預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建的理論探析與制度設(shè)計

曲曉婷，王世進

（江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心,江西 贛州 341000）

2015年，環(huán)境行政公益訴訟制度進入試點階段，2017年，該制度被正式寫入新出臺的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)。隨著司法實踐的深入推進，環(huán)境行政公益訴訟發(fā)揮著規(guī)范和約束環(huán)境行政權(quán)力、救濟生態(tài)利益的積極作用。誠然，任何一項制度的形成與完善并非一蹴而就，而應(yīng)融入實踐，在實踐的考驗中調(diào)整和更新。隨著實踐的深入，環(huán)境行政公益訴訟制度事后救濟性的弊端也逐漸暴露。在理論界，對環(huán)境行政公益訴訟制度的研究成果洋洋大觀，但很少有學(xué)者關(guān)注普通環(huán)境行政公益訴訟制度之弊端，尤其很少關(guān)注環(huán)境行政公益訴訟對環(huán)境損害尚未發(fā)生但可能發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時的救濟問題。就目前來講，檢察機關(guān)的一貫做法，是以已產(chǎn)生的損害結(jié)果作為起訴前提，但試想，倘若此時污染已經(jīng)十分嚴重，即使進行生態(tài)修復(fù)，生態(tài)平衡也難以在短時間內(nèi)恢復(fù)至原本的狀態(tài)，此外，在修復(fù)的過程中，還可能產(chǎn)生因人為處理或控制不妥當而繼發(fā)的二次污染。因此，起訴的重點應(yīng)放在尚未發(fā)生的環(huán)境損害上面，嘗試構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度。針對此問題，以吳凱杰為代表的學(xué)者對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟進行了一系列的研究與論證，取得了一些有益的成果。而對預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟研究的學(xué)者寥寥無幾，雖有幾篇倡議性的文章，但未見系統(tǒng)論證。下文以環(huán)境行政公益訴訟事后救濟性的弊端為切入點，從實踐和理論兩個視角對環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建的必要性進行剖析，探究預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟得以存在的理論土壤、制度優(yōu)勢，并提出一系列配套制度設(shè)計，以輔助制度的運行，從而與現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟制度補充銜接，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的全面覆蓋。

一、構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的必要性闡釋

（一）實踐視角

據(jù)統(tǒng)計，在2019年，全國檢察機關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟共計50 263件①2019年檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件50 263件，http://news.china.com.cn/txt/2020-03/05/content_75776899.htm。最后訪問時間：2021年7月9日。。這些案件均是根據(jù)國家法律規(guī)定在生態(tài)環(huán)境和資源已經(jīng)遭到破壞的基礎(chǔ)上由檢察機關(guān)提起的，目前尚無一例案件是在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生之前就提起的。接下來，從司法實例中選取以下四個方面具體闡述構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益的必要性。①在保護的客體上，環(huán)境行政公益訴訟所保護的客體是生態(tài)環(huán)境利益，其關(guān)系到每個人的生存和發(fā)展，必須對其進行全面有效的保護。生態(tài)環(huán)境一旦損害，將會帶來十分嚴重的后果，且事后救濟需要很大的成本甚至無法修復(fù)。因此，應(yīng)重視并加強對環(huán)境公益的預(yù)防性救濟。②在訴前程序上，檢察機關(guān)嚴格遵守訴前程序的規(guī)定，先向行政機關(guān)提出檢察建議。但即便是訴前階段，現(xiàn)行制度也要求環(huán)境公益已經(jīng)受到侵害才可以提出檢察建議，且訴前程序不具備強制約束力，這就導(dǎo)致行政機關(guān)可能拖延履行甚至熟視無睹，使環(huán)境公益在環(huán)境行政公益訴訟結(jié)束之前一直處于被侵害的狀態(tài)。因此，無論是訴前程序還是之后的進入訴訟程序都并不足以對當前環(huán)境公共利益進行充分保護，這就亟須構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。③在向法院起訴所提交的材料用時上，檢察機關(guān)均提交了環(huán)境公益受到實際損害的事實證據(jù)材料，但從檢察機關(guān)介入到調(diào)查取證再到起訴，需要經(jīng)過一段時間，此時的生態(tài)環(huán)境公益仍得不到充分維護。④在判決結(jié)果上，大多數(shù)情況下，檢察機關(guān)的訴請均可為法院所支持，但是損害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生了，判決結(jié)果亦不會改變環(huán)境公共利益已經(jīng)受損的現(xiàn)狀。

綜上所述，環(huán)境行政公益訴訟制度以出現(xiàn)環(huán)境損害事實作為訴訟要件，具有明顯的事后救濟性，因此，為了形成有效且無漏洞的生態(tài)環(huán)境與資源保護網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度是大勢所趨。

（二）理論視角

1.從法律制度設(shè)計中來看

《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》）所界定的可以提起訴訟的受案范圍中，還不包含環(huán)境損害尚未發(fā)生的情形，檢察院在實踐中往往以在履職過程中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害事實作為向法院起訴的依據(jù)。兩年試點期告終，環(huán)境行政公益訴訟制度被編入《行政訴訟法》，在全國范圍如火如荼地開展起來。鑒于環(huán)境行政公益訴訟的案情往往復(fù)雜多變，涉及不特定多數(shù)人的利益，為確保司法實踐的順利開展，中華人民共和國最高人民法院和最高人民檢察院出臺了《檢察公益訴訟的司法解釋》。但這依舊未突破環(huán)境行政公益訴訟事后救濟性的制度設(shè)計，并未將“具有損害環(huán)境公益的重大風(fēng)險”的行政違法行為納入環(huán)境行政公益訴訟的受理范圍，也并未改變檢察院在訴訟時應(yīng)向受理法院提交生態(tài)環(huán)境實際受損材料的起訴條件。

總體看來，上述政策文件、法律及司法解釋僅是對當前環(huán)境行政公益訴訟事后救濟的司法規(guī)則作出的一系列規(guī)定，反映出了檢察院在環(huán)境行政公益訴訟司法實踐中以實際環(huán)境損害作為起訴依據(jù)的傾向，具有明顯的事后救濟性特點。而預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度具有普通環(huán)境行政公益訴訟所不具備的預(yù)防性救濟功能，不僅可以從源頭上保護生態(tài)環(huán)境，而且契合新時期黨和國家保護生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國的政策要求。

2.從環(huán)境行政公益訴訟的概念來看

在理論界，相對權(quán)威的概念是當行政機關(guān)不依法履職或不作為對環(huán)境公益造成侵害或有侵害的可能性時，為維護環(huán)境公益，法院允許無直接利害關(guān)系人提起環(huán)境行政公益訴訟，要求行政機關(guān)采取撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責(zé)、查處和制止行政管理相對人的違法行為、責(zé)令行政管理相對人恢復(fù)原狀等措施。從概念上來看，環(huán)境行政公益訴訟制度本身就包含了預(yù)防性救濟環(huán)境損害的功能，換言之，在環(huán)境損害的事實發(fā)生之前，根據(jù)已有科技手段和法律規(guī)則研判某行政行為或者不作為可能存在使環(huán)境公益受到損害的重大風(fēng)險，就可以提起環(huán)境行政公益訴訟。肖建國等指出，維護環(huán)境公益是環(huán)境公益訴訟的本義，主要表現(xiàn)在采取積極的補救措施彌補環(huán)境侵害及預(yù)防環(huán)境公益繼續(xù)遭受損害[1]。汪勁亦主張將行為標準納入環(huán)境公益訴訟起訴的參考訴因[2]。可見，學(xué)界對環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能是認可的。環(huán)境行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷是為了在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或還未完全造成不可逆的環(huán)境損害后果時，為具有提起環(huán)境公益訴訟的適格主體，提供法律手段阻斷對環(huán)境公益造成無法彌補的損失或危害可能性的路徑，以達到救濟生態(tài)損害，實現(xiàn)環(huán)境正義的目的。

3.從行政訴訟制度的理論基礎(chǔ)上來看

構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度，需要剖析現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟所呈現(xiàn)出來的事后救濟性特征背后深層次的行政訴訟理論。王春業(yè)受行政首次判斷權(quán)理論和行政行為成熟原則的啟發(fā)，指出引發(fā)環(huán)境行政公益訴訟事后救濟性弊端的原因是《行政訴訟法》的總體架構(gòu)設(shè)計得不合理[3]，即行訴法中規(guī)定的所有訴訟事項范圍，均是以已經(jīng)發(fā)生且造成損害后果作為起訴前提的。環(huán)境行政公益訴訟需在傳統(tǒng)行政訴訟法的體系框架中運行，故而現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟亦因此具備事后救濟性不足為奇。行政首次判斷權(quán)理論，即司法機關(guān)在實施本職行為的過程中，須尊重行政機關(guān)針對其職權(quán)范圍內(nèi)的事項作出優(yōu)先認定和處理的權(quán)力?；诖朔N國家司法體制的行政訴訟設(shè)計，一是為了防止濫訴，二是考慮到司法權(quán)的謙抑性。行政成熟理論是指對行政程序進行司法審查的前提是該行政行為必須發(fā)展到成熟階段，即適宜由法院處理的階段。適宜法院處理的標準是行政機關(guān)的行政行為必須造成了實質(zhì)性的影響，否則達不到司法審查的標準[4]。由此可見，作為行政訴訟理論基礎(chǔ)的行政首次判斷權(quán)理論與行政成熟理論均傾向于事后的救濟模式。盡管現(xiàn)有的行政訴訟體系設(shè)計已經(jīng)固定且無法輕易動搖，但就目前預(yù)防性行政訴訟的理論研究來講，嚴格行政首次判斷權(quán)和成熟理論與事前救濟理論的矛盾正漸漸走向緩和甚至消解。這正是由于行政訴訟制度的包容性消解了預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建的理論障礙，推動預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與當前的環(huán)境行政公益訴訟協(xié)同實現(xiàn)從源頭上防控環(huán)境風(fēng)險的需要。

4.從預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的比較優(yōu)勢與劣勢來看

在環(huán)境行政公益訴訟的案例中，將事前預(yù)防環(huán)境損害納入判決依據(jù)中的案件寥寥無幾，但在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域卻率先開了口子，如引起社會強烈反響的“綠孔雀案”①云南綠孔雀案終審：體現(xiàn)“保護優(yōu)先，預(yù)防為主”原則，http://www.legalweekly.cn/hbfz/2021-01/07/content_8400835.html。最后訪問時間2021年12月11日?！拔逍∪~槭案”②綠會五小葉槭案入選長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692724844062002651。最后訪問時間2021年12月11日。均為社會組織提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件。與環(huán)境行政公益訴訟一樣，環(huán)境民事公益訴訟亦存在事后救濟性的弊端。在以往的學(xué)術(shù)界，學(xué)者們更傾向于關(guān)注環(huán)境民事公益訴訟的事后救濟性，如汪勁認為環(huán)境民事公益訴訟事后救濟性起因于民事?lián)p害賠償原則的貫徹[5]；竺效亦指出，“救濟生態(tài)環(huán)境損害是環(huán)境民事公益訴訟機制設(shè)立的初衷，應(yīng)借助立法或司法解釋予以保障該機制順利運行”[6]。而吳凱杰強調(diào)事先預(yù)防環(huán)境損害的重要性，開門見山指出了導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟事后救濟性的原因，即傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟植根于侵權(quán)法的土壤中，在侵權(quán)法矯正正義傳統(tǒng)下，得須產(chǎn)生顯著的侵害后果方可作為侵權(quán)行為成立的前提，并主張構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度[7]。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟有三個相對優(yōu)勢。一是有相關(guān)法律解釋，在最高法發(fā)布的環(huán)境民事公益案件法律適用的司法解釋中允許法定的機關(guān)和社會組織對具有損害環(huán)境公共利益重大風(fēng)險的行為提起訴訟，并輔之以明確的預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式。而《行政訴訟法》并未將遭受重大環(huán)境風(fēng)險的情形納入，就目前來講，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟于法無據(jù)。二是起訴主體多，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體不僅包括檢察院，還包括環(huán)保領(lǐng)域的社會組織。環(huán)保組織以其成員多、線索來源廣泛、敏感度高、社會影響范圍廣等優(yōu)勢逐步成為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。三是訴訟效率高，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在提起時可越過訴前程序，直接針對具有損害生態(tài)環(huán)境利益的重大風(fēng)險的行為向法院提出消除或排除風(fēng)險的訴訟請求，使訴訟效率大大提升。當然，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在司法實踐中也存在一定的劣勢。一是取證難度大。由于司法解釋的模糊，在取證證明被告的行為與風(fēng)險之間是否具有關(guān)聯(lián)性時十分困難，而預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體——檢察機關(guān)享有司法監(jiān)管和審查的權(quán)力，取證阻力小。二是起訴效果并不理想。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟目前只有零星個案，且期間環(huán)境利益與經(jīng)濟發(fā)展利益的糾纏與權(quán)衡使案件進展曲折艱難，往往要經(jīng)歷一審二審才能判下來。而在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關(guān)可以直接與行政機關(guān)建立溝通，監(jiān)督行政機關(guān)自我審查，依法履行其在環(huán)境治理方面的職能。因此，從長遠角度來看，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能效果更好。

二、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)與制度功能

（一）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

在環(huán)境損害尚未發(fā)生之前，采取預(yù)先防范性措施杜絕損害的發(fā)生，是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的核心目的。毋庸置疑，應(yīng)將環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的理念作為其理論基礎(chǔ)?！帮L(fēng)險社會”的學(xué)說最早由貝克提出，其精義在于現(xiàn)代的人類社會充斥著組織化不負責(zé)任的態(tài)度，風(fēng)險的制造者以整個社會的風(fēng)險為代價來保護自己的利益[8]。風(fēng)險是一種潛在的危險，我們不能寄希望于消滅它，而應(yīng)該考慮如何預(yù)防和遏制風(fēng)險。環(huán)境風(fēng)險是風(fēng)險社會中最典型的風(fēng)險之一，具有不確定性和廣泛的影響性。在環(huán)境風(fēng)險社會下，為了使環(huán)境利益得到切實有效的保護，應(yīng)未雨綢繆，采取措施預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生，尤其是針對一些不可逆的環(huán)境損害。在環(huán)境治理領(lǐng)域適用環(huán)境風(fēng)險管理思維，構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，有助于突破環(huán)境行政公益訴訟日益僵化的事后救濟理念。

將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與普通環(huán)境行政公益訴訟進行對比，二者最顯著的區(qū)分點在于起訴的時機不同。環(huán)境行政公益訴訟起訴時機是環(huán)境侵害已產(chǎn)生，而預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟放寬起訴時機，即環(huán)境損害發(fā)生之前。前者以損害發(fā)生后的事后保護為主，后者以損害發(fā)生前的事先預(yù)防為主，顯然，后者更能防患于未然。

結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟的定義，可知預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是指為了預(yù)防尚未發(fā)生的環(huán)境損害，針對行政機關(guān)違法行為或不作為，檢察機關(guān)在履行訴前程序后，若行政機關(guān)仍不及時修正違法行為，可在實地考察、咨詢環(huán)保專家意見等綜合研判確認該行為具有產(chǎn)生環(huán)境侵害風(fēng)險的高度蓋然性后，向法院提起訴訟。

（二）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的制度功能

第一，符合環(huán)境治理中“注重預(yù)防”理念?！邦A(yù)防為主”的條款被寫入《環(huán)境保護法》第五條之中，是環(huán)保法的基本理念，貫通于整部環(huán)保法[9]。最高法也將“堅持注重預(yù)防”作為環(huán)境資源審判工作的基本原則。環(huán)境行政公益訴訟制度是《環(huán)境保護法》中規(guī)定的一項重要制度，亦應(yīng)遵照預(yù)防原則的要求，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度事先預(yù)防性的特征與環(huán)境治理中“注重預(yù)防”的理念相契合，不僅要救濟已造成的環(huán)境損害，還應(yīng)當預(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生。

第二，保護公民的環(huán)境權(quán)。大部分學(xué)者認可環(huán)境權(quán)是社會公眾必不可少的一項基本權(quán)利，環(huán)境權(quán)關(guān)乎每一個公民的生存和發(fā)展利益。盡管其并未入憲，但已成學(xué)界通識。近年來爆發(fā)了不少環(huán)境群體性事件，比較典型的是質(zhì)疑PX（二甲苯）化工建設(shè)項目事件[10]。鑒于群眾對PX化工項目的安全、環(huán)保等問題存有疑慮，對此項目對人體健康的潛在環(huán)境影響表示擔(dān)憂，全國各地抗議PX項目的集會陸續(xù)開展，媒體和社會各界對此給予了高度關(guān)注。抵制PX項目事件的頻發(fā)暴露了公民環(huán)境利益與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，公眾對于PX項目的抗議彰顯了公眾捍衛(wèi)自身環(huán)境權(quán)的理念[11]。當公眾在發(fā)現(xiàn)自身所處生存環(huán)境受到威脅時，哪怕沒有產(chǎn)生實際的損害，亦可以舉報行政機關(guān)的違法行為或不作為。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟為社會公眾救濟自身環(huán)境權(quán)益、對抗行政機關(guān)在環(huán)保領(lǐng)域的違法行為提供了一條救濟之路。

第三，減輕環(huán)境治理成本。環(huán)境的治理成本主要由兩部分構(gòu)成，一部分是事后救濟的成本，一旦造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞，斥巨資進行事后彌補，往往耗費巨大的人力、物力、財力。這是因為生態(tài)損害發(fā)生后波及范圍廣，救濟難度高，用于救濟的金錢成本和時間成本經(jīng)常會超出預(yù)期。另一部分是事前預(yù)防的成本，這一部分我國目前采取的措施主要是政府對于項目的審核和監(jiān)督以及企業(yè)采取的一些技術(shù)措施。事前預(yù)防具有成本小、效果明顯的特征，倘若能在環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成前便采取預(yù)防性的訴訟措施，采取監(jiān)督和制止具有損害環(huán)境公益的行政行為，將環(huán)境損害消滅于萌芽狀態(tài)，不僅能夠預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞，而且可以避免高額的經(jīng)濟損失[12]。

第四，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。生態(tài)系統(tǒng)是一個緊密相連的整體，這就決定了生態(tài)環(huán)境一旦受損便不可逆、波及范圍廣。舉個例子，倘若一座水庫被排放的化學(xué)污染物污染，那么水庫里飼養(yǎng)的魚蝦、水庫邊上的草木也會受到污染，人吃了水庫里的魚也會出現(xiàn)中毒的現(xiàn)象。即使從表面上看，部分生態(tài)環(huán)境的破壞隨著時間的流逝可能會有一些恢復(fù)，但這種恢復(fù)卻無法使生態(tài)環(huán)境回到被侵害之前的狀態(tài)。而當前以事后救濟為本位的傳統(tǒng)環(huán)境行政公益制度存在舍本逐末之嫌，甚至助推了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的滲透和擴散。因此，這就要求應(yīng)從源頭上遏制生態(tài)環(huán)境損害。在生態(tài)環(huán)境損害尚未發(fā)生時，采取預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的方式督促行政機關(guān)依法踐行環(huán)境保護義務(wù)，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

三、構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度的制度設(shè)計

為了全面預(yù)防和救濟潛在的生態(tài)環(huán)境損害，在將來重新修訂《行政訴訟法》時應(yīng)考慮將提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的條款編入，并配套相關(guān)的司法解釋，使之更加完善。下文就預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體、起訴時機、受案范圍、訴前程序、舉證裁判及執(zhí)行等方面進行制度設(shè)計。

（一）明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的原告主體

根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條和《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，民間環(huán)保組織和檢察機關(guān)均可針對環(huán)境行政主管部門的失位、錯位提起環(huán)境行政公益訴訟。理由如下，一是鑒于行政機關(guān)的有限理性和企業(yè)的經(jīng)濟人特征，地方政府和企業(yè)可能做出不利于維護生態(tài)環(huán)境利益的行為，而民間環(huán)保組織的目標更加純粹，不受地方政府和企業(yè)利益的干擾，在價值判斷上能夠以維護環(huán)境利益至上，具有利益上的獨立性。二是民間社會組織群眾基礎(chǔ)好，在開展各項活動的時候容易得到民眾在資金和技術(shù)上的支持和幫助，社會影響深遠。三是民間環(huán)保組織具有國家認可的合法地位，具有合法開展環(huán)境公益訴訟活動資格，目前登記注冊的環(huán)保組織呈上升趨勢，未來民間環(huán)保組織將在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域起到更大作用。盡管環(huán)保組織具有上述優(yōu)勢，但劣勢也十分明顯，一是數(shù)量少，符合法律規(guī)定條件，能提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保組織在國內(nèi)寥寥無幾，能夠提起的訴訟案件屈指可數(shù)，難以肩負起全面維護生態(tài)環(huán)境的重任。二是自身力量薄弱，往往不能對公權(quán)力機關(guān)形成有效的制衡，對生態(tài)環(huán)境的保護職責(zé)往往停留在檢舉揭發(fā)層面，難以在實質(zhì)上推進。三是缺乏強有力的人力和物力支撐，在人力方面，民間社會組織內(nèi)部管理寬松，人員分工模糊，專業(yè)水平參差不齊；在物力方面，社會組織的運轉(zhuǎn)資金多來源于社會捐助，資金來源不穩(wěn)定，難以保障訴訟的進行。

就檢察機關(guān)而言，其作為環(huán)境公益的代表人提起訴訟具有以下優(yōu)勢，一是從信息對稱上來看，相較于其他起訴主體，檢察機關(guān)基于自身權(quán)力，可有效審查行政機關(guān)存在的可能導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險的違法行為和不作為[13]。二是從檢察機關(guān)和行政主體的關(guān)系來看，檢察院針對不合法的行政行為，可通過提出檢察建議，督促行政機關(guān)及時糾正，雙方形成良性互動，不僅可以將環(huán)境風(fēng)險消滅于萌芽之中，還可督促行政機關(guān)建立完善的環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制。三是近年來，檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域積累了大量的實務(wù)經(jīng)驗，能夠較為精準地把握受案范圍和起訴時機，防止濫訴和過度干涉行政機關(guān)自由裁量權(quán)的情況出現(xiàn)。

基于以上論述，結(jié)合預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟要求在環(huán)境損害發(fā)生之前提起這一情況具有相當?shù)牟淮_定性，對原告主體的人員專業(yè)化程度、科學(xué)識別環(huán)境風(fēng)險以及調(diào)查取證的能力要求較高，因此，以檢察機關(guān)為原告主體，更有利于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的開展。

（二）厘清預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴時機

為了讓預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的事先預(yù)防功能得以發(fā)揮，那么訴訟的時機是關(guān)鍵，即提起訴訟的時間點是在侵害事實尚未形成時。因此，在提起訴訟的時間點上應(yīng)該進一步提前[14]。在預(yù)防性行政訴訟起訴時機的理論研究中，一般傾向于行政行為作出后、執(zhí)行前。倘若以此為參照，在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中只設(shè)定一個起訴階段，會導(dǎo)致救濟范圍不足以實現(xiàn)全面覆蓋，因此，應(yīng)設(shè)兩個時間段進行判斷。一個時間段是行政行為是否做出，其包括行政行為作出之前或執(zhí)行之前。起訴對象是行政行為，可分為違法行政行為和不作為。在已成事實的案件中，違法行政行為已經(jīng)成立；而不作為則不存在成立問題。違法的行政行為又可分成兩種形態(tài)：一種是違法行政行為作出之前，另外一種是在違法行政行為作出之后、尚未執(zhí)行時。另一個時間段是環(huán)境公益受到損害與否，包括由行政機關(guān)違法行政行為直接造成，或行政機關(guān)沒有及時履職而間接造成。第一種狀態(tài)是，雖然侵害還沒有發(fā)生，但檢察機關(guān)根據(jù)科學(xué)的判斷和評估，斷定侵害早晚要發(fā)生，而發(fā)生只是時間問題。第二種狀態(tài)是環(huán)境侵害即將發(fā)生或正在發(fā)生，即侵害已經(jīng)開始。

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴時機可劃分為以下四種類型，檢察機關(guān)在實踐中可對應(yīng)不同的情形分別處理。一是違法行政行為作出之后，隨之發(fā)生了環(huán)境損害，無須提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。二是違法行政行為作出之后，鑒于該行為尚未付諸執(zhí)行或尚在潛伏期，因而損害尚未實際發(fā)生，環(huán)境公共利益亟待保護，此時需提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。三是若違法行政行為尚未施行，是否發(fā)生環(huán)境侵害尚不明朗，此時需檢察院采取調(diào)查取證，借助專家評估等科學(xué)合理的手段加以研究判斷，當環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生具有極高確定性時，需提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。四是對于不作為的行政行為。在事前預(yù)防中，作為和不作為的界限十分模糊，檢察院難以定論。因此，不應(yīng)以不作為的行為是否存在作為判斷標準，應(yīng)以環(huán)境公益可能或即將受到侵害作為起訴的條件。

（三）明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

在新《環(huán)境保護法》生效后結(jié)案的環(huán)境行政公益訴訟案件中，目前尚無一起案件的審理法院認為被告實施了“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險”的行為。生態(tài)環(huán)境和資源的保護關(guān)系到國家利益和社會公益利益，且生態(tài)環(huán)境和資源一旦受損，通過事后救濟或修復(fù)很難達到理想的彌補效果。為了起到真正的保護效果，在環(huán)境損害尚未發(fā)生之前檢察機關(guān)可提前介入調(diào)查，通過發(fā)出檢察建議和提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟及時防范潛在的環(huán)境風(fēng)險。因此，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的受案范圍不僅包括行政主體違法行使職權(quán)或者怠于履行職責(zé)使環(huán)境利益遭受侵害，還包括行政主體違法行使職權(quán)或者怠于履行職責(zé)可能造成的潛在的、尚未發(fā)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，此外，還應(yīng)該把抽象環(huán)境行政行為納入其中，包括國土開發(fā)規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境部門制定的規(guī)范性文件等，真正把預(yù)防性環(huán)境損害落到實處。

（四）規(guī)范預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序

訴前程序是檢察院在研判環(huán)境損害的程度后向行政機關(guān)發(fā)出督促其正確履職的通知，一般以檢察建議書的形式存在，不具備強制效力。檢察院倘若逾越此程序起訴即視為違法。訴前程序是檢察機關(guān)監(jiān)管職能的體現(xiàn)，行政機關(guān)本身具有自我糾錯的機制，有助于促進司法機關(guān)與行政機關(guān)矛盾的緩和[15]。當檢察機關(guān)針對可能產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險的違法行政行為向行政機關(guān)發(fā)出通告后，行政機關(guān)就此建議書中提出的問題進行及時整改，不僅能避免即將發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，同時也能避免司法機關(guān)過度干預(yù)行政機關(guān)的環(huán)境治理職權(quán)。在現(xiàn)代國家治理中，法治是存在成本的，必須考慮制度運行的成本，理想的法治秩序應(yīng)當是守法加上必要的配合執(zhí)法，司法則以糾正守法和執(zhí)法的偏差為己任，盡可能縮減法治運行成本。檢察院履行訴前程序后，基于行政機關(guān)的反應(yīng)，推測出以下三種結(jié)果：一是行政機關(guān)不履行環(huán)境職責(zé)；二是行政機關(guān)及時整改，檢察監(jiān)管效果明顯，檢察院就此止步；三是行政機關(guān)根據(jù)檢察建議書做出了相應(yīng)的行為，但環(huán)境治理成果不理想，檢察機關(guān)不滿意，仍然堅持起訴。對于第一種情況，行政機關(guān)不履行環(huán)境職責(zé)，并可能對環(huán)境造成損害或者可能造成嚴重損害，檢察機關(guān)可直接提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。對于第二、三種情況，檢察機關(guān)是否提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，關(guān)鍵在于行政機關(guān)是否只是表面上的作為。對此，檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合“行政機關(guān)是否在預(yù)定期限內(nèi)對整改建議作出回應(yīng)”“環(huán)境侵害行為是否仍在持續(xù)”“行政機關(guān)采取的措施是否符合法定職責(zé)”“公眾對環(huán)境治理是否滿意”等因素鑒定行政機關(guān)的履職行為究竟只是形式上的作為還是由于客觀原因?qū)е碌穆男胁荒埽M而判斷是否繼續(xù)起訴。

（五）破解預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟舉證難與裁判難困境

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件之一，是被告實施了“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險”的行為[16]。同樣是針對潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險而提起訴訟，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟也應(yīng)考慮被告所實施的行為是不是“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險”的行為。但當前法律規(guī)則中并未就如何判定環(huán)境危害行為是否對環(huán)境公益構(gòu)成重大風(fēng)險進行解釋，致使“社會公共利益”“重大風(fēng)險”概念模糊，在無法判定實際損害結(jié)果是否存在的情況下，引發(fā)了檢察院起訴時實操層面的一系列障礙。一方面，舉證難，相比于證明已經(jīng)造成的損害事實，證明行政機關(guān)的違法行為“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險”的難度更大；另一方面，裁判難，“社會公共利益”“重大風(fēng)險”等內(nèi)涵難以準確認定，導(dǎo)致法官在裁斷案件的時候為避免出錯而趨于保守，比如法官在理解適用“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險”時，往往傾向于把對財產(chǎn)和人身的損害也作為衡量“重大風(fēng)險”的標準。

為破解預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟舉證難與裁判難的問題，首先要理清“社會公共利益”和“重大風(fēng)險”的認定標準。為了制止正在進行的環(huán)境危害行為或者潛在的環(huán)境危害行為，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度要求在生態(tài)損害尚未發(fā)生的情形下提起。然而以往環(huán)境行政公益訴訟在侵權(quán)法和行政訴訟的訴訟體系下運行，以發(fā)生實際的損害結(jié)果為救濟的前提，壓制了環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能。因此，在對“社會公共利益”和“重大風(fēng)險”進行認定的過程中，應(yīng)該注意摒棄舊理念的干擾，站在預(yù)防角度正確解讀上述概念。

在生態(tài)環(huán)境治理的話語體系下，對大氣質(zhì)量、水資源、生物生存繁衍等環(huán)境的消極影響均可視作對環(huán)境公共利益的損害。因此，在對行政機關(guān)的違法行為是否觸動“社會公共利益”進行判定時，應(yīng)在預(yù)防原則基礎(chǔ)上，加入公眾對環(huán)境影響的評價。在傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)體系框架下，“重大風(fēng)險”的認定往往以公共利益的危害結(jié)果為前提，采用的是結(jié)果標準，難以達到現(xiàn)代環(huán)境法預(yù)防原則的要求。因此，建議在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中采納行為標準，即只要有行政違法行為就足以判定其對環(huán)境公共利益產(chǎn)生重大風(fēng)險，并輔之以專家和公眾的評估預(yù)測來衡量行政違法行為可能造成的環(huán)境損害風(fēng)險性的大小，以行政行為的違法性作為“重大風(fēng)險”的認定標準的好處是可以減少證明鑒定的時間，破解舉證難困境。

（六）破解預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行難問題

執(zhí)行難是我國環(huán)境行政訴訟案件的傳統(tǒng)難題，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟針對的是尚未發(fā)生的環(huán)境效益損害，執(zhí)行起來將更加艱難。法律的生命力在于實施，只有判決得到執(zhí)行，才能使預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的效果得到真正的發(fā)揮。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟面臨的執(zhí)行難問題，主要包括專業(yè)性強、執(zhí)行周期長、治理成本高、地方政府盲目追求經(jīng)濟發(fā)展、忽視環(huán)境治理等主客觀因素。

如前所述，只要存在污染環(huán)境的違法行為，就可以認定為“重大風(fēng)險”，檢察機關(guān)就可以向法院提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，法官根據(jù)環(huán)境侵害是否可能發(fā)生、行政行為作出或執(zhí)行是否導(dǎo)致環(huán)境侵害發(fā)生作出判決，借此避免行政機關(guān)盲目追求經(jīng)濟發(fā)展而走上“先污染，后治理”的老路。提高預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行效率的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮檢察機關(guān)、法院和行政機關(guān)的合力，共同推進預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行。對于檢察機關(guān)來說，應(yīng)加強檢察監(jiān)督，明確檢察建議中被告正確履職的標準。對于行政機關(guān)來說，應(yīng)建立內(nèi)部問責(zé)追責(zé)機制，并向上級機關(guān)進行通報，通過落實責(zé)任制來倒逼行政機關(guān)履行職責(zé)。對于法院來講，應(yīng)在查證可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害的事實基礎(chǔ)上完善判決內(nèi)容。此外，為了協(xié)助行政機關(guān)正確履職，法院還可以主動延伸審判職能向行政機關(guān)提出司法建議。

四、結(jié) 語

隨著司法實踐深入，環(huán)境行政公益事后救濟性的弊端日益顯露，已經(jīng)不適應(yīng)新時期環(huán)境治理以預(yù)防為主的需要。環(huán)境行政公益訴訟屬于侵權(quán)責(zé)任法和行政訴訟法兩個法律體系框架，難免要受到侵權(quán)法和行政訴訟兩大法律制度設(shè)計的掣肘。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是在貫徹風(fēng)險預(yù)防原則的基礎(chǔ)上，把關(guān)注的重點轉(zhuǎn)向事先預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害上，在行政機關(guān)不積極作為有可能造成生態(tài)環(huán)境利益嚴重受損的情況下，通過提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟對可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害進行事前救濟。事前救濟符合環(huán)境治理“注重預(yù)防”的理念，有助于捍衛(wèi)公民的環(huán)境權(quán)，減輕環(huán)境治理成本，推動生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。因此，應(yīng)在《行政訴訟法》重新修訂之時，考慮將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟編入，并制定相配套的司法解釋，對起訴主體、起訴時間、起訴范圍、訴前程序適用、舉證規(guī)則、裁判規(guī)則及執(zhí)行規(guī)則等進行具體闡釋，推動預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度走向?qū)嵢弧?/p>