健全我國食品監(jiān)管體制機制研究

王 尊，徐默達(dá)

（1.鄭州財經(jīng)學(xué)院，河南鄭州 450000；2.河南省醫(yī)療器械檢驗所，河南鄭州 450000）

食品是人類生存發(fā)展不可缺失的消費品，關(guān)系到國家安全、社會穩(wěn)定、消費者的身體健康[1]。世界各國根據(jù)不同的國情，建立了全面的食品監(jiān)督管理體系和法律法規(guī)，對食品的研究開發(fā)、市場流通、生產(chǎn)銷售等階段進(jìn)行嚴(yán)格管控，避免食品領(lǐng)域中的違規(guī)違法行為、降低安全風(fēng)險事件發(fā)生率，在最大程度上保障消費者的權(quán)益。

隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的飛速發(fā)展以及公眾權(quán)利意識的不斷增強，人們對食品安全的關(guān)注度空前提高，不僅要求營養(yǎng)全面、更加注重健康安全[2]。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也伴隨著食品安全問題的發(fā)生。近年來，瘦肉精、問題奶粉、地溝油等惡性事件層出不窮，形成了不良的社會輿論，帶來了較大的社會影響。食品安全和監(jiān)管問題關(guān)系到千家萬戶，關(guān)系到廣大消費者的身體健康，關(guān)系到整個社會的和諧穩(wěn)定，有著不可或缺的重要意義。

本文通過文獻(xiàn)研究，梳理我國食品監(jiān)管體制的發(fā)展歷程，系統(tǒng)分析我國食品監(jiān)管體制中存在的問題及缺陷，提出健全我國食品監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新性思考和實踐性建議。

1 我國食品監(jiān)管體系的發(fā)展歷程

我國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展經(jīng)歷了初步探索、政府外部管控、科學(xué)監(jiān)管和現(xiàn)代化治理階段[3]。由于食品生產(chǎn)經(jīng)營、餐飲服務(wù)行業(yè)門檻較低，我國食品行業(yè)高速發(fā)展，食品衛(wèi)生監(jiān)管方面卻存在大量空白。經(jīng)過不斷探索研究，1979年我國頒布《食品衛(wèi)生管理條例》，初步規(guī)范了對食品衛(wèi)生的管理和服務(wù)行為。但由于監(jiān)管主體對象不明晰、管理滯后，隨著食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、產(chǎn)銷行為的日益復(fù)雜，這一時期在食品領(lǐng)域出現(xiàn)了多起因市場不良競爭引發(fā)的惡性事件，引爆社會輿論，迅速催生食品安全政策法律法規(guī)、監(jiān)管體制機制的調(diào)整和改變。

2001年，我國正式成立了國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，標(biāo)志著我國食品監(jiān)管工作跨入嶄新的歷史階段。2004年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》，用分段式監(jiān)管模式，明確各部門的具體職能。然而，分段監(jiān)管存在職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法等弊端，削弱了執(zhí)法部門權(quán)威性，部門腐敗問題也逐漸顯露。2007年在全國加強食品整治和監(jiān)管工作會議上，首次提出了科學(xué)監(jiān)管理念。2008年國務(wù)院大部制機構(gòu)改革，將國家食藥監(jiān)和衛(wèi)生部門的職能進(jìn)行對調(diào)。2009我國頒發(fā)《中華人民共和國食品安全法》，成立了國務(wù)院食安委，我國的食品監(jiān)督管理體系逐步邁向現(xiàn)代化、市場化，監(jiān)管政策手段緊跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和適應(yīng)社會實際需求[4]。

2012年以后，我國進(jìn)入國家治理現(xiàn)代化新時期，在此背景下，中國食品安全監(jiān)管也進(jìn)入嶄新階段。2015年修訂通過了《中華人民共和國食品安全法》，明確食品安全工作方針，提出預(yù)防為主、進(jìn)行風(fēng)險管理，提倡社會共治，建立了科學(xué)的監(jiān)督管理制度，確立了社會監(jiān)督手段的重要作用。這一階段，我國的食品監(jiān)管法律框架、行政框架基本建立，形成了有序、統(tǒng)一的監(jiān)管體制機制。

隨著改革的不斷深入，“十二五”以來，我國食品信息化監(jiān)督模式逐步發(fā)展，在“十三五”時期對信息化建設(shè)提出了更高的要求。通過新一代信息技術(shù)、智能手段對食品監(jiān)管需求作出反應(yīng)，推進(jìn)監(jiān)管體系各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)運作，合理分配監(jiān)管資源，根據(jù)智能分析結(jié)果提供決策和服務(wù)，實現(xiàn)食品智慧監(jiān)管。

2 我國食品監(jiān)管體制存在的問題

雖然我國食品監(jiān)管體制在歷史發(fā)展進(jìn)程中不斷得到補充、完善，在2013年完成監(jiān)管機構(gòu)改革后，監(jiān)管職能和水平得以優(yōu)化和提升，但食品安全事件仍時有發(fā)生，問題凸顯。

2.1 安全準(zhǔn)入門檻低，監(jiān)管力量薄弱

在我國，食品行業(yè)發(fā)展水平較低，大部分食品加工企業(yè)經(jīng)營方式落后，規(guī)模較小、呈現(xiàn)高度分散化，缺乏必要的安全意識。食品質(zhì)量安全準(zhǔn)入管制力量相對薄弱，準(zhǔn)入門檻低、與之配套的監(jiān)管信息平臺建設(shè)緩慢，各種制度形同虛設(shè)。政府監(jiān)管部門對生產(chǎn)經(jīng)營者資格審查寬松，假冒偽劣產(chǎn)品層出不窮，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序。

2.2 缺失完善的監(jiān)管機制

我國是食品消費生產(chǎn)大國，在面對食品安全公共事件的處理上，凸顯出相應(yīng)的管理部門欠缺必要的事故預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急處置機制[5]。各部門在監(jiān)管過程中出現(xiàn)職能交叉、多頭管理的現(xiàn)象，同時還存在各部門無法監(jiān)管的“真空”地帶；監(jiān)管部門各自獨立管轄，協(xié)調(diào)性較差，責(zé)任互推的現(xiàn)象時有發(fā)生。

我國現(xiàn)行食品監(jiān)管法律法規(guī)沒有將日常監(jiān)管工作落到實處，與食品安全標(biāo)準(zhǔn)配套的法律法規(guī)尚未出臺，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不具體，監(jiān)管主體不明確等問題依然存在。目前我國現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)種類繁多，存在交叉、重復(fù)的現(xiàn)象，改善食品安全形勢任重道遠(yuǎn)。

2.3 食品監(jiān)管體制缺乏外部支持

我國食品監(jiān)管的外部支持體系匱乏，現(xiàn)存監(jiān)管模式并不適應(yīng)我國種類繁多的食品檢測體系，完善和充實監(jiān)管體制機制還要依靠社會資源和其他組織的積極配合。

3 健全我國食品監(jiān)管體制的思考和建議

完善我國食品安全監(jiān)督管理體制機制的關(guān)鍵是加強食品監(jiān)督管理體系建設(shè)和提升監(jiān)管治理能力的現(xiàn)代化。

3.1 完善法律法規(guī)體系建設(shè)

健全食品安全法律體系是政府職能部門進(jìn)行執(zhí)法和監(jiān)管的堅實基礎(chǔ)。需要強化與食品體制改革相配套的法律支撐，建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管法律制度，推進(jìn)資源、職能整合，使相關(guān)法律制度規(guī)定能夠確保對違法行為實施公正、嚴(yán)格的查處。需要建立具備專業(yè)知識技能的隊伍，加強標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)性與科學(xué)性的研究，對國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行跟蹤和轉(zhuǎn)化，盡可能地制定品種、門類齊全的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和食品安全評價機制，滿足我國食品安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管的現(xiàn)實需求[6]。

3.2 完善食品安全評估體系

食品安全風(fēng)險監(jiān)測是食品安全監(jiān)管中不可或缺的一環(huán)，是政府監(jiān)管的重要手段。對食品在流通中可能存在的潛在風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警預(yù)報，為風(fēng)險的處罰提供依據(jù)，旨在引導(dǎo)和督促企業(yè)強化自身監(jiān)督，從源頭上進(jìn)行風(fēng)險防范[7]。我國食品安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制建設(shè)起步較晚，應(yīng)急處理及風(fēng)險評估管理嚴(yán)重滯后，經(jīng)驗不足。①應(yīng)完善食品安全檢測體系搭建，整合農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、檢疫等部門資源，形成強有力的獨立監(jiān)測系統(tǒng)。②加快推進(jìn)食品安全風(fēng)險評估機制，從源頭監(jiān)控食品加工生產(chǎn)及流通銷售過程，建設(shè)具備前瞻性的食品安全評價體系，為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立提供科學(xué)依據(jù)，對可能出現(xiàn)的安全事故進(jìn)行預(yù)警處理和糾正，最大程度地規(guī)避風(fēng)險。

3.3 完善食品可追溯體系建設(shè)

可追溯系統(tǒng)可用來描述食品的溯源性，通過標(biāo)識來記錄或跟蹤食品實體的歷史、用途及位置，追蹤食品在生產(chǎn)及消費過程中可能存在的質(zhì)量安全 問題[8]。

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，食品加工過程更加專業(yè)化、細(xì)化，任一環(huán)節(jié)的疏漏都可能導(dǎo)致安全問題的爆發(fā)。完善的食品可追溯制度在世界各國的食品安全監(jiān)管過程中發(fā)揮著重要作用，一旦發(fā)生食品安全事故，溯源系統(tǒng)可幫助快速查清事故發(fā)生的原因，明確事故責(zé)任，減少消費者的損失。因此，建立完備的食品可追溯體系至關(guān)重要。食品安全可追溯系統(tǒng)涉及復(fù)雜的參與要素，遍布生產(chǎn)銷售的各個環(huán)節(jié)，是動態(tài)的、非線性變化的系統(tǒng)，它的有效運行能夠確定追溯對象的動態(tài)變化的歷程，盡可能地做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早整治及早解決，把突發(fā)的、潛在的風(fēng)險值降到最小，降低食品安全事件發(fā)生概率，提升我國食品安全監(jiān)管的效率。

3.4 完善食品安全網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)

隨著我國信息技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代背景下，政府工作和現(xiàn)實生活都離不開網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)時代，消費者行使監(jiān)督管理權(quán)的渠道也大大拓寬。政府應(yīng)提高行政效率，主動適應(yīng)并充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管渠道，推動建立以信息歸納、資源共享為基礎(chǔ)、信息公示為手段及信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管機制，實現(xiàn)資源共享和互聯(lián)互通，提升監(jiān)管效率[9]。同時，應(yīng)暢通網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，保障公眾反饋的信息能夠在第一時間得到處理和記錄，培養(yǎng)公眾行使監(jiān)督權(quán)，主動參與共治。正確發(fā)揮媒體作用，強化消費者對食品安全監(jiān)督的安全教育認(rèn)知，提高識別與防范意識，具有重要意義。

3.5 優(yōu)化食品監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境

食品監(jiān)管體制改革是國家為保障消費者的利益所作出的重大決策，能否通過改革處理好政府與市場、政府與消費者之間的關(guān)系非常重要。①在政府層面，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，優(yōu)化行政許可事項，將監(jiān)管職能發(fā)生交叉重疊的部分進(jìn)行整合。②創(chuàng)新監(jiān)管機制，提升綜合力量實施監(jiān)管，如科學(xué)劃分工商管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、食品監(jiān)管部門的職責(zé)，合理分配行政機關(guān)與基層的權(quán)力責(zé)任與職能清單，減輕基層監(jiān)管執(zhí)法壓力。同時，要逐步建立科學(xué)專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，推進(jìn)食品領(lǐng)域科學(xué)研究組織的成立，補充和完善監(jiān)管機制的缺項，形成大方向綜合管理、小方向?qū)I(yè)管理的監(jiān)管格局。③完善執(zhí)法體系，優(yōu)化執(zhí)法隊伍，在綜合執(zhí)法中突出專業(yè)執(zhí)法優(yōu)勢，樹立執(zhí)法隊伍的專業(yè)性、權(quán)威性。

3.6 聯(lián)合社會力量協(xié)同監(jiān)管

食品安全監(jiān)管不能僅依靠政府部門，也需要消費者、新聞媒體、生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和中介組織等利益群體的廣泛參與共治。社會力量的參與可以彌補政府監(jiān)管、行業(yè)自律存在的問題和不足，促進(jìn)政府職能改進(jìn)，有利監(jiān)管體系的良性發(fā)展，維護(hù)消費者的健康和權(quán)益。例如，德國建立了嚴(yán)格的企業(yè)準(zhǔn)入誠信標(biāo)準(zhǔn)，要求食品企業(yè)在生產(chǎn)過程完成自我監(jiān)測，通過企業(yè)自身、專業(yè)檢測機構(gòu)和政府監(jiān)察三方合力約束企業(yè)行為。美國、日本政府鼓勵并保護(hù)公民參與食品監(jiān)管全過程，通過消費者保護(hù)組織敦促政府落實監(jiān)管；通過食品安全委員會吸納公眾意見，根據(jù)消費者反饋更改和修訂相關(guān)政策法規(guī)；通過食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮溝通交流、協(xié)調(diào)處理問題的主要職能，及時應(yīng)對突發(fā)事件，消除不良影響，起到積極作用[10]。

4 結(jié)語

當(dāng)前，我國食品監(jiān)管體制改革正處于關(guān)鍵時期，唯有貫徹改革要求，加快構(gòu)建完善的食品監(jiān)管體制，切實提高食品的安全保障水平，才能使消費者的生命健康得到最大限度的維護(hù)，促進(jìn)社會的健康穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。