扶貧專項(xiàng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)問題研究

伍茗名

一、引言

黨的十八大以來，中國扶貧事業(yè)取得了歷史性成就。然而，哪怕2020年進(jìn)入全面小康，順利完成“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)，不存在“數(shù)據(jù)上”的貧困，但是由于地方發(fā)展不均衡、貧富差距等因素，故鞏固脫貧攻堅(jiān)成果仍是進(jìn)行時(shí)。精準(zhǔn)扶貧財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的完善運(yùn)用，對(duì)于政府基層管理、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目、行政單位資金運(yùn)用等有著重要作用，如何完善此類預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，是做好同鄉(xiāng)村振興有效銜接項(xiàng)目順利開展的關(guān)鍵，尤其在“2020”進(jìn)入全面小康社會(huì)的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，如何破解扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)遺留問題與全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興做好對(duì)接轉(zhuǎn)軌展開研究并提出優(yōu)化建議，對(duì)促進(jìn)政府效能提升有著積極作用。

二、扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

從各項(xiàng)數(shù)據(jù)以及人民日益改善的生活水平可以看出，扶貧資金投入得到了良好反饋，貧困發(fā)生率明顯下降，人均收入得到提高。然而，即使資金使用情況整體較好，預(yù)算績效評(píng)價(jià)在部分地區(qū)起到了良好作用，但仍存在很多問題需要正視。

從2015年至今，財(cái)政大多數(shù)資金，特別是專項(xiàng)資金要求在預(yù)算編制過程中計(jì)入績效目標(biāo)評(píng)審?；鶎迂?cái)政預(yù)算管理理念漸進(jìn)轉(zhuǎn)變，開始重視專項(xiàng)資金財(cái)政支出績效問題，重視預(yù)算支出成本，而在精準(zhǔn)扶貧財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目中，該預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系運(yùn)用很大程度上規(guī)范了政府管理活動(dòng)，明確了財(cái)政資金使用情況。然而，由于這項(xiàng)工作開展時(shí)間并不長，即使陸續(xù)出臺(tái)了一系列針對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理規(guī)范來推進(jìn)扶貧專項(xiàng)資金管理，也出現(xiàn)了一些問題，需要引起重視。

三、扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)存在的主要問題

（一）扶貧專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)制度不完善

首先，績效評(píng)價(jià)制度基礎(chǔ)有待完善。2013年財(cái)政部出臺(tái)《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》已成為日常工作開展的重要理論依據(jù)，然而，針對(duì)行政單位不同部門或不同項(xiàng)目的個(gè)性指標(biāo)依舊欠缺。比如，在扶貧專項(xiàng)資金運(yùn)用過程中，預(yù)算管理的數(shù)據(jù)指標(biāo)無法根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行綜合考慮，也無法靈活運(yùn)用于個(gè)體。其次，績效評(píng)價(jià)技術(shù)基礎(chǔ)有待夯實(shí)。當(dāng)前在扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理中，目標(biāo)體系、指標(biāo)體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等尚未完善，致使預(yù)算編制決策缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性，對(duì)具體工作如地區(qū)人員數(shù)據(jù)收集、貧困指標(biāo)計(jì)算、貧困人群鎖定、貧困等級(jí)劃分、資金分配時(shí)間數(shù)額、資金與服務(wù)轉(zhuǎn)換比例等公共目標(biāo)難以統(tǒng)一量化，導(dǎo)致預(yù)算績效管理指標(biāo)很難設(shè)定或設(shè)定不算優(yōu)化的現(xiàn)象。

（二）管理人員缺乏開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)意識(shí)

由于“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”這一概念對(duì)于基層政府較“新”，多數(shù)行政管理人員對(duì)其運(yùn)用流程和實(shí)施步驟缺乏了解，易推崇“拿來主義”，未根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨КF(xiàn)狀、緣由具體展開預(yù)算編制，使其缺乏可行性或在執(zhí)行中存在資金利用低下、預(yù)算管理體系缺乏科學(xué)性合理性的現(xiàn)象。此外，一些預(yù)算部門人員結(jié)構(gòu)知識(shí)老化，其“重資金輕管理、重支出輕績效”的觀念沒有從根本上扭轉(zhuǎn)，即便是扶貧資金專項(xiàng)監(jiān)管部門對(duì)預(yù)算績效也存在認(rèn)識(shí)不到位問題，使工作無法深入開展。

（三）績效支出評(píng)價(jià)不全面

當(dāng)下大部分基層行政單位在扶貧項(xiàng)目實(shí)際工作中考核的核心是以財(cái)務(wù)考評(píng)為主，將財(cái)務(wù)支出情況視為重點(diǎn)，對(duì)預(yù)算支出工作進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)大多只關(guān)注執(zhí)行過程是否合理、預(yù)算目標(biāo)是否達(dá)成，只考慮了事中績效管理資金支出方面而忽略支出后的經(jīng)濟(jì)效益，追蹤貧困對(duì)象的后續(xù)發(fā)展以及產(chǎn)生的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，因此會(huì)間接導(dǎo)致考核信息數(shù)據(jù)不真實(shí)及績效支出評(píng)價(jià)不全面的結(jié)果。

（四）信息系統(tǒng)不完善致財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金透明度低

目前，我國雖然已有中央部門、部分地方財(cái)政部門自行開發(fā)了績效管理系統(tǒng)，財(cái)政部也運(yùn)用數(shù)據(jù)平臺(tái)開發(fā)了新一代“預(yù)算績效管理信息交流平臺(tái)”，但由于扶貧資金的特殊性，尚未出現(xiàn)全國性的通用技術(shù)平臺(tái)，各級(jí)層面沒有做到信息共享，不利于預(yù)算績效管理信息交流利用。與此同時(shí)，就基層政府個(gè)體而言，部門多樣，專項(xiàng)種類復(fù)雜，對(duì)扶貧資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)只能占小部分資源，要處理資金龐大且數(shù)據(jù)繁雜的績效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等績效信息，沒有完善的信息系統(tǒng)做支持，將嚴(yán)重制約評(píng)價(jià)質(zhì)量提升和預(yù)算績效管理深入開展。此外，由于無統(tǒng)一的貧困資金財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算績效管理平臺(tái)及相關(guān)信息網(wǎng)站披露，致使財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金透明度較低，績效問責(zé)和社會(huì)公開不到位，影響評(píng)價(jià)結(jié)果有效運(yùn)用。

（五）缺乏第三方績效有效評(píng)價(jià)信息

當(dāng)前，我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系中大多是事后績效評(píng)價(jià)，扶貧專項(xiàng)資金也是以體制內(nèi)評(píng)價(jià)模式為主，主要采用“部門自評(píng)”及“財(cái)政部門審核”或財(cái)政重點(diǎn)部門審核的方式。而部門自評(píng)變相而言是自己評(píng)自己，由于其主觀性較強(qiáng)，其評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性，真實(shí)性也大打折扣。鑒于當(dāng)前主要由財(cái)政部門或?qū)ｍ?xiàng)資金管理部門委托第三方評(píng)價(jià)的事實(shí)，故效力究其本質(zhì)仍舊是專項(xiàng)資金負(fù)責(zé)部門給予的，其存在功能易喪失獨(dú)立性，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀實(shí)際的功能。

四、扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)優(yōu)化措施

（一）制定科學(xué)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

首先在扶貧專項(xiàng)資金支出中，要構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)總體流程，分事前、事中、事后制定全流程框架。結(jié)合貧困地區(qū)實(shí)際情況健全績效指標(biāo)體系，首先應(yīng)該明確具體扶貧項(xiàng)目目標(biāo)并制定合理的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化完善操作層面的制度方法和工作流程。其次待制度化建設(shè)取得一定成效后，中央和地方政府應(yīng)就財(cái)政專項(xiàng)處理辦法出臺(tái)相關(guān)的政策制度，如《精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理意見》《專項(xiàng)資金運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)辦法》等，根據(jù)扶貧資金特性由事前、事中、事后分別擬定相關(guān)《扶貧資金預(yù)算績效評(píng)估管理辦法》等，結(jié)合之前成果或經(jīng)驗(yàn)將理論付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

（二）完善績效考核人員專業(yè)素養(yǎng)提升

為樹立基層政府人員績效理念，要大力強(qiáng)化“績效”觀念，使基層政府人員除了意識(shí)層面重視績效治理共識(shí)，應(yīng)該在實(shí)踐工作中完善績效考核以提升相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)。首先，要加大宣傳培訓(xùn)力度，更新行政人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，助力其轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府扶貧服務(wù)水平。其次，在日常工作中，加強(qiáng)績效監(jiān)控，為避免行政人員意識(shí)松懈、態(tài)度散漫易生腐敗等違法現(xiàn)象，相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)部門應(yīng)該建立多角度、常態(tài)化的追蹤機(jī)制。

（三）優(yōu)化扶貧專項(xiàng)資金公開

首先，建議基層政府明確相關(guān)政策，重點(diǎn)將《信息公開條例》《地方扶貧辦法》《地方預(yù)決算公開操作流程》等相關(guān)內(nèi)容加以合并，形成立法規(guī)范，從理論基礎(chǔ)上為扶貧專項(xiàng)資金使用情況信息公開夯實(shí)基礎(chǔ)。其次，搭建社會(huì)公眾參與績效管理的途徑和平臺(tái)，相關(guān)政府部門自覺接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督。

（四）合理引入第三方評(píng)價(jià)

如何使基層行政部門完善財(cái)政扶貧資金監(jiān)督體系，重要環(huán)節(jié)是引入第三方績效評(píng)價(jià)體系。第三方評(píng)價(jià)，顧名思義，是在政府內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)和上級(jí)檢查兩種方式外，引入第三方監(jiān)督或社會(huì)力量監(jiān)督。首先，完善相關(guān)政策，明確第三方評(píng)價(jià)的權(quán)威性、可靠性和獨(dú)立性。其次，為第三方團(tuán)體提供“直屬”權(quán)力，上對(duì)上級(jí)甚至中央政府直屬，保證數(shù)據(jù)真實(shí)客觀上達(dá)，下對(duì)人民直接匯報(bào)，使得扶貧資金信息能夠清晰明了地公開給公民。最后，保障地方政府與第三方團(tuán)體互相制衡與監(jiān)督，共同促進(jìn)扶貧任務(wù)有效進(jìn)行。

五、結(jié)語

2020年是如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)邁向全面小康社會(huì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是扶貧工作承上啟下的發(fā)展轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但對(duì)于貧困對(duì)象仍需得到適當(dāng)扶持，而“脫貧攻堅(jiān)”“精準(zhǔn)扶貧”將以另一種形式不斷延續(xù)，本文針對(duì)扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)存在的問題進(jìn)行分析并提出了部分措施和建議，希望對(duì)完善專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系有所幫助。最后，衷心祝愿在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，廣大人民邁向新的美好征程，有著滿滿的獲得感、幸福感和安全感。