，不利于培養(yǎng)共同的公民意識并建設(shè)民族共同體［7］33。 加拿大阿爾伯塔大學(xué)政治學(xué)家布羅迪（Janine Brodie）認(rèn)為，新自由主義在西方社會被廣泛接受，在事實(shí)上消解了二戰(zhàn)后加拿大聯(lián)邦政府通過社會政策建設(shè)民族共同體的努力［10］386。 畢竟，如同墨西哥國立自治大學(xué)學(xué)者卡洛斯·M·維拉所說，“新自由主義沒有社會政策的地位，全靠市場統(tǒng)治一切”［25］。

因此，通過社會政策鑄牢中華民族共同體意識，加強(qiáng)中華民族建設(shè)，一方面需要政府在考慮中國具體國情特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的前提下，積極作為，勇于擔(dān)當(dāng)，通過制定一系列社會政策追求公正、福祉等社會目標(biāo)，避免社會政策過度市場化，并且自始至終都應(yīng)當(dāng)堅持政府才是社會政策最重要、最核心的主體這一原則；另一方面，在不否認(rèn)地區(qū)間差異、不排斥地方積極性的前提下，中央政府也有必要以國家的名義在社會政策的制定與執(zhí)行等方面扮演積極的角色，從而確保社會政策能夠成為全國性的倫理紐帶，在加強(qiáng)中華民族凝聚力方面發(fā)揮更加重要的作用。

（二）對社會政策對象的啟示

社會政策的對象即受社會政策直接影響的目標(biāo)群體。 各國的社會政策對象一般都兼具普遍性與選擇性。 社會政策的性質(zhì)決定了它在選擇對象時，只能以經(jīng)濟(jì)狀況、生理與健康狀況、獲取資源的機(jī)會等為標(biāo)準(zhǔn)，而特定的族群身份、地域身份以及文化身份等都不能成為社會政策選擇對象的依據(jù)。 盡管基于歷史、地理等方面的原因，某些聚居在特定區(qū)域內(nèi)的具有特定身份或認(rèn)同的群體其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可能相對較為落后，如果以特定區(qū)域為考察對象，會發(fā)現(xiàn)一些社會政策所關(guān)切的對象可能主要是某些特定群體的成員，但這些群體的成員之所以能獲得社會政策的關(guān)切，成為社會政策的受益對象，并非基于其身份認(rèn)同。 通過社會政策進(jìn)行民族共同體建設(shè)，其基本原則就在于在不否認(rèn)共同體內(nèi)部存在多元的情況下，以社會政策與民族共同體的倫理同構(gòu)性為基礎(chǔ)，強(qiáng)化民族共同體內(nèi)部不同個體的向心力和凝聚力，增強(qiáng)民族共同體內(nèi)部多元群體的聯(lián)系點(diǎn)和共同點(diǎn)。 相反，如果社會政策依據(jù)不同的身份認(rèn)同來確定其關(guān)切的對象，那么就無法在民族共同體內(nèi)部增強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)和共同點(diǎn)，反而會人為地擴(kuò)大差異性，這無疑與前述通過社會政策進(jìn)行民族共同體建設(shè)的基本原則背道而馳。

（三）對社會政策的表述與宣傳的啟示

在明確社會政策對民族共同體建設(shè)具有積極意義的前提下，對社會政策的表述與宣傳也有一定的啟示。 一方面，在對社會政策進(jìn)行表述和宣傳時，在強(qiáng)調(diào)中國特色社會主義制度是實(shí)現(xiàn)以人民為中心的價值理念的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)幫扶與救助源于中華民族同胞之間的關(guān)愛，從而使以公正、福利為社會目標(biāo)和價值追求的社會政策能夠成為14 億中華民族共同體成員的倫理性紐帶，并以此紐帶強(qiáng)化彼此之間的關(guān)切與情感，加強(qiáng)中華民族共同體的凝聚力。 另一方面，在現(xiàn)實(shí)中，由于表述不完整以及宣傳不到位，人們往往只知道根據(jù)與社會政策有關(guān)的法律承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，卻并不知道這一義務(wù)的倫理內(nèi)涵。 例如人們常常只是根據(jù)“工資條”了解到自己繳納了養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金等，卻并沒有充分認(rèn)識到這種社會保障制度的背后是中華民族互幫互助、和衷共濟(jì)的傳統(tǒng)美德。 因此，在對社會政策進(jìn)行表述和宣傳時，應(yīng)當(dāng)突出其倫理內(nèi)涵以及與中華民族傳統(tǒng)美德之間的關(guān)聯(lián)，從而使人們自覺自愿、積極主動地承擔(dān)基于社會政策的義務(wù)，并在這一過程中充分體認(rèn)到中華民族的倫理內(nèi)涵并踐行中華民族傳統(tǒng)美德，以此強(qiáng)化人們對中華民族的認(rèn)同感。