環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理的思考

李非非 牛金花 何乃曉

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隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的提高，環(huán)境保護(hù)問題越來越受到公眾的關(guān)注，自2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實(shí)施以來，中國的環(huán)境影響評價制度已經(jīng)經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，制度越來越完善，相應(yīng)配套的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)法律法規(guī)也逐漸完善[1]；最近網(wǎng)上頻頻爆出環(huán)評編造數(shù)據(jù)、弄虛作假的事件，導(dǎo)致事中和事后監(jiān)管具體實(shí)施非常難落地。因此，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評價制度與過程環(huán)保管理仍有很長的路要走。

1 環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理的關(guān)系

環(huán)境影響評價在管理過程之中是一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，其能影響整個過程的進(jìn)度[2]。環(huán)境影響評價包括規(guī)劃的環(huán)境影響評價和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價，其中建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響程度實(shí)行分類管理，編制環(huán)境影響評價文件。可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書；可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表；對環(huán)境影響很小，應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表。

具有審批權(quán)限的部門審批完成的環(huán)境影響評價文件，是環(huán)境影響評價事中和事后監(jiān)管的重要法律依據(jù)，并且對企業(yè)具有重要的指導(dǎo)意義，因此，一份合格的環(huán)境影響評價文件是后期環(huán)保管理的重要依據(jù)，這就對編制環(huán)境影響評價報(bào)告的第三方中介單位提出了要求，要配備專業(yè)的人員專門從事報(bào)告的編制工作，要了解當(dāng)前的法律法律、導(dǎo)則及標(biāo)準(zhǔn)要求，報(bào)告中要提出合理的環(huán)境保護(hù)措施，給出事中事后監(jiān)管切實(shí)可行的管理計(jì)劃。因此，環(huán)境影響評價文件是全過程環(huán)保管理的前提，只有合格的環(huán)境影響評價文件才能保證環(huán)保管理的順利實(shí)施，同時全過程環(huán)保管理是對環(huán)境影響評價文件的具體實(shí)施及落實(shí)。

2 環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理的發(fā)展途徑

2.1 建設(shè)階段

在建設(shè)階段需要完成相關(guān)建設(shè)方案的設(shè)計(jì)，并對環(huán)境評價時期提出的相關(guān)問題進(jìn)行合理化的方案制定。除此之外，在進(jìn)行圖紙?jiān)O(shè)計(jì)的時候，設(shè)計(jì)人員本身就需要具備一定的環(huán)保意識，并將相關(guān)意識和環(huán)保理念融入到設(shè)計(jì)當(dāng)中。通過項(xiàng)目整體方案的設(shè)計(jì)體現(xiàn)。通常情況下設(shè)計(jì)當(dāng)中所包含的環(huán)保的內(nèi)容需要利用科研以及環(huán)境影響評價手段和標(biāo)準(zhǔn)來開展。

建設(shè)階段是整個程過程中所占周期最長的一個階段。建設(shè)方需要在建設(shè)階段中按照相關(guān)規(guī)定來實(shí)行環(huán)保舉措以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并在建設(shè)過程中執(zhí)行承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。通常情況下建設(shè)方是由招投標(biāo)的方式來指定的，在招投標(biāo)期間以及后續(xù)合同簽訂過程中會涉及到許多環(huán)保方案的制定等，需要建設(shè)方具有較高的重視程度。除此之外，在招投標(biāo)及簽訂合同的時候還需要明確規(guī)定施工方以及管理方分別需要承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任及工作內(nèi)容。因此建設(shè)工程單位需要對建設(shè)階段的生態(tài)維護(hù)工作展開綜合考慮。

在建設(shè)階段環(huán)保管理工作需要切實(shí)有效的保障落實(shí)。隨著近幾年來我國部分環(huán)保評價工作的推進(jìn)和發(fā)展，一些地區(qū)已經(jīng)有了相對完善的管理模式，有關(guān)執(zhí)行部門也嚴(yán)格按照要求進(jìn)行落實(shí)。特別是一些當(dāng)?shù)氐膶τ诃h(huán)境影響較大的工程，在進(jìn)行分部分項(xiàng)工程施工的時候會有專門的環(huán)境監(jiān)理來對生態(tài)環(huán)境維護(hù)的相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督，還有一部分是利用監(jiān)理本身的職責(zé)來對環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督。由此可見，為了有效的監(jiān)督環(huán)保工作的落實(shí)，加大制度的監(jiān)理，不斷的補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定，將責(zé)任落實(shí)，可以有效的起到監(jiān)管。

2.2 項(xiàng)目運(yùn)行

通常情況下工程的驗(yàn)收是由對應(yīng)的管理部門來根據(jù)工程完工的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行驗(yàn)收。在這種模式下，環(huán)保評價以及管理工作難以有效的開展。將環(huán)保評價管理工作的開展作為工程建設(shè)驗(yàn)收的重點(diǎn)內(nèi)容，并制定專人跟蹤以提高相關(guān)工作的開展效果。隨著近幾年以來國內(nèi)各個管理辦法的出臺和完善，許多建筑工程驗(yàn)收以及形成了較為完善的管理機(jī)制，項(xiàng)目管理的水平也日漸提高。例如：企業(yè)在獲得排污許可證之后，在常規(guī)的經(jīng)營管理過程中，要加強(qiáng)對環(huán)境的監(jiān)控，并按照有關(guān)要求設(shè)置監(jiān)測裝置。有條件的企業(yè)還可以提高管理工作的信息化程度。一旦出現(xiàn)不符合規(guī)定的行為要立即制止。

3 環(huán)境影響評價中存在的問題

3.1 環(huán)評文件中環(huán)境監(jiān)測問題突出

樣品監(jiān)測過程包括樣品的采集、樣品的保存、流轉(zhuǎn)及樣品的分析，及樣品的質(zhì)控工作。由于樣品采集工作危險系數(shù)高，工作相對勞累，導(dǎo)致高學(xué)歷、專業(yè)性強(qiáng)的工作人員不愿意從事此項(xiàng)工作，而工作在采樣一線的工作人員學(xué)歷低，跨行業(yè)，導(dǎo)致樣品采集過程、樣品保存及流轉(zhuǎn)不規(guī)范，從源頭導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果錯誤。同時，樣品分析的大型儀器對人員的技術(shù)要求高，而且運(yùn)行費(fèi)用貴，加之現(xiàn)有監(jiān)測管理體制不完善，樣品分析人員態(tài)度不端正，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假，從而造成環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)性較低[3]。

3.2 市場存在惡性競爭

為了適應(yīng)放管服的要求，2018年12月29日修訂《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，將環(huán)境影響評價資質(zhì)取消，其配套的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》中，并未限制環(huán)境影響評價文件編制主持人的數(shù)量，也就意味著編制單位擁有1名環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格證書即可開展業(yè)務(wù)[3]，這相較于之前《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》中要求編制單位需要配備9名環(huán)境影響評價工程師的要求大大放松，環(huán)評資質(zhì)的變革活躍了市場，帶動了市場的積極性，同時也出現(xiàn)惡性競爭，出借資質(zhì)，掛證等問題層出不窮，導(dǎo)致市場環(huán)評價格浮動大，大量的非專業(yè)人士涌入，再加之資質(zhì)變革初期，管理部門監(jiān)管制度不完善，造成環(huán)境影響評價文件質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重的問題，導(dǎo)致環(huán)評文件質(zhì)量下降。因此，要完善環(huán)境影響評價文件的監(jiān)管制度，加強(qiáng)抽查力度，保證質(zhì)量。

3.3 環(huán)評工作人員專業(yè)能力較低

環(huán)境影響評價工作是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，如果操作人員的專業(yè)能力較低，很難完成這項(xiàng)工作。很多參與環(huán)境影響評價工作的工作人員學(xué)歷較低，不具備專業(yè)知識，甚至沒有環(huán)境影響評價資格證書，綜合素質(zhì)不能勝任這項(xiàng)工作。甚至一些工作人員并沒有認(rèn)識到環(huán)境影響評價工作的重要性，在工作時態(tài)度敷衍，糊弄了事，給環(huán)境影響評價工作造成了惡劣的影響。因此，想要徹底發(fā)揮環(huán)境影響評價工作的作用，首先要保證工作團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)。

3.4 公眾參與程度低

很多國民不能意識到環(huán)境保護(hù)是相關(guān)民生的重要事情，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)和自己關(guān)系不大，因此在參與環(huán)保工作時積極性不高。要加強(qiáng)對公民的環(huán)保意識宣傳，向公民普及環(huán)境污染的危害，督促公民共同參與環(huán)保工作。另外，要注意不要將環(huán)保工作流于形式化，將環(huán)保工作的流程進(jìn)行梳理，一些地方政府對環(huán)保工作不重視，忽略了群眾參與環(huán)保監(jiān)督的權(quán)利，因此，要加強(qiáng)群眾參與環(huán)保工作的范圍，同時也要讓群眾對環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督。

3.5 強(qiáng)化技術(shù)機(jī)構(gòu)的管理

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)有7792家，并且在此基礎(chǔ)上快速增長，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，70%以上的機(jī)構(gòu)僅擁有1個環(huán)評工程師，17%的工程師未擔(dān)任過環(huán)境影響評價文件的編制，并且大部分機(jī)構(gòu)并沒有建立完善的檔案管理制度。因此，強(qiáng)化技術(shù)機(jī)構(gòu)的管理顯得越來越重要。

首先，要加強(qiáng)環(huán)評文件質(zhì)量管理，完善技術(shù)復(fù)核手段，采取多重復(fù)核相結(jié)合得方式；其次，政府以采購方式委托技術(shù)評估機(jī)構(gòu)開展環(huán)境影響評價文件的技術(shù)評估；最后，規(guī)范環(huán)評技術(shù)服務(wù)，技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷提高服務(wù)能力和水平，保證編制環(huán)境影響評價文件的真實(shí)性和科學(xué)性[4]。

3.6 加強(qiáng)相關(guān)制度和法律的約束

環(huán)境影響評價工作是一項(xiàng)涉及多個工作內(nèi)容的綜合性工作。許多部門都存在分工不明確的情況。相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，缺乏一定的可行性，導(dǎo)致相關(guān)質(zhì)量控制工作難以有效落實(shí)，難以有效指導(dǎo)環(huán)境評價工作的開展。對于環(huán)境評價工作的相關(guān)制度和法律約束，導(dǎo)致許多人員沒有提高對于工作的責(zé)任意識，采用了不正確的工作方式，在工作中形成了散漫的作風(fēng)，十分不利于工作的順利開展，導(dǎo)致環(huán)境評價質(zhì)量難以得到有效控制。

4 發(fā)展環(huán)境影響評價工作如何確保全過程環(huán)保管理

4.1 完善可行性研究報(bào)告

可行性研究報(bào)告作為企事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目的出生證明，應(yīng)從政策符合性、技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率、行業(yè)準(zhǔn)入性及環(huán)?？尚行缘榷喾矫鎭矸治鲰?xiàng)目建設(shè)的可行性。而可行性研究報(bào)告作為環(huán)境影響評價文件重要的資料性文件，環(huán)境影響評價編制單位應(yīng)在可行性研究報(bào)告編制的前期就介入，參與項(xiàng)目的選址選線、產(chǎn)能規(guī)模及環(huán)保設(shè)施等的討論會，可研單位應(yīng)該進(jìn)一步思考如何加強(qiáng)環(huán)保要求和環(huán)保比選的研究[5]。

4.2 做好環(huán)境影響評價與排污許可證之間的銜接

環(huán)境影響評價文件是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入，也是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)；排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價文件提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障。

因此，環(huán)境影響評價文件編寫過程中要以排污許可的規(guī)范作為重要的編制依據(jù)，按照排污許可規(guī)范要求，進(jìn)一步完善環(huán)境管理內(nèi)容，推動環(huán)境影響評價更加科學(xué)；同時，在排污許可填報(bào)及審核過程中，要嚴(yán)格按照環(huán)境影響評價文件及審批文件作為重要依據(jù)，維護(hù)環(huán)境影響評價文件的有效性[6]。

4.3 規(guī)范環(huán)保驗(yàn)收

2017年11月22日之前，環(huán)保驗(yàn)收工作全部由環(huán)境保護(hù)部門對建設(shè)項(xiàng)目大氣、水、噪聲或者固體廢物污染防治設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，自2017年11月22日起，新修改的《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》生效后，環(huán)保驗(yàn)收完全由企業(yè)自主驗(yàn)收。驗(yàn)收管理方式的改變，導(dǎo)致市場上環(huán)保驗(yàn)收質(zhì)量差，沒有按照驗(yàn)收規(guī)范的要求編寫，驗(yàn)收報(bào)告沒有專家或者技術(shù)人員的簽字，調(diào)試、竣工及驗(yàn)收報(bào)告并沒有向公眾公式等問題突出。環(huán)保部門職責(zé)的轉(zhuǎn)換，由驗(yàn)收審批部門轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保監(jiān)管部門，因此，環(huán)保部門要加強(qiáng)監(jiān)管，努力提高驗(yàn)收質(zhì)量。

4.4 加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保工作人員的培訓(xùn)

中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，導(dǎo)致中小規(guī)模的企業(yè)迅速的成長，而這些企業(yè)往往沒有專門的環(huán)保管理人員，環(huán)境影響評價文件編制完成后，企業(yè)不嚴(yán)格按照其中的要求執(zhí)行，甚至是錯誤執(zhí)行，不僅讓企業(yè)走了歪路，花了冤枉錢，還沒有達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，從而導(dǎo)致監(jiān)管人員與企業(yè)之間的矛盾。政府部門應(yīng)定期開展對企業(yè)環(huán)保工作人員的培訓(xùn)工作，讓其了解國家環(huán)保政策的走向，熟悉相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的最新要求。

4.5 聘請專業(yè)環(huán)評工作人員

在進(jìn)行環(huán)評工作開始之前，要根據(jù)不同的環(huán)評工作性質(zhì)，選用相關(guān)專業(yè)的環(huán)評工作人員。可以采用提高環(huán)評工作招聘門檻的方式，來選擇技術(shù)能力較強(qiáng)的工作人員擔(dān)任環(huán)評工作，同時也要加強(qiáng)對工作人員的專業(yè)能力培訓(xùn)，定期組織專業(yè)學(xué)者座談，相互交流環(huán)評工作經(jīng)驗(yàn)，提升環(huán)評能力。

4.6 建立完善的法律法規(guī)

環(huán)境評價對于人民的生活安全和生命健康具有重要意義，因此法律部門應(yīng)當(dāng)從法律角度對環(huán)境評價進(jìn)行工作質(zhì)量保障，建立和完善質(zhì)量控制體系，保證工作有法可依、有制度可參考，明確工作人員的相關(guān)責(zé)任，使得工作人員能夠更好地提高責(zé)任意識，對環(huán)境評價質(zhì)量進(jìn)行有效控制。相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，落實(shí)好環(huán)境保護(hù)法，及時向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)相關(guān)工作進(jìn)展?fàn)顩r，同時還需要制定嚴(yán)格的監(jiān)測質(zhì)量控制措施，做好數(shù)據(jù)審核和統(tǒng)計(jì)工作。

5 做好環(huán)境影響評價的意義

5.1 為環(huán)境管理提供重要依據(jù)

在對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的過程中，可以借助環(huán)境影響評價來為整個環(huán)保工作提供關(guān)鍵的科學(xué)依據(jù)。而環(huán)保部門也能夠按照環(huán)境影響評價的各種數(shù)據(jù)和結(jié)果等等，研究企業(yè)的排污情況或者是污染物的具體達(dá)標(biāo)程度，對企業(yè)開展嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。并且，還應(yīng)該按照環(huán)境影響評價工作，來確定最終的區(qū)域環(huán)境容量，真正為污染物總量控制甚至是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定提供有力依據(jù)。

5.2 推進(jìn)城市環(huán)境規(guī)劃發(fā)展

借助環(huán)境影響評價工作的推行，就能夠知曉區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境容量，以此來推動城市環(huán)境規(guī)劃獲得更好的發(fā)展。對于并沒有達(dá)到相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市來說，也需要制定出詳細(xì)周全的達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并將其徹底的落實(shí)下去，只有如此才能夠?qū)崿F(xiàn)既定的環(huán)保目標(biāo)。在社會不斷發(fā)展的環(huán)節(jié)中，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境是一體兩面的，其正處于彼此促進(jìn)、彼此制約的狀態(tài)中。習(xí)總書記也曾經(jīng)提出：“不僅要金山銀山，還要綠水青山”的重大理念，更要遵循著科學(xué)利用、不斷開發(fā)的基本原則，更加合理的進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，完善原有的功能定位。大氣環(huán)境監(jiān)測工作是對環(huán)境承載力進(jìn)行研究和分析的有效方式之一，借助大氣環(huán)境監(jiān)測，就能夠知曉區(qū)域環(huán)境所具有的承載能力，真正推動城市環(huán)境規(guī)劃獲得更好更快的發(fā)展。

6 結(jié)論

綜上所述，環(huán)境影響評價是全過程環(huán)境管理工作的基礎(chǔ)，想要保證環(huán)境保護(hù)工作順利進(jìn)展，就要提高環(huán)評編制人員、監(jiān)測人員的素質(zhì)，政府部門加強(qiáng)監(jiān)管，建立健全環(huán)境影響評價工作的制度。同時要做好環(huán)境影響評價制度與排污許可的銜接，相關(guān)部門強(qiáng)化事中事后監(jiān)管力度，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保管理人員的素質(zhì)等，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。