加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理的若干建議

楊遠(yuǎn)富

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，城市不斷擴(kuò)張，高速公路、鐵路等路網(wǎng)、城市公園等設(shè)施建設(shè)逐步增加，土地資源成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)發(fā)展不可或缺的重要資源之一。長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)科研單位因科研試驗(yàn)、示范等工作的需要，通過無償劃撥方式取得了單位占有的大部分土地資源，隨著投入產(chǎn)出效益相適應(yīng)的績(jī)效考核制度逐步推進(jìn)，單位占有土地資源綜合利用效益已逐漸成為國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效考核的重點(diǎn)，也被社會(huì)廣泛關(guān)注。如何加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理，促進(jìn)科研基地科學(xué)、合理規(guī)劃布局，提高土地資源利用綜合效益尤為關(guān)鍵。

一、農(nóng)業(yè)科研單位土地資源利用現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)科研單位土地資源主要以無償劃撥方式取得，土地地類主要以農(nóng)用地為主，特點(diǎn)是以農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地及基地用房為載體，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究、資源保存、試驗(yàn)示范、科技成果推廣等相關(guān)農(nóng)業(yè)研究，為我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供科技支撐。長(zhǎng)期以來，由于缺少基礎(chǔ)設(shè)施投入、績(jī)效考核監(jiān)督和有效運(yùn)行管理手段，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研單位土地資源綜合利用效益普遍不高。

（一）農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，管理有待提高

長(zhǎng)期以來，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位規(guī)劃布局引導(dǎo)較弱以及財(cái)政投入相對(duì)較少，單位在土地資源綜合利用上普遍存在缺乏前瞻性和整體布局規(guī)劃，缺少可持續(xù)資金投入。大部分科研單位在農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地建設(shè)時(shí)重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量，重短期利益而輕長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，試驗(yàn)示范基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，長(zhǎng)期持續(xù)投入較少。由于人工智能等信息化、機(jī)械化技術(shù)投入不足，與高新智能技術(shù)融合不夠，大部分農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地仍保持著以人工勞動(dòng)力為主的傳統(tǒng)管理模式，很難形成科研試驗(yàn)示范高標(biāo)準(zhǔn)基地的示范帶動(dòng)作用，土地資源綜合利用效益普遍保持在較低水平。

（二）農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地存在交叉重復(fù)現(xiàn)象，內(nèi)耗土地資源

當(dāng)下，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位之間存在學(xué)科交叉、研究交叉的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，各單位、各研究團(tuán)隊(duì)之間為搶奪科研資源各自為政，在資源配置方面缺乏總體的規(guī)劃布局和配置方案，缺乏共享共用意識(shí)和運(yùn)行機(jī)制，且優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍不夠，退出機(jī)制尚未完全建立，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地交叉、重復(fù)建設(shè)的情況較為普遍，各單位、各研究團(tuán)隊(duì)之間內(nèi)耗土地資源和基地建設(shè)投資資金。例如，某研究院下屬至少5個(gè)研究所有芒果研究的方向，且建立了芒果種苗或種植試驗(yàn)示范基地，學(xué)科交叉、基地重復(fù)建設(shè)，大大內(nèi)耗了該研究院的土地資源。

（三）農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地分布分散，管理運(yùn)行成本高

長(zhǎng)期以來，由于農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入資金不足、社會(huì)關(guān)注度不夠、集約規(guī)模化統(tǒng)籌配置不佳，農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地分布普遍較為分散且偏遠(yuǎn)，“多、散、亂”的現(xiàn)象尤為常見，規(guī)模化不足達(dá)不到降低成本和服務(wù)增效的效果，導(dǎo)致土地資源日常管理人力成本和維護(hù)運(yùn)行成本較高。例如，某研究院下屬某所，在海南有30多個(gè)基地，在廣西、貴州等省份均有基地，基地?cái)?shù)量多，分布散，管理水平大部分偏低，基地日常維護(hù)和管理成本居高不下，基地管理成本已成為該所每年經(jīng)費(fèi)籌措的難題，進(jìn)而影響了該所科研改革創(chuàng)新投入。

（四）農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地用房閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，管理混亂

近年來，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)重視程度不斷加強(qiáng)，財(cái)政資金投入持續(xù)加大，大部分農(nóng)業(yè)科研基地建設(shè)時(shí)會(huì)相應(yīng)配套建設(shè)基地用房，部分單位在基地用房方面突出存在“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象，基地用房建設(shè)立項(xiàng)時(shí)必要性和緊迫性論證不夠充分，主管部門審核把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)督不到位，導(dǎo)致基地用房建后利用率不高，長(zhǎng)期空置或改變?cè)㈨?xiàng)申報(bào)用途，管理較為混亂。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分單位甚至存在擅自改變基地用房原審批建設(shè)使用方向，違規(guī)分配給職工作為個(gè)人居住用房或出租經(jīng)營(yíng)等，偏離了原有審批用途。

（五） 農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地及基地用房配置不均衡，退出機(jī)制落實(shí)不到位

由于農(nóng)業(yè)科研單位之間基本性質(zhì)不同，部分單位屬于科研事業(yè)單位，部分單位屬于農(nóng)業(yè)事業(yè)單位，不同性質(zhì)的單位項(xiàng)目申報(bào)政策也不同，資金保障程度差異較大，導(dǎo)致各單位在申報(bào)籌措農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地及基地用房項(xiàng)目資金方面存在較大差異，農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地及基地用房的新增存量不均衡。另外，據(jù)調(diào)查，各農(nóng)業(yè)科研單位普遍存在統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制和退出機(jī)制落實(shí)不到位，日積月累造成了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位、各研究團(tuán)隊(duì)之間的科研試驗(yàn)示范基地和基地用房占有量和資金投入差異較大，配置不均衡的問題較為突出。

二、農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理的建議

（一）完善制度，規(guī)范農(nóng)業(yè)科研用地管理

完善的單位制度建設(shè)，健全的單位內(nèi)部控制體系是農(nóng)業(yè)科研單位得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理制度建設(shè)，將單位科研用地的配置、使用、考核等納入單位內(nèi)部控制管理體系中，重點(diǎn)圍繞規(guī)范和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研用地審批、考核評(píng)價(jià)和退出機(jī)制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建較為完善和可行的農(nóng)業(yè)科研用地管理制度體系和內(nèi)部控制體系，同時(shí)加大制度執(zhí)行監(jiān)督力度，確保制度落到實(shí)處。

（二）規(guī)劃先行，服從農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地總體規(guī)劃布局

按照“總體布局、規(guī)劃先行”的原則，建議農(nóng)業(yè)科研單位結(jié)合自身職能、中長(zhǎng)期規(guī)劃、科研創(chuàng)新和重點(diǎn)工作任務(wù)等實(shí)際情況，編制適合本單位土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃。與此同時(shí)，把好土地利用規(guī)劃前端論證，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地和基地用房建設(shè)前必要性、可行性和緊迫性論證。單位土地利用相關(guān)規(guī)劃一經(jīng)確定，應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定，不得隨意調(diào)整，并據(jù)此統(tǒng)籌配置和利用單位土地資源，建立科學(xué)、合理配置長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）集中連片，打造高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地

以“規(guī)模降本，服務(wù)增效”為目標(biāo)，按照相對(duì)“集中連片、共享共用、高效利用”的原則，加大人工智能信息化技術(shù)和機(jī)械化技術(shù)投入和融合，整合打造高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地。建立農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地共享共用機(jī)制，健全科研體系、培訓(xùn)體系、教學(xué)體系和生產(chǎn)體系，各個(gè)體系之間相互融合，互相促進(jìn)，形成以組織機(jī)構(gòu)為載體，以“研究”為核心，充分利用農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地資源，在科研、培訓(xùn)、教學(xué)和生產(chǎn)等方面都能夠有較好收益，取得人才效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)服務(wù)多贏效果，提高農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地綜合使用效率，形成規(guī)模示范效應(yīng)，降低基地管理和運(yùn)行成本。

（四）產(chǎn)業(yè)融合，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地

在重點(diǎn)保障農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研基礎(chǔ)研究、試驗(yàn)示范的前提下，應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，整合單位現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研技術(shù)、試驗(yàn)示范基地和基地房屋等資源，將農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地建設(shè)和利用與鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、地方政府重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等緊密銜接，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建成“產(chǎn)、學(xué)、研、訓(xùn)”為一體的高效農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地，盡量做到基地建設(shè)少重復(fù)，降低土地資源內(nèi)部消耗。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位應(yīng)守正創(chuàng)新，主動(dòng)作為，提高站位，將農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、農(nóng)業(yè)科研基地建設(shè)等融入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)工作中。

（五）動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立土地配置、使用考核和調(diào)整退出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地配置，應(yīng)實(shí)行用地預(yù)先審批制度，單位新增建設(shè)農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地、基地用房及構(gòu)筑物等需要配置用地的，在立項(xiàng)前須充分論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性，優(yōu)先整合配置利用效益低、分布零散的地塊；農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目用地配置，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、地方政府重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的需求，優(yōu)先考慮獲得長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持的項(xiàng)目用地，配置時(shí)明確科研用地的用途、使用年限、績(jī)效目標(biāo)和退出機(jī)制。逐步建立土地資源配置動(dòng)態(tài)調(diào)整管理機(jī)制，參照科技部對(duì)大型儀器設(shè)備使用考核的方法，推行農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)示范基地及基地用房使用，與項(xiàng)目執(zhí)行效果、科研產(chǎn)出和社會(huì)貢獻(xiàn)度等結(jié)合起來開展定期和不定期考核，對(duì)綜合利用效益不高、考核不合格的責(zé)令強(qiáng)制退出，同時(shí)實(shí)行績(jī)效問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位土地資源綜合利用良性循環(huán)體系的建立。

農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理是一個(gè)系統(tǒng)性工作，既要靠制度約束、規(guī)劃指引和科學(xué)布局，也要有大局意識(shí)和考核機(jī)制獎(jiǎng)懲，以及國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域制度的逐步規(guī)范，依靠農(nóng)業(yè)科研單位領(lǐng)導(dǎo)班子重視和全體農(nóng)業(yè)科研工作者支持，不斷提升農(nóng)業(yè)科研單位土地資源利用管理水平，提高土地資源綜合使用效益。