農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定探析

孫海臣

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）在“強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理”中指出：“各地區(qū)各部門(mén)編制預(yù)算時(shí)要貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院各項(xiàng)決策部署，分解細(xì)化各項(xiàng)工作要求，結(jié)合本地區(qū)本部門(mén)實(shí)際情況，全面設(shè)置部門(mén)和單位整體績(jī)效目標(biāo)、政策及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等績(jī)效指標(biāo)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)?！边@對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定提出了具體要求，各單位承擔(dān)的預(yù)算項(xiàng)目都應(yīng)按照規(guī)定設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，實(shí)施績(jī)效管理。

一、預(yù)算績(jī)效管理對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的要求

（一）總體要求

語(yǔ)言簡(jiǎn)潔：績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置要簡(jiǎn)明扼要、清晰直觀、通俗易懂，便于公眾理解和信息公開(kāi)。指向精準(zhǔn)：績(jī)效目標(biāo)要符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門(mén)職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等要求，能精準(zhǔn)反映一定時(shí)期內(nèi)主要工作、重大決策或預(yù)算資金支出等產(chǎn)出和效果?？陀^公正：設(shè)定績(jī)效目標(biāo)要經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、科學(xué)論證，并符合客觀實(shí)際，能夠在一定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還要保持一定的前瞻性。數(shù)量適當(dāng)：績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要突出部門(mén)、政策或項(xiàng)目的關(guān)鍵性特點(diǎn)，數(shù)量合適，重點(diǎn)突出。便于衡量：績(jī)效目標(biāo)盡量用定量表述，明確做什么，達(dá)到什么結(jié)果，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性，以保證能對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行有效控制。

（二）內(nèi)容要求

1.績(jī)效目標(biāo)：是指預(yù)算支出在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。績(jī)效目標(biāo)要能清晰反映具體項(xiàng)目資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，并以相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)予以細(xì)化、量化描述。

2.績(jī)效指標(biāo)：是對(duì)績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述，主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿(mǎn)意度指標(biāo)等。指標(biāo)值要依據(jù)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史水平等來(lái)設(shè)定，既要實(shí)事求是，也要具有一定的挑戰(zhàn)性；應(yīng)盡量細(xì)化量化，可量化的用數(shù)值描述，不可量化的以定性描述。

（1）產(chǎn)出指標(biāo)：根據(jù)既定目標(biāo)及相關(guān)預(yù)算資金預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)情況細(xì)分為：數(shù)量指標(biāo)，反映預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量；質(zhì)量指標(biāo)，反映預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、水平和效果；時(shí)效指標(biāo)，反映預(yù)期提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的及時(shí)程度和效率情況；成本指標(biāo)，反映預(yù)期提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需成本的控制情況。

（2）效益指標(biāo)：是對(duì)預(yù)期效果的具體描述，細(xì)分為：經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，反映預(yù)算支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的影響和效果，是項(xiàng)目實(shí)施后預(yù)期取得的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益；社會(huì)效益指標(biāo)，反映預(yù)算支出對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的影響和效果，是項(xiàng)目實(shí)施的目的或?qū)ι鐣?huì)發(fā)展等方面的影響度；生態(tài)效益指標(biāo)，反映預(yù)算支出對(duì)自然環(huán)境帶來(lái)的影響和效果，是項(xiàng)目實(shí)施對(duì)自然環(huán)境保護(hù)等方面的影響度；可持續(xù)影響指標(biāo)，反映預(yù)算支出帶來(lái)影響的可持續(xù)期限等，是項(xiàng)目實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境的持續(xù)影響程度。

（3）滿(mǎn)意度指標(biāo)：反映服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人認(rèn)可程度的指標(biāo)。

二、農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定探討和建議

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入的不斷加大，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效管理成為政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。農(nóng)業(yè)科研具有公益性、非營(yíng)利性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，由于目前缺乏統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)框架，在實(shí)際工作中，績(jī)效指標(biāo)的選取較為隨意，具體標(biāo)準(zhǔn)的確定缺少科學(xué)依據(jù)和方法，以結(jié)果定指標(biāo)、定權(quán)重、定標(biāo)準(zhǔn)的情況較為普遍。因此探索符合行業(yè)特點(diǎn)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效管理成為當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)農(nóng)業(yè)科研實(shí)際和農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的特殊性，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的要求提出以下建議。

（一）項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定的總體思路

1.完整性。主要包括績(jī)效目標(biāo)填報(bào)內(nèi)容完整、準(zhǔn)確、詳實(shí)，無(wú)缺項(xiàng)、漏項(xiàng)；目標(biāo)明確，內(nèi)容具體，層次分明，表述準(zhǔn)確；指標(biāo)清晰，能夠反映項(xiàng)目的主要內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出和效果進(jìn)行充分恰當(dāng)描述。

2.相關(guān)性。主要包括總體目標(biāo)符合國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要求；總體目標(biāo)與本部門(mén)（單位）職能、發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃密切相關(guān)；績(jī)效指標(biāo)全面、充分，選取最能體現(xiàn)總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵指標(biāo)并明確具體指標(biāo)值；績(jī)效指標(biāo)細(xì)化、量化，便于監(jiān)控和評(píng)價(jià)，難以量化的，定性描述要充分、具體。

3.適當(dāng)性。主要包括預(yù)期績(jī)效顯著，能夠體現(xiàn)實(shí)際產(chǎn)出和效果的明顯改善；預(yù)期績(jī)效符合行業(yè)正常水平或事業(yè)發(fā)展規(guī)律，與其他同類(lèi)項(xiàng)目相比，預(yù)期績(jī)效合理；目標(biāo)與資金量匹配，針對(duì)資金規(guī)模，防止目標(biāo)過(guò)高或過(guò)低，針對(duì)目標(biāo)，防止資金規(guī)模過(guò)大或過(guò)?。豢?jī)效目標(biāo)與相應(yīng)的支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等要匹配。

4.可行性。主要包括績(jī)效目標(biāo)經(jīng)過(guò)充分調(diào)查研究、論證和合理測(cè)算；績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性充分，并考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性；項(xiàng)目實(shí)施方案合理，項(xiàng)目單位組織實(shí)施能力和條件充分；內(nèi)部控制規(guī)范，預(yù)算和財(cái)務(wù)管理制度健全并得到有效執(zhí)行。

（二）農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定的建議

農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目可以分為科技研發(fā)、示范服務(wù)、條件建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)等方面，以下績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)定大體也按照這幾類(lèi)進(jìn)行探討。

1.農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定?？?jī)效目標(biāo)是項(xiàng)目完成后達(dá)到的總體預(yù)期目標(biāo)，是項(xiàng)目完成的最終效果，內(nèi)容要簡(jiǎn)明扼要、分條表述，體現(xiàn)財(cái)政資金的主要使用成效，可以是項(xiàng)目實(shí)施直接實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也可以是間接達(dá)到的效果?？萍佳邪l(fā)類(lèi)項(xiàng)目可以是“完成什么重點(diǎn)課題研究、完成什么調(diào)研報(bào)告、提高什么影響力、達(dá)到了什么效果”等；示范服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目可以是“通過(guò)完善科技示范基地或通過(guò)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)，提升科技影響力、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展”等；條件建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目可以是“通過(guò)實(shí)驗(yàn)室試驗(yàn)站維修改造多少面積，購(gòu)置科研儀器設(shè)備多少臺(tái)套，建成功能完善的實(shí)驗(yàn)室試驗(yàn)站，提升科技創(chuàng)新能力”等；人才隊(duì)伍建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目可以是“通過(guò)高層次人才培養(yǎng)、引進(jìn)高層次人才、提升科技人才支撐、提高科技創(chuàng)新能力”等。

2.農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定?？?jī)效目標(biāo)要通過(guò)績(jī)效具體指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化分解，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)對(duì)應(yīng)上績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容。按照管理辦法的要求，一級(jí)指標(biāo)分為產(chǎn)出指標(biāo)（包含數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)等二級(jí)指標(biāo)）、效益指標(biāo)（包含經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等二級(jí)指標(biāo)）和滿(mǎn)意度指標(biāo)。一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)基本上是固定的，單位應(yīng)按照實(shí)際需求設(shè)定三級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)應(yīng)充分體現(xiàn)出本項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效，將最能體現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果和影響績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度的相關(guān)核心指標(biāo)納入指標(biāo)體系。下面根據(jù)農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目分類(lèi)對(duì)三級(jí)指標(biāo)的設(shè)定提出相應(yīng)建議。

（1）數(shù)量指標(biāo)。科技研發(fā)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“農(nóng)業(yè)科研技術(shù)突破”，指項(xiàng)目開(kāi)展的研究方向和內(nèi)容數(shù)量；“培育新品種”指培育農(nóng)作物新品種數(shù)量；“新品種保護(hù)權(quán)”指申請(qǐng)植物新品種保護(hù)權(quán)數(shù)量；“專(zhuān)利、軟件著作權(quán)”指申請(qǐng)專(zhuān)利、軟件著作權(quán)數(shù)量；“論文或著作”指發(fā)表論文或出版著作數(shù)量；“技術(shù)規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)”指制定技術(shù)規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量。示范服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“示范新品種新技術(shù)”，指在示范基地展示新品種和新技術(shù)數(shù)量；“科技服務(wù)活動(dòng)”指開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)與觀摩、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)活動(dòng)數(shù)量；“技術(shù)培訓(xùn)”指培訓(xùn)基層技術(shù)人員和農(nóng)民數(shù)量；“技術(shù)轉(zhuǎn)移”指技術(shù)轉(zhuǎn)讓、許可及科企合作等技術(shù)轉(zhuǎn)移數(shù)量；“技術(shù)、政策咨詢(xún)建議”指提交技術(shù)與政策咨詢(xún)建議數(shù)量；“媒體宣傳報(bào)道”指在媒體宣傳報(bào)道次數(shù)。條件建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“實(shí)驗(yàn)室改造”，指實(shí)驗(yàn)室基礎(chǔ)設(shè)施改造面積；“試驗(yàn)站改造”指對(duì)試驗(yàn)站給排水、溫室、曬場(chǎng)、圍欄等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造提升的面積；“購(gòu)置儀器設(shè)備”指購(gòu)置科學(xué)實(shí)驗(yàn)用儀器設(shè)備數(shù)量。人才隊(duì)伍建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“引進(jìn)高層次人才數(shù)量”、“現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)人才素質(zhì)提升人員數(shù)量”、“國(guó)內(nèi)外進(jìn)修交流人員數(shù)量”等指標(biāo)。

（2）質(zhì)量指標(biāo)。質(zhì)量指標(biāo)是對(duì)數(shù)量指標(biāo)達(dá)到程度的質(zhì)量要求，質(zhì)量指標(biāo)應(yīng)與數(shù)量指標(biāo)對(duì)應(yīng)?？萍佳邪l(fā)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“研究完成程度”，指發(fā)掘種質(zhì)資源、獲得分子標(biāo)記、發(fā)掘基因的數(shù)量等；“新品種審定”指新品種通過(guò)審定的數(shù)量；“獲得新品種保護(hù)權(quán)”指獲得植物新品種保護(hù)權(quán)數(shù)量；“獲得專(zhuān)利、軟件著作權(quán)”指獲得專(zhuān)利、軟件著作權(quán)數(shù)量；“論文或著作級(jí)別”指在哪些報(bào)刊級(jí)別以上發(fā)表論文或著作數(shù)量；“技術(shù)規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)審定”指技術(shù)規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)審定的數(shù)量。示范服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“示范新品種新技術(shù)效果”，指核心區(qū)覆蓋率；“科技服務(wù)效果”指科技服務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)助力的作用；“技術(shù)培訓(xùn)效果”指科技培訓(xùn)對(duì)農(nóng)民水平提升情況；“技術(shù)轉(zhuǎn)移效果”指實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移數(shù)量；“技術(shù)、政策咨詢(xún)建議質(zhì)量”指技術(shù)、政策咨詢(xún)建議被采納或肯定性批示數(shù)量；“媒體宣傳報(bào)道級(jí)別”指在一定報(bào)刊級(jí)別以上媒體宣傳報(bào)道次數(shù)。條件建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“工程質(zhì)量合格率”，指工程合格量占總工程量的比率；“設(shè)備采購(gòu)驗(yàn)收合格率”指驗(yàn)收合格量占采購(gòu)總量的比率；“投入使用率”指投入使用占總工程量或采購(gòu)量的比率。人才隊(duì)伍建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，可以設(shè)定“碩博士占專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員比率”、“人才培養(yǎng)計(jì)劃完成率”等。

（3）時(shí)效指標(biāo)。反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度情況，可以是“項(xiàng)目按期完成率”、“項(xiàng)目按任務(wù)合同完成率”，也可以是“項(xiàng)目計(jì)劃完成時(shí)間”等。

（4）成本指標(biāo)。反映完成項(xiàng)目的成本或經(jīng)費(fèi)控制情況，可以是分項(xiàng)成本，也可以是整體成本，如：“人均培訓(xùn)成本”、“某項(xiàng)研究成本”、“調(diào)研報(bào)告費(fèi)用成本”、“工程預(yù)算控制數(shù)”、“項(xiàng)目預(yù)算控制數(shù)”等。

（5）經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。反映項(xiàng)目預(yù)期取得的經(jīng)濟(jì)效益，可以是“農(nóng)民人均收入增加額”、“特色產(chǎn)業(yè)新增收入”、“已轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益”等。因經(jīng)濟(jì)效益難以衡量考核，因此應(yīng)盡量選取可衡量、可計(jì)算的指標(biāo)。另外農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目大多為公益性科研項(xiàng)目，不一定會(huì)直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

（6）社會(huì)效益指標(biāo)。反映對(duì)社會(huì)大眾化的效益提升，是項(xiàng)目實(shí)施的目的或?qū)ι鐣?huì)發(fā)展等方面的影響度，可以是“成果被引用次數(shù)”、“創(chuàng)新育種推廣產(chǎn)生的社會(huì)效果”、“科研創(chuàng)新能力提升”、“對(duì)某個(gè)領(lǐng)域科技發(fā)展引領(lǐng)作用”、“對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范帶動(dòng)作用”、“促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)”等。因社會(huì)效益難以具體量化，因此建議使用文字定性描述。

（7）生態(tài)效益指標(biāo)。反映項(xiàng)目對(duì)自然環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的影響和效果，可以是“重金屬污染物降低率”、“減藥減肥率”等。

（8）可持續(xù)影響指標(biāo)。反映項(xiàng)目對(duì)未來(lái)的累計(jì)效果和長(zhǎng)期影響，可以是“對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與發(fā)展帶動(dòng)作用”、“項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮作用期限”、“為科技創(chuàng)新提供支撐作用期限”、“對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)作用期限”、“通過(guò)成果應(yīng)用，提高創(chuàng)新能力，解決實(shí)際問(wèn)題”等。

（9）滿(mǎn)意度指標(biāo)。反映項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象或受益人群的認(rèn)可程度，可以是“受益群體滿(mǎn)意度”、“農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)實(shí)體對(duì)科研服務(wù)工作滿(mǎn)意度”、“參與項(xiàng)目科研人員滿(mǎn)意度”、“設(shè)備或平臺(tái)使用人員滿(mǎn)意度”等。

總之，合理的績(jī)效目標(biāo)是進(jìn)行科學(xué)績(jī)效管理的前提，探索和建立合適的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，將使得績(jī)效管理和評(píng)價(jià)更為合理，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。科研人員應(yīng)當(dāng)立足科研項(xiàng)目本身，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，根據(jù)項(xiàng)目研究所要達(dá)到的目的設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。明確合理的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，可以幫助科研人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展及時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，不斷糾正項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的偏差，最大程度激發(fā)目標(biāo)管理功能，使績(jī)效管理成為一項(xiàng)有效的管理手段。